摘要：对合宪性审查机关而言，为了从各类系争行为中筛选出合宪性审查对象，需要确立科学合理的筛选标准。通过考察域外经验并结合我国相关立法规定，可以将筛选合宪性审查对象的标准提炼为规范性标准和事实性标准两大类，其中规范性标准具有较强的确定性和稳定性，更适合从理论层面进行分析建构。我国筛选合宪性审查对象的规范性标准可以具体化为三项内容：首先，审查对象应当是公权力行为，由此可以将私主体行为排除在外；其次，审查对象应当具有可审查性,不属于不受审查的政治问题，由此可以将党章和党中央制定的党内规范性文件排除在外；最后，针对审查对象的合法性审查机制应当已经用尽。以司法解释为例可知，运用规范性标准筛选合宪性审查对象，可以得出更加准确的结论。

关键词：合宪性审查；合法性审查；公权力行为；审查对象；规范性标准

合宪性审查对象是合宪性审查制度的重要内容，是“描述审查机关需要对‘什么’进行宪法判断的概念范畴”。一个国家所有主体的行为都应当符合宪法，但不是所有行为都应当成为合宪性审查对象。为保障合宪性审查工作有序开展，正确发挥宪法的调控功能，避免审查机关承受过重负担，有必要通过科学方法筛选合宪性审查对象。党的二十届三中全会提出要完善合宪性审查制度，明确合宪性审查对象的筛选标准对此具有重要意义。在过去相当长的时间里，以合法性审查吸纳合宪性审查成为实践中的惯常做法。但正如学者所言：“以合法性审查替代合宪性审查，或者以合法性审查的手段解决合宪性问题，表面上似乎也达到了合宪性审查的效果，实际上还有待于通过名副其实的合宪性审查，去充分激活宪法的实效性，形成依宪治国的宪法秩序。”

当前国内学界普遍认识到筛选合宪性审查对象的重要性，形成了一些研究成果。比较有代表性的观点是把“直接依据宪法”以及“是否属于抽象规范性文件”作为筛选标准，但均值得商榷。一方面，系争行为直接依据宪法不代表一定要依据宪法对其进行审查。如果在法律法规层面存在审查依据，就无需诉诸宪法。另一方面，并非所有的抽象规范性文件都是合宪性审查对象，而且在抽象规范性文件之外还存在其他类型的合宪性审查对象。此外，有学者系统讨论了宪法审查的启动要件，对廓清审查对象的筛选标准具有启发意义，但与当前我国合宪性审查实践的关联需要进一步深化。还有学者选取了不同类型的法律规范，就其是否属于合宪性审查对象集中展开分析，但相关研究缺少统一的方法论支撑，不利于合宪性审查工作的规范化、程序化发展。

在既有研究基础上，本文首先将合宪性审查对象的筛选标准区分为规范性标准和事实性标准两大类，解释文章为何围绕规范性标准展开讨论；其次系统论述规范性标准的构成，包括审查对象应当是公权力行为，不属于不受审查的政治问题以及相关的合法性审查机制已经用尽；最后以司法解释为例，具体呈现规范性标准的适用过程，论证司法解释为何不属于我国的合宪性审查对象。

一、何为合宪性审查对象的规范性标准

从比较法视野来看，如何从性质多样的系争行为中筛选出合宪性审查对象，是各国合宪性审查工作面临的普遍性问题。作为合宪性审查最具代表性的两个国家——美国和德国的实践可以为明确合宪性审查对象的筛选标准提供参考。在审查实践中，美国法院逐渐形成了以“案件与争议”为核心要件的判断标准，同时要求系争行为不属于不受司法审查的政治行为。在具体审查过程中，法院还会采取诸如回避宪法判断等方法，尽可能在合法性审查层面解决争议。德国为了降低对合宪性审查的民主性疑问，在《基本法》和《联邦宪法法院法》中以列举方式对宪法法院的受案范围作出规定。对于处在受案范围之内的系争行为，联邦宪法法院会进一步判断是否已经穷尽法律救济，以及是否存在可以不受该原则限制的情形。

虽然美国法院和德国联邦宪法法院筛选合宪性审查对象的方法不尽相同，但它们考虑的要素具有相似性。根据相关要素的不同性质，可以将其分为规范性标准和事实性标准两大类。规范性标准是指系争行为应当符合特定规范设定的条件才能成为合宪性审查对象。适用此类标准的过程本质上是开展规范分析的过程，更多地依靠逻辑而非经验，因此其结论具有较强的客观性。例如，美国法院发展出的“政治问题”理论、德国《基本法》和《联邦宪法法院法》规定的联邦宪法法院受案范围以及穷尽法律救济原则，均为典型的规范性标准。事实性标准是指系争行为应当在事实上具备某种状态才能成为合宪性审查对象。适用此类标准的过程本质上是对相关问题进行评估和预测的过程，更多地依靠经验而非逻辑，因此其结论具有较强的主观性。例如，美国法院对利害关系和争议成熟性的要求以及德国联邦宪法法院对宪法诉愿申请人申请权能的要求，均为典型的事实性标准。在美国和德国的合宪性审查实践中，系争行为一般需要同时符合规范性标准和事实性标准方可成为审查对象。

与美国和德国相比，筛选合宪性审查对象在我国面临不同的难题。一方面，我国已有部分立法对合宪性审查对象作出规定，散见于《立法法》《监督法》《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》）和《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《备案审查工作办法》）之中，但它们呈现碎片化状态，“缺乏统一性与有效性”。而且，上述规定也不是穷尽式列举，除了已经明确提到的规范之外，其他系争行为是否可以成为合宪性审查对象，仍然需要判断。另一方面，即便是立法已经作出规定的规范，其是否属于合宪性审查对象也不可一概而论，需要结合其与上位法的关系以及由其产生的影响作出具体判断。

由此可见，规范性标准和事实性标准在我国同样适用，系争行为需要同时满足两者才能成为合宪性审查对象，但它们在我国的具体内容有待进一步探究。本文将围绕规范性标准的构成展开讨论。原因在于，事实性标准的确立更多依靠合宪性审查实践经验的积累，需要审查机关在不断处理具体个案的过程中，逐渐厘清究竟需要考虑哪些事实因素；相比之下，规范性标准存在于现行规范体系之中，具有较强的确定性和稳定性，对审查实践的依赖性较弱，使得理论层面的分析和建构具有较强的可行性。

二、规范性标准之一：审查对象应当是公权力行为

现代宪法语境中的权力是指在国家立法确立的框架内，特定主体能够支配其他个人或组织的强制性力量。由于这种权力发生在公共领域而非私人之间，本文称之为公权力。以公权力为依据作出的各种行为，包括在抽象层面制定和修改法律规范以及在具体层面处理各类公共事务的行为，本文统称为公权力行为。现代宪法以公权力为主要调整对象，合宪性审查作为一项重要的宪法实施保障机制，应当以公权力行为作为主要审查对象。我国的合宪性审查工作主要针对公权力行为展开，既审查公权力行为的作出过程，也审查公权力行为产生的结果，“确保各国家机关依法行使权力，确保人民群众合法权益得到维护和实现”。

（一）我国公权力的三种类型

根据行为主体的不同，可以将我国的公权力分为三种类型，即国家公权力、执政党公权力和社会公权力。国家公权力是“国家组织和管理国家事务、维护公共秩序和保护人民福祉等的公共权力”。在横向维度上，国家公权力主要包括立法权、行政权、监察权、审判权、检察权、军事权以及国家主席享有的各项职权。在纵向维度上，国家公权力可分为中央国家公权力和地方国家公权力。除了军事权和国家主席的职权之外，在立法、行政、监察、审判和检察系统，中央和地方设有相应的国家机关，在各自职权范围内代表国家行使公权力。各级各类国家机关均为国家公权力的承载者，均有可能成为合宪性审查对象。

执政党公权力是指作为执政党的中国共产党享有的公权力。根据权力来源的不同，执政党公权力可以分为内生性公权力和外生性公权力两种类型。内生性公权力是指党对党内事务进行决策、管理和监督的权力，它在形式上来自《中国共产党章程》（以下简称党章）和其他党内法规的授权，在本质上源自党员在加入党组织时达成的“契约”，即为了成为党组织成员而愿意让渡部分权利和自由，并认可和接受党组织的强制支配。外生性公权力是指党依据国家立法享有的处理党外事务的权力。党的十八大以来，“党的领导”入法入规成为我国立法工作的重要内容，部分法律法规明确规定了特定党组织的职权，为其直接调整党外事务提供了规范依据。在党依宪执政的时代背景下，“党领导人民制定宪法和法律，党首先要带头尊崇和执行宪法”。无论内生性还是外生性公权力，都应当守住不违反宪法的底线，因而皆有可能成为合宪性审查对象。

社会公权力是近年来引起广泛关注的权力类型，但学界对其含义尚未形成共识，主要分歧在于如何理解其中“公”的含义。本文认为，社会公权力中的“公”是指行为的过程和结果具有公共性，而不论主体所持主观目的为何。因此，应当以行为的客观效果作为判断其是否属于社会公权力的标准。除了国家公权力和执政党公权力之外，其他行为如果能够提供公共产品，对公共利益产生直接影响并且对组织成员具有支配力，即可被视为社会公权力。根据建构方法的不同，可以将我国的社会公权力主体分为两类。一类是基于法律规定而建构的社会公权力主体，以基层群众性自治组织为代表。其内在逻辑是，国家把某些本来可以直接由国家公权力调整的领域，以立法方式留给特定范围的公民，再由公民通过民主程序产生自治组织 、管理自治事项。另一类是基于成员合意而建构的社会公权力主体。此类主体既可以经由一方主导 、其他各方同意加入而创建，如互联网平台；也可以经各方主体共同协商而建立，如各种类型的社会团体。在实践中，社会公权力主体可以有三种不同身份：第一种是藉由法律法规授权成为“法律法规授权的组织”，此时它代表国家行使权力，是国家公权力主体。第二种依据其所享有的社会公权力作出特定行为，是社会公权力主体。第三种是在既没有得到法律法规授权，也没有动用社会公权力的条件下，以私主体身份开展活动。在前两种身份条件下，社会公权力主体的行为是合宪性审查的潜在对象，第三种身份条件下的行为应被排除在外。

（二）私主体行为不是合宪性审查对象

如果一个行为的作出没有依据任何公权力，可称之为私主体行为。私主体与宪法发生关联的方式是行使宪法权利、履行宪法义务，它们均不属于合宪性审查对象。一方面，私主体行使宪法权利的行为无需接受合宪性审查。自近代以来，基本权利的主要功能从防御国家的入侵拓展到要求国家积极作为，私主体一直属于宪法权利条款的保护而非审查对象。我国《宪法》第33条第3款规定“国家尊重和保障人权”。其中“‘尊重’是指国家针对基本权利的消极义务，也就是不得侵犯的义务；而‘保障’则是指国家针对基本权利的积极义务，也就是国家通过给付以及其他的各种积极活动促进基本权利的实现的作为义务”。因此，私主体是宪法权利的受益对象，公权力主体则是权利保护义务的承担者，是合宪性审查的对象。

另一方面，我国宪法上的义务条款不以私主体为直接调整对象。从表面上看，私主体如果没有履行宪法义务，就违反了宪法相关规定，似乎可以成为合宪性审查对象。但就实现方式而言，宪法义务条款虽然最终会落实到私主体身上，但中间要经过国家机关的适用和转化，不会直接对私主体产生规范效力。换言之，现行宪法确立了公民义务的基本框架，其具体内容有待各国家机关加以丰富和完善。2004年“人权入宪”突显了宪法保障权利的价值取向，表明“义务条款不是要对公民课以负担，而是为这种负担设定条件”。据此，宪法义务条款是对国家机关的直接言说，目的是避免国家机关在对宪法义务具体化的过程中，对公民权利造成过分限制。因此在宪法义务领域，合宪性审查的对象仍然是国家公权力主体，而非公民或社会组织等私主体。

三、规范性标准之二：审查对象不属于不受审查的政治问题

某些公权力行为因为具有较强的政治性，由其引发的争议不适合通过合宪性审查加以解决，因而不属于合宪性审查对象。在此问题上，美国法院较早发展出所谓“政治问题”理论，成为判断公权力行为是否属于合宪性审查对象的主要依据。以此为镜鉴观察我国相关规范与实践，可知绝大多数公权力行为都可以通过宪法加以规范和约束，只有个别行为应当被排除在外。

（一）“政治问题不审查”的中国意涵

在美国“马伯里诉麦迪逊”案中，马歇尔大法官指出，联邦总统享有一些不受司法审查的权力，对它们的监督只能通过政治渠道进行。此后，美国法院主要在描述性意义上使用“政治问题”概念，意指对于政府和国会的某些行为，法院不予审查，而是将其留给政府和国会自行决定。根据既有判例，可以把美国法院判定政治问题的理由归纳为三类。一是规范层面分权原则的要求，即宪法已经把特定权力完全授予其他分支，法院没有介入空间。二是实践层面功能适当原则的要求，即法院认为自身缺少解决相关问题的能力，将其留给其他权力分支更妥当。三是理论层面司法审慎性的要求，即法院认为自身应当恪守“消极美德”，不宜过多介入政治性较强的争议。由此可见，“政治问题”理论与美国的分权制衡体制存在密切关联。由于不同类型的权力分支存在显著差异，不同类型的国家机关各有所长，法院会对其他机关保持必要的尊重，对特定领域的行为不予审查。

参考美国法院认定政治问题的分析进路，可以发现“政治问题”理论在我国的适用空间非常有限。首先，我国民主集中制的政权组织原则决定了在国家公权力领域不存在不受审查的“政治问题”。第一，从规范层面看，各级人大是代表人民统一行使国家权力的机关，在产生同级其他国家机关的同时，保留了对它们的监督权，所以不存在人大不得介入的其他权力类型。在人大系统内部，全国人大常委会有权监督地方各级人大及其常委会，全国人大有权监督全国人大常委会，全国人大在行使职权过程中也要确保自身行为不超出宪法边界。第二，从实践层面看，虽然各级人大及其常委会与其他国家机关职权的划分与功能适当原则存在契合之处，但在合宪性审查工作中，这主要影响审查强度，即审查机关可以对不同审查对象采取不同严格程度的审查标准，但不能据此否认审查机关的审查权力。第三，从理论层面看，和美国法院避免司法过度政治化的需求相反，在我国的合宪性审查制度中，全国人大及其常委会是最具代表性的国家机关，能够为系争问题所涉各方提供充分的沟通、协商和论辩机会，在维护宪法规范效力的同时保证审查决定的民主性。因此，和美国法院相比，我国全国人大及其常委会是更具民主正当性的合宪性争议解决平台，由其对所有类型的国家公权力进行审查是理所应当之事。

其次，社会公权力领域不存在可以不接受合宪性审查的“政治问题”。第一，从规范层面看，社会公权力在根本上源自成员的自愿认可和接受，但社会公权力主体不能以成员达成合意为由，在组织内部规定特定问题不受宪法约束，否则就违反了《宪法》第 5条第 5款“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定。第二，从实践层面看，由社会公权力行为引发的合宪性争议主要发生在社会公权力主体与组织成员之间，相关争议主要集中在宪法权利领域。对全国人大及其常委会而言，此类争议并不构成对其审查能力的挑战，没有必要将其排除在审查对象范围之外。第三，从理论层面看，对社会公权力行为开展合宪性审查，目的是厘清此类行为的宪法边界，与尊重社会公权力主体的自治空间并不矛盾，审查机关无需刻意回避。

最后，执政党公权力领域存在可以不接受合宪性审查的“政治问题”，但其范围非常有限。从规范层面看，党中央高度重视党在遵守和执行宪法方面的模范带头作用，要求“把贯彻宪法法律落实到各级党委决策施策全过程，坚持依法决策、依法施策，守住不与宪法法律相抵触的底线，确保决策施策经得起历史和人民检验”。这就意味着，作出公权力行为的党组织应当主动趋近宪法，尊重和维护宪法的最高法律地位，使执政党公权力与宪法相一致成为常态。从实践层面看，无论在事前还是事后阶段，党内已经建立起一套较为完整的合宪性审查机制。这套机制与全国人大常委会主导的、针对国家公权力行为的合宪性审查机制协调运转，能够把针对执政党公权力行为的合宪性审查工作落到实处。从理论层面看，中国共产党是我国唯一的执政党，是我国宪法完善和发展的动力来源，这一客观事实决定了党的部分行为不宜被纳入合宪性审查对象范围。“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。”因此，在国家法律修改完善之前，党的政策与待修改法律之间存在不一致是一种正常现象，是“党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用的角色需要”。该逻辑对宪法同样适用。现行宪法颁布实施以来，在历次修宪之前，均由中国共产党提出相关政策主张，并在适当的时候转化为修宪建议。党的此类政策主张会以党内法规或党内规范性文件的形式表达出来，属于对执政党公权力的运用，不宜用合宪与否加以评价。这构成了中国特色的不受合宪性审查的政治问题。

（二）“政治问题不审查”的具体内容

具体而言，我国不受合宪性审查的“政治问题”主要是指党章和党中央制定的党内规范性文件可能与宪法存在的不一致。从根本上讲，党章和宪法是不矛盾的，两者均为中国共产党治国理政的重要依据，都有约束公权力的功能，皆以维护人民根本利益为最终目标。为了回应理论创新和实践发展需要，党会适时修改党章，其中与国家事务密切相关的部分，有时会进一步转化成修宪建议，成为主要的修宪依据。这就意味着，在党章修改之后、宪法修改之前，党章与宪法之间可能存在不一致，但这种不一致是推动宪法发展和完善所必需，不应将其纳入合宪性审查对象范围。

按照惯例，党章通常在每五年召开一次的党的全国代表大会上被修改。但在党的两次全国代表大会之间，党不会停止对党和国家事务的探索，会持续提出新的政策主张。这些政策主张往往以文件形式体现出来，在性质上属于党内规范性文件。和党内法规相比，党内规范性文件“更具灵活性、原则性、指导性、探索性，更能反映党的执政特点和优势”。因为这些文件同样具有推动宪法发展和完善的功能，所以也不宜将其作为合宪性审查对象。需要指出的是，只有党中央制定的党内规范性文件可以不接受合宪性审查。根据党章第10条第3项，党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会；根据党章第23条第2款，党的中央政治局、中央政治局常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。据此，只有上述党的中央组织有权领导党的全部工作，可以在党内规范性文件中规定有别于宪法的内容。其他党组织只能领导本系统、本地区党的工作，只能就本系统、本地区重大问题作出决定，仍然要接受宪法约束，未经批准不得突破宪法的规定。

四、规范性标准之三：针对审查对象的合法性审查机制已经用尽

特定行为属于公权力行为并且不属于不受审查的政治问题，表明其应当接受立法的约束和监督。如果宪法之下的其他法律规范能够提供完整的审查依据，就无需诉诸宪法。因此，对于政治问题之外的公权力行为，还要进一步论证合法性审查已经用尽。

（一）合法性审查的维度

当前我国在规范层面还没有形成稳定的合法性审查框架，但毋庸置疑的是，合法性审查的具体要求应当存在于法律法规之中，否则审查工作就失去了规范依据。梳理我国现行有关合法性审查的规定，可以提炼出合法性审查的基本维度。2000年《立法法》第 87条初步建立了合法性审查与适当性审查并行的框架，其中“超越权限”“违背法定程序”“下位法违反上位法规定”属于合法性审查范畴，分别在权限、程序和内容维度提出要求，均可从现行规范中找到具体审查依据。在当时的规范语境下，“超越权限”主要指违反《立法法》关于立法权力配置的规定，“下位法违反上位法规定”主要指下位法设定的具体目标、规定的具体行为违反上位法的规定，“违背法定程序”主要指违反《立法法》及其他相关法律关于立法程序的规定。本条所规定的适当性审查，主要考察立法是否公平、合理，需要根据规范体系以外的标准得出审查结论。

2019年《备案审查工作办法》规定了由合宪性审查 、政治性审查、合法性审查和适当性审查组成的审查框架，在第 38条进一步丰富了合法性审查的内容。在权限维度的审查包括是否符合《立法法》关于法律保留的规定，是否符合其他法律、授权决定关于职权或授权范围的规定，是否符合法律关于立法变通范围的规定等。在内容维度的审查既包括是否直接违反上位法具体条文、目的和原则，也包括是否有抵消、改变、规避上位法的实际效果。从本质上看，它们都属于造成了被法律所禁止的影响。在程序维度的审查基本保持不变。

2023年《备案审查决定》延续了《备案审查工作办法》建立的审查框架，同时有两处变化。一是在第11条规定了需要重点审查的内容，其中第3、4、5项延续了自《立法法》以来的合法性审查要求，分别规定审查对象的权限、内容和程序应当合法。二是在本条第6项明确规定了比例原则，“它既是合宪性审查、合法性审查内在的一般性判断标准，又是与其并列的独立判断领域”。作为“一般性判断标准”，比例原则在内容维度对合宪性与合法性审查提出更高要求：即使下位法有权对受到上位法保护的权益进行调整，也要确保由此造成的影响处在合理范围，否则便构成违宪或违法。作为“独立判断领域”，比例原则吸收了《立法法》 和《备案审查工作办法》关于适当性审查的要求，为适当性审查设定了更加具体的审查标准。

虽然《立法法》《备案审查工作办法》和《备案审查决定》的上述规定主要适用于备案审查工作，但由它们确立的合法性审查框架，对其他公权力行为的审查工作具有示范意义。以此为参考，本文认为，针对公权力行为的合法性审查可以从权限、程序和内容三个维度展开。具体而言，在权限维度主要考察公权力主体的行为是否处在职权范围内，在程序维度主要考察公权力主体的行为是否符合法定流程和格式，在内容维度主要考察公权力行为产生的影响能否在规范上得到证成。根据调整对象的不同，公权力行为的影响可以分为个体影响和公共影响两个方面。个体影响是指公权力行为对公民权利义务的影响，包括侵益行为对公民权利的限制是否超出必要限度，授益行为是否符合最低保护标准和平等原则。公共影响是指除公民权利义务之外，公权力行为对其他受规范保护的公共利益和价值产生的影响。

（二）合法性审查用尽的含义

首先，作为合法性审查依据的“法”应当以法律和法规为主，以规章和其他规范性文件为辅。申言之，法律和法规可以单独作为开展合法性审查的依据，在两者付之阙如的条件下，也可以依据规章和规范性文件进行审查，但需要先对它们是否属于合法有效的规范进行确认。原因在于，某一法律规范若要成为合法性审查依据，应当能够独立完成对审查对象的规范评价。在我国的法律规范体系中，这指向法律和各种类型的法规，包括行政法规、监察法规、军事法规、地方性法规、经济特区法规、上海浦东新区法规、海南自贸港法规、 自治条例和单行条例等。其中，法律和各类地方性法规分别由中央和地方国家权力机关制定，具有较强的民主性；行政法规、监察法规和军事法规分别由行政、监察或军事系统内的最高领导机关制定，具有较强的机关权威。相比之下，规章和其他规范性文件在上述两个维度有所欠缺，不能作为独立的审查依据。这在行政诉讼领域有充分体现。根据《行政诉讼法》第63条，规章在行政诉讼过程中仅具有“参照”地位，意指人民法院可以对规章的规定是否合法有效进行判断，对合法有效的规章再予以适用。 根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第149条，规范性文件只有经人民法院审查并被认定为合法之后，才能作为认定行政行为合法的依据。由此可见，虽然规章和规范性文件可以作为审查行政行为合法性的依据，但它们作为审查依据的资格是不充分的，需要诉诸更高位阶的规范即法律和法规进行事先确认，因而只能发挥辅助作用。

其次，作为合法性审查依据的“法”不仅包括与审查对象直接相关的法律规范，也包括其他间接相关的法律规范。所谓直接相关是指法律规范是审查对象的根据或依据，间接相关是指法律规范虽然不是审查对象的根据或依据，但与作为根据或依据的法律规范处于相同位阶，在效力位阶上高于审查对象，同样可以作为审查依据。在具体审查过程中，应当按照从低位阶到高位阶、从直接相关到间接相关的顺序选择审查依据。如果审查机关认为作为审查依据的规范存在合法性问题，可以选择诉诸位阶更高的规范。但是，如果审查机关认为作为审查依据的法律存在合宪性问题，不能越过法律而将宪法作为审查依据，因为此时已进入合宪性审查领域，而并非所有的合法性审查机关都有合宪性审查权。即便全国人大常委会在合法性审查过程中发现作为审查依据的法律存在合宪性问题，也不宜绕过法律直接运用宪法开展审查。原因在于，系争行为可能正是依据存在合宪性问题的法律作出的，此时依据宪法开展审查可能得出该行为违宪的负面评价，对其而言有失公允，也与合宪性推定原则相悖。更稳妥的方案是，由全国人大常委会及时启动法律修改程序，消除法律的合宪性疑问，再要求有关机关纠正系争行为，使之与法律相一致。

再次，合法性审查用尽还意味着无法通过法律解释化解被审查对象的合法性争议。为了尽可能在合法性审查层面解决争议，在合法性审查过程中，理论上可以运用法律解释方法把宪法中的价值吸收进来，以此来拓展审查依据。这种法律解释方法主要是指合宪性解释规则中的单纯解释规则。单纯解释规则具有宪法解释和法律解释双重面相，作为法律解释的单纯解释规则是指“依宪法及阶位较高的法律规范，解释阶位较低的法律规范的一种法律方法”，主要功能是在解释法律时引入“宪法的基础决定”，从而实现“法秩序的宪法化”。为了防止宪法成为无所不包的“超级法”，同时避免单纯解释规则超出法律解释范畴进入宪法解释领域，单纯解释规则的适用方法要受到限制。对此有学者指出，“宪法规范中具有积极指导或委托内涵者可称为实质规范，仅有消极限制意义者，则为控制规范。属于解析规范性质的合宪解释引用的必然是实质规范”。原因在于，宪法中的实质规范一般包含着对立法的要求，可以引导法律解释的方向，丰富法律解释的内容；相比之下，控制规范更加具体、确定，不具备法律解释所需要的弹性空间。由于在权限和程序维度的审查通常要依据控制规范，在内容维度的审查要依据实质规范，所以单纯解释规则可被用来拓展内容维度的审查依据，但在权限和程序维度上基本没有适用空间。在单纯解释规则适用的尽头，便是合宪性审查的起点。

最后，合法性审查用尽在实践中有多种表现形式。合法性审查是通过更高位阶的规范对系争行为进行规范评价的过程，当这种更高位阶的规范指向宪法的时候，就发生了合宪性审查。从我国法律规范体系的现状来看，需要以宪法为依据进行规范评价的情形主要有两大类。第一，只有依据宪法才能完成规范评价，除此以外的其他法律规范均力有未逮。该情形主要适用于全国人大及其常委会行使职权的行为。全国人大及其常委会在理论上可以依据自身制定的法律行使职权，也可以依据法律对该行为的程序、权限和内容进行评价，但从依宪治国的立场来看，这种自我评价是不够的，必须诉诸更高位阶的规范即宪法来进行审查。第二，虽然可以依据宪法之下的其他法律规范进行规范评价，但相关规范是对宪法条款的重复，不能为合法性审查提供有效指引，仍然要回到宪法层面作出判断。在程序维度上，现行宪法关于国家公权力主体行为程序的规定在法律层面的具体化程度较高，执政党公权力主体和社会公权力主体的行为程序主要靠自我约束，基本不会发生合法性审查用尽的情况。但在权限和内容维度上，合法性审查皆有可能用尽。在权限维度上，这主要表现为法律重复了宪法关于某些国家公权力主体职权的规定，没有将其进一步具体化。在内容维度上，这主要表现为前述三种类型的公权力均有可能不当限制公民基本权利，而宪法规定的公民基本权利在法律层面没有被充分地具体化，仅依据法律很难准确界定基本权利的边界，需要回到宪法层面寻找答案，此时系争公权力行为便成为合宪性审查对象。

五、规范性标准的具体适用：以司法解释为例

根据以上论述，通过依次适用规范性标准的三项内容，可以逐步缩小合宪性审查的对象范围，科学划定宪法发挥规范效力的场域。由于我国公权力行为的具体种类较多，受篇幅所限，本文不再展开分析。本部分将以当前存在较大争议的司法解释为例，论证较之于既有主张，为何通过适用规范性标准筛选合宪性审查对象是更优方案。

关于司法解释是否属于合宪性审查对象，目前我国学术界主要有否定说与肯定说两种观点。否定说的核心理由主要有两项：第一，司法解释以法律的存在为前提，主要解决法律的适用问题，因而只需要开展合法性审查。第二，作为我国与合宪性审查关系最为密切的法律，2015年修订后的《立法法》和2006年《监督法》没有把司法解释列为合宪性审查的对象。 与之相对，持肯定说的学者则指出：其一，作为一种“可作为依据的规则”，司法解释可能存在漏洞，可能偏离规则本意、不当侵入立法权，需要通过合宪性审查予以监督。  其二，尽管《立法法》 没有针对司法解释提出合宪性审查要求，但2019年 《备案审查工作办法》、2023年《备案审查工作决定》以及2024年新修订的《监督法》，均把司法解释列为合宪性审查对象。其三，从实践来看，近年来我国已有多起司法解释因违反宪法而被纠正的事例。

比较而言，肯定说似乎比否定说考虑得更加全面，但也并非无懈可击。遵循本文提出的筛选合宪性审查对象的规范性标准，笔者认为，肯定说的相关论证聚焦于司法解释所具有的公权力行为属性，但对于合法性审查机制是否已经用尽缺少充分关注，导致其结论仍有商榷空间。具体而言，司法解释由最高人民法院、最高人民检察院单独或者联合发布，是司法机关行使国家公权力的行为，同时不属于不受合宪性审查的政治问题，符合了规范性标准的前两项内容。构成障碍的是规范性标准的第三项内容：从我国相关规范与实践来看，针对司法解释的合法性审查机制不会用尽，无需将其作为合宪性审查对象。对此可以从程序、权限和内容三个维度详细展开论证。

在程序维度上，当前我国在法律层面缺少关于司法解释制定程序的规定，相关事项主要由最高人民法院和最高人民检察院进行自我规制，相关要求主要见于《最高人民法院关于司法解释工作的规定》和《最高人民检察院司法解释工作规定》。前已述及，合法性审查应当主要依据法律和法规，除此以外的其他规范若要成为审查依据，应当事先对其是否合法有效进行确认。首先，上述两份文件分别得到了《人民法院组织法》《人民检察院组织法》以及《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》的授权，具有权限上的合法性。其次，上述两份文件分别调整审判工作和检察工作中的重大问题，分别由最高人民法院审判委员会和最高人民检察院检察委员会表决通过，具有程序上的合法性。最后，上述两份文件规定的是审判权和检察权的行使规则，既不会对公民权利义务产生影响，也不涉及其他受保护的公共利益和价值，具有内容上的合法性。因此，上述两份文件可以作为在程序维度审查司法解释是否合法的依据。鉴于它们对司法解释的立项、起草、报送、讨论、发布、施行与备案等各个环节都作出详细规定，基本不会发生合法性审查用尽的情况。

在权限维度上，现行法律主要通过限定司法解释的性质来划定其权力边界。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第2条、《立法法》第119条、《人民法院组织法》第18条第1款以及《人民检察院组织法》第23条第1款，司法解释应当针对“具体应用法律”的问题而展开。这就意味着，司法解释应当在法律含义明确的条件下，将其细化为更加具体的规则，从而使法律可以更加准确地适用到不同的情形当中。如果法律的含义不明确，或者待调整事项超出了法律文本的最大辐射范围，那么此时司法解释就应当止步，转而应当按照《立法法》第119条的要求，由最高人民法院或最高人民检察院向全国人大常委会提出解释法律的要求或者制定 、修改有关法律的议案。司法解释如果突破了上述界限，进入到制定、修改法律或者立法解释领域，就会超出上述法律条款为其设定的权限范围。就此而言，上述法律条款构成了对司法解释的权限进行审查的依据，不会发生合法性审查用尽的情况。

在内容维度上，无论司法解释调整的是个人利益还是公共利益，都可以依据作为被解释对象的法律对其进行审查。具体而言，如果司法解释的对象是具体法律条文，可以依据该条文对司法解释进行审查。司法解释除了不得与被解释的法律条文存在直接的文本冲突，也不得违反法律条文的目的、原则和原意。如果司法解释的对象是抽象的立法精神，可以在确定立法精神的基本范围之后再对司法解释进行审查，从而确保司法解释的内容始终能够找到相应的审查依据。除此之外，为了丰富内容维度的审查依据，审查机关还可以适用作为法律解释方法的单纯解释规则，在解释具体法律条文或者立法精神的过程中，把宪法的相关要求吸收进来。例如，有学者以《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》 一度导致城乡居民“同命不同价”现象为例，论证“司法解释完全可能违宪”。但事实上，该司法解释首先违反的是《民法典》第4条，即“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”; 至于《宪法》第33条规定的“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，可以通过单纯解释规则被吸收到对《民法典》第4条的解释当中。因此，《宪法》第33条在此处可以起到丰富说理、强化论证的作用，但不依据该条款仍然可以完成对系争司法解释的审查。

最后，本部分的主张必须面对的一个规范现实是，《备案审查工作办法》《备案审查决定》 以及2024年新修订的《监督法》都对司法解释的合宪性审查提出要求。对此本文认为，上述规范是在可能性层面使用“合宪性审查”概念，拓展了宪法发挥规范效力的场域，但它们作为论证司法解释属于合宪性审查对象的论据并不充分，具体可以从两个方面说明。一方面，《备案审查工作办法》关于司法解释“违背宪法规定、宪法原则或宪法精神”的表述，以及《备案审查决定》 和《监督法》关于司法解释与宪法“相抵触”的表述，是在笼统地使用“违背”和“抵触”概念，没有区分直接违宪与间接违宪。根据本部分的分析可知，司法解释直接违反的只能是法律，宪法只是间接违反对象，这意味着依据法律即可完成对司法解释的规范评价，原则上无需上升到合宪性审查层面。另一方面，《监督法》第42条关于司法解释“存在合宪性、合法性问题”的表述，也不代表司法解释必然成为合宪性审查对象。本条之所以如此表述，是为了降低有权国家机关提起审查要求的门槛，即它们只要在主观上认为司法解释可能存在合宪性、合法性问题即可提出审查要求，无需达到客观真实的程度，从而提高有权国家机关参与备案审查工作的积极性。总之，《备案审查工作办法》《备案审查决定》 以及《监督法》 的相关表述体现出制定机关对宪法实施和监督工作的重视，但不能作为司法解释属于合宪性审查对象的权威论据。

六、结论

为推动我国合宪性审查工作规范有序开展，本文提出并阐释了筛选合宪性审查对象的规范性标准。按照该标准，可以在现行规定的基础上进一步缩小我国合宪性审查的对象范围，避免合宪性审查与合法性审查的混同，提高合宪性审查工作效率。需要进一步说明的是，对筛选合宪性审查对象而言，规范性标准的功能是相对而非绝对的。一方面，本文在讨论标准分类时已经指出，规范性标准只是筛选合宪性审查对象标准的一部分，除此之外还有事实性标准，系争行为需要同时符合两类标准条件才能成为合宪性审查对象。另一方面，确立规范性标准不代表宪法只能在该标准得到满足的时候出场。对于理论上属于合法性审查范畴的公权力行为，审查机关仍然可以根据实际需要对其同时开展合宪性审查。例如，全国人大常委会法工委在近年来的备案审查工作中，曾数次将原本可以在合法性审查层面解决的问题提高到宪法层面，同时开展合法性审查与合宪性审查。对于此类工作实践，不宜认为其不适当地扩大了合宪性审查的对象范围，因为在合法与否的规范评价之外，把宪法增加为审查依据有助于强化说理，提高公权力主体对相关问题的重视，在推动问题解决的同时让宪法的规定、原则与精神在更多个案中得到阐释。只不过，宪法这种“额外出场”应当建立在已经进行合法性审查的基础之上，审查机关在审查和说理过程中不能抛弃法律法规而只依据宪法，否则将导致下位法的虚置，最终也不利于宪法权威的树立。

作者：朱学磊，中国社会科学院法学研究所副研究员。

来源：《中国人民大学学报》2025年第5期。