内容提要：京津冀协同发展作为重大国家战略，法治保障至关重要。文章深入探讨京津冀协同立法体系建设，从宪法依据出发，结合《立法法》规定，阐述其立法职权空间与协同可能性。剖析当前京津冀协同立法成果、作用及问题，提出构建科学立法体系的改革创新路径，包括全国人大常委会相关举措、协同立法体系层次构建，以及建立联合执法机制和统一司法审判标准等，旨在推动京津冀协同立法体系科学有序发展，为区域协同发展提供坚实法治支撑。

关键词：京津冀协同立法；宪法法律依据；立法体系；改革创新

一、引言

京津冀协同发展是重大国家战略，自2014年提出以来，在疏解北京非首都功能、推动区域产业升级、加强生态环境保护等方面取得了显著成效。然而，区域协同发展过程中面临诸多法律问题，如跨区域执法标准不统一、法规政策冲突等，阻碍了协同发展的深入推进。在此背景下，京津冀协同立法应运而生。2023年新修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第83条明确规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。”上述条款为京津冀协同立法提供了坚实的法律基础，但是在京津冀三地协同立法过程中仍有很多复杂的法理问题和制度问题必须结合协同立法的实践来加以进一步澄清。刚刚由党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出：区域协调发展是中国式现代化的内在要求。党的二十届三中全会决定也明确规定：法治是中国式现代化的重要保障。因此，以立法为基础的法治建设也是区域协调发展的重要保障，是中国式现代化的内在要求。本文旨在以党的二十届四中全会精神为指导，深入探讨如何以改革与创新精神科学有序推进京津冀协同立法体系建设，为区域协调发展提供有力的法治保障。

二、京津冀协同立法的宪法和法律依据及意义

尽管2023年新修正的《立法法》第83条明确肯定了省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会（以下简称人大）及其常务委员会（以下简称常委会）根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施，但是，由于《立法法》并没有从体制机制上具体明确区域协同立法的制度框架，所以，在实际执行中，仅依靠《立法法》第83条关于协同立法的原则性规定，是很难为京津冀三地立法机关协同立法提供充分和有效的法理基础与制度依据的。其中最大的制度障碍就是京津冀三地协同立法的立法权依据不清晰，由此导致了京津冀三地协同立法的法律性质需要进一步在法理上加以界定，特别是在制度上澄清京津冀三地协同立法的宪法和法律依据，寻找有利于京津冀三地协同立法的合法性、合宪性依据，为京津冀三地协同立法的稳步推进和可持续发展提供可靠的法治保障。

（一）地方立法的宪法和法律依据考察

我国现行《宪法》只在第58条明确规定了“国家立法权”。该条款规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。根据上述规定，全国人大及其常委会作为最高国家权力机关，也是可以行使国家立法权的最高国家立法机关。现行《宪法》在规定“国家立法权”的同时，并没有规定与国家立法权相对应的“地方立法权”，但地方人大及其常委会可以依据宪法和法律的“赋权”或者是享有国家立法权的全国人大及其常委会的“授权”进行地方立法活动。与地方立法活动相关的宪法条款主要有第100条和第116条。其中第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”第116条又规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”

现行《宪法》第100条和第116条的规定至少表明，省、直辖市的人大和它们的常委会，设区的市的人大和它们的常委会可以制定地方性法规；民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。此外，根据现行《宪法》第115条的规定，自治区、自治州的人大可以制定地方性法规，在本民族区域自治的行政区域范围内适用。上述地方立法机关可以根据宪法规定制定地方性法规、自治条例和单行条例，但制定地方性法规、自治条例和单行条例不是基于自身的“地方立法权”，而是“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”制定。那么从立法逻辑来看，基于“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”这一立法前提，现行《宪法》到底赋予了地方立法机关多大程度的立法权呢？这里既有客观规定依据问题，也有主观判断标准问题。客观规定依据在《立法法》中得到了较为明确的界定。例如，2023年新修正的《立法法》第81条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”第82条又明确规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”“除本法第十一条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”“设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第八十一条第一款规定的事项。”“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”在《立法法》第81条和第82条中，对地方立法机关可以制定地方性法规的事项范围做了较为清晰的制度表述，这是地方立法机关享有的立法权的具有客观性的制度依据。但是，上述客观规定依据仍然需要加以主观上的认定，其中，在“不同宪法、法律、行政法规相抵触”这个地方立法的前提下，地方立法机关可以自己认定，但不具有最终法律拘束力。只有上级立法机关和享有国家立法权的全国人大及其常委会的认可，才具有最终的法律效力。所以说，从《立法法》的上述规定来看，我国的地方各级人大，除了县级人大和乡镇人大以及不设区的市人大不能从事地方立法活动，省、自治区、直辖市以及设区的市人大及其常委会都可以“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”制定地方性法规，但这种立法活动与全国人大及其常委会行使国家立法权制定法律的活动不同。这种立法活动不具有自主性和最终法律效力，必须服从上位法和享有国家立法权的全国人大及其常委会的具有法律拘束力的监督。

地方各级立法机关可以制定地方性法规的第二个制度路径就是通过享有国家立法权的全国人大及其常委会的“授权”进行立法活动。这种立法活动是完全限制在授权框架内的，必须在授权事项范围内立法，并且要接受授权者的立法监督。从授权立法的性质来看，地方立法只是附属国家立法权的“附属性立法”，没有自身的独立自主性。2023年新修正的《立法法》第15条对基于授权立法的地方立法性质作出明确规定。该条款规定：被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。

根据《宪法》和《立法法》的规定，地方立法机关虽然可以制定地方性法规，但必须有宪法和法律上的明确“赋权”或者是享有国家立法权的全国人大及其常委会的“授权”，必须进行备案审查，接受全国人大及其常委会的合宪性、合法性审查，才能产生法律上的确定力和拘束力。

为什么《宪法》和《立法法》不能明确肯定地方立法机关享有“地方立法权”呢？主要是因为我国是单一制国家，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人民代表大会制度的根本原则是党的领导和民主集中制原则。现行《宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”上述规定表明，在我国现行宪法体制下，立法权只能属于中央，如果地方立法机关依据宪法获得独立的“地方立法权”，这意味着在制度和实践中就可能出现“国家立法权”与“地方立法权”之间的立法权限争议和冲突，进而出现像美国或德国等联邦制国家可能存在的立法权限争议解决机制，这种立法体制与我国人民代表大会制度所确认的“党领导立法”原则是不一致的。特别是根据民主集中制原则的要求，在中央与地方立法机关发生立法事项划分冲突的情形下，必须维护享有国家立法权的全国人大及其常委会的立法权威，而不是另行建立解决中央与地方立法权冲突的争议解决机制。所以，在我国宪法和《立法法》中，不适宜明确规定“地方立法权”，可以采用“立法职权”的概念来强调基于立法机关的法律地位根据宪法和法律的“赋权”和享有国家立法权的全国人大及其常委会的“授权”进行相应的地方立法的合法性。这一点是论证和分析京津冀协同立法的合法性必须高度关注的法理依据和制度基础。

（二）宪法为京津冀协同立法提供的立法职权空间

尽管现行《宪法》没有明确规定地方立法权的概念，但现行《宪法》第3条第4款规定的中央与地方关系的民主集中制原则为京津冀协同立法提供了重要的宪法依据。在国家整体治理体系中，京津冀三地作为地方行政区域，在党中央集中统一领导下，拥有根据本地实际情况发挥主动性和积极性的地方事权，当然其中也包括地方立法事权。在区域协同发展过程中，京津冀三地面临着交通一体化、生态环境联保共治、产业协同转移等一系列跨区域问题，通过协同立法，能够更好地整合三地资源，发挥各自优势，共同应对区域发展难题。例如，在大气污染防治方面，京津冀三地地理位置相邻，大气污染相互影响。若三地各自为政进行立法，难以有效解决区域整体的大气污染问题。而依据宪法赋予的充分发挥地方立法机关立法积极性和主动性的相关规定，三地开展协同立法能够统一标准、联合执法，共同治理大气污染，充分体现了地方在区域治理中的主动性和积极性。从立法职权角度来看，宪法赋予地方一定的立法权限，地方立法机关可以在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定适用于本地区的地方性法规。京津冀协同立法是在三地既有立法职权基础上的创新整合，通过协同机制，三地立法机关能够就区域共同问题进行“联合立法”，当然，这种“联合立法”不是“共同立法”，只是丰富了地方立法机关的立法方式，拓宽了地方立法的适用范围和效力空间，为区域协同发展提供了更具针对性和实效性的法律规范。这种协同立法模式并非对既有立法体制的否定，而是在宪法框架内对地方立法职权的优化配置，有助于提升区域治理能力和治理水平。

（三）京津冀协同立法对维护国家法制统一的意义

维护国家法制统一是我国法治建设的重要原则。京津冀协同立法是在遵循宪法和法律的前提下开展的，不仅不会破坏国家法制统一，反而有助于在区域层面更好地实现法制统一，弥补国家立法的不足。

京津冀区域经济合作由来已久。早在20世纪80年代初，《北京市建设总体规划方案》首次提出“首都圈”的概念。此后不久，全国第一个区域协作组织——华北地区经济技术合作协会成立，京津冀合作的有关工作开始启动。1988年，河北环京六地市与北京组建环京经济协作区，建立了市长、专员联席会议制度。由于缺少区域协调长效机制，环京经济协作区进入走走停停状态，地区之间无序竞争、重复建设严重，区域生态环境遭到破坏。2000年以来，京津冀区域合作步入新时期，合作步伐加快，法制工作逐步被重视和运用。2004年2月“廊坊共识”项达成后，制度层面的京津冀合作步伐加快。至2009年短短五年时间，京津冀区域合作协议达到15份，涵盖科技、人才开发、物流、旅游、城乡规划、建筑市场、打击传销等多个方面，包括《京津冀三省市综治委“护城河工程”协议书》《京津冀三地打击传销执法协作协议》《京津冀检务合作协议》《环渤海区域政府法制工作交流协作框架协议》等以法治为主要内容的协议占了一定比例。2014年，在京津冀协同发展上升为国家战略以后的几年时间里，以政府主导为特色的区域合作协议大量签署，扩大到环保、交通、农业、卫生、应急、质监、海关等多个领域。京津冀三地立法机关在区域协同发展中，主动运用立法手段来加强相互之间的发展政策的协调性、法治原则的一致性，对于提升地方法治建设能力和水平，通过地方法治的相互协调来维护国家法制的统一起到了非常重要的作用。

在区域协同发展过程中，由于三地经济社会发展水平、政策导向等存在差异，可能导致法规政策在跨区域实施时出现冲突或不一致的情况。例如，在产业转移过程中，北京的产业疏解政策与河北、天津的产业承接政策若缺乏协同，则可能导致企业在转移过程中面临不同的法律标准和政策待遇，增加企业运营成本，阻碍产业协同发展。通过京津冀协同立法，三地能够在共同关注的领域制定统一或相互衔接的法规政策，消除区域内法规政策的冲突和矛盾，确保国家法律在京津冀地区的统一实施。在京津冀协同立法过程中，三地立法机关高度注重与国家法律、行政法规的衔接和协调，其在制定协同法规时，会对相关国家法律进行深入研究，确保协同立法内容符合国家法律的基本原则和精神，不随意介入应当由享有国家立法权的全国人大及其常委会通过制定法律来规定的立法事项。同时，对于涉及国家立法权事项的，严格按照《立法法》的规定，由全国人大及其常委会进行授权。这种做法在保障地方立法灵活性和针对性的同时，还维护了国家法制的权威性和统一性，使京津冀协同发展在法治轨道上有序推进。

三、京津冀协同立法的现状分析

（一）已取得的协同立法成果及作用

自2014年京津冀协同发展战略实施以来，三地人大常委会密切配合，在协同立法方面取得了丰硕成果。2015年5月，京津冀三地人大常委会主任会议审议通过《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》。该意见规定三地将加强立法沟通协商和信息共享，立法时要充分考虑京津冀协同发展的需要，注意吸收彼此意见，对三地共同关注的重点立法项目、关联度高并需要协调推动的立法项目，尽可能同步安排在立法计划的同一档次。

在生态环保领域，2021年，京津冀三地立法机关几乎同时出台了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》。该条例实现了在法规名称、立法原则、调整对象、篇章结构、主要制度、协同机制等方面的协调一致，是全国首部区域协同对有关污染防治作出全面规定的区域性立法。通过统一排放标准、联合执法等措施，有效解决了区域内机动车和非道路移动机械排放污染问题，改善了京津冀地区的空气质量。据统计，条例实施后，京津冀地区PM2.5平均浓度较之前有了显著下降。

在科技创新领域，2023年11月，三地人大常委会同步通过了《关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定》。该决定明确了三地在基础研究、关键核心技术攻关、科技成果转化等环节的合作措施，为推动京津冀区域协同创新和产业协作提供了有力的法治保障。例如，在推动重大科研基础设施、大型科研仪器等开放共享方面，该决定实施后，三地科研机构之间的合作更加紧密，科研资源利用率大幅提高，促进了区域内科技创新能力的整体提升。

在民生保障领域，2024年9月，京津冀三地人大常委会相继出台推进京津冀社会保障卡“一卡通”规定。规定明确了京津冀“一卡通”在人社服务事项、医疗机构、交通线路、旅游景区、博物馆、图书馆等方面的具体应用，真正实现了“一卡通用”，极大地提高了三地群众的办事便利度和满意度。据调查，“一卡通”实施后，三地群众在跨区域就医、出行、文化体验等方面的满意度达85%以上。

（二）目前仍然存在的问题及原因分析

尽管京津冀协同立法取得了一定成绩，但受制于宪法和法律本身并没有明确“地方立法权”的制度缺陷以及享有国家立法权的全国人大及其常委会尚未采取实质性立法措施来支持京津冀三地立法机关的协同立法，因此，在京津冀三地协同立法中仍存在一些具体问题需要高度关注。

首先，协同立法的范围不够广泛。目前主要集中在生态环保、科技创新、民生保障等少数领域，而在市场监管、公共安全等领域的协同立法相对滞后。例如，在食品安全监管方面，京津冀三地在食品生产标准、流通监管等环节存在差异，导致跨区域食品流通存在障碍，但尚未出台有效的协同立法加以解决。原因在于不同领域的协同难度不同，一些领域涉及部门利益协调、管理体制差异等复杂问题，推进协同立法的动力不足。

其次，协同立法的深度有待加强。部分协同立法项目在具体制度设计和实施细则方面不够完善，导致法规在实际执行中效果不佳。以《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》为例，虽然在排放标准上实现了统一，但在执法权限、处罚力度等方面仍存在一些不一致的地方，影响了联合执法的效果。这主要是因为三地在立法过程中，对于一些关键问题未能充分协商一致，或者在制定法规时未能充分考虑实际执行中的复杂性。

此外，协同立法的机制还不够健全。目前，京津冀协同立法主要依靠三地人大常委会之间的沟通协调，缺乏常态化、制度化的协同工作机制。尽管三地人大常委会已经讨论通过了《京津冀人大协同立法规划（2023—2027年）》，但总的来说，在立法项目的确定、起草、审议等环节，缺乏明确的程序和规范，导致协同立法的效率不高。例如，在确定协同立法项目时，缺乏科学的第三方立法评估机制，部分项目未能充分反映区域发展的实际需求。这是由于三地在协同立法的制度建设方面还处于探索阶段，尚未形成一套成熟的工作机制。在京津冀三地立法机关协同立法过程中，来自享有国家立法权的最高国家立法机关的指导和监督不到位，致使在一些关键性协同立法事项上还不能大胆决策、主动推进等。上述与协同立法相关的各种体制机制制度问题的存在都在不同程度上影响了京津冀协同立法体系化建设的步伐，一些重大理论和实践问题缺少明确的解决方法和标准，还需要以改革和创新的勇气下大力气对京津冀三地协同立法加以多角度的强化和推进，尤其要在体系化方面下大工夫。

四、推进京津冀协同立法体系建设的改革与创新举措

目前，京津冀协同立法的直接依据是属于政策层面的。2015年3月23日，中央财经领导小组第九次会议审议研究了《京津冀协同发展规划纲要》，中共中央政治局于2015年4月30日召开会议审议通过，2015年6月9日，中共中央、国务院印发实施该纲要（中发〔2015〕16号）。该纲要从战略意义、总体要求、定位布局、有序疏解北京非首都功能、推动重点领域率先突破、促进创新驱动发展、统筹协同发展相关任务、深化体制机制改革、开展试点示范、加强组织实施等方面描绘了京津冀协同发展的宏伟蓝图，是推动这一重大国家战略实施的纲领性文件，是当前和今后一个时期指导京津冀协同发展的基本依据，是凝聚各方力量、推动形成强大工作合力的行动指南。

2023年9月26日，京津冀人大立法协同工作机制第十次会议在天津召开，三地人大常委会讨论通过了《关于京津冀人大协同立法规划（2023—2027年）（草案）》。该规划是三地人大根据《京津冀协同发展规划纲要》中关于京津冀三地协同发展的政策精神首次编制的协同立法规划，明确了协同推进同一文本的立法项目5项、协同推进三地同向的立法项目8项，以及需要三地互动的5个领域20余项立法项目。

总的来说，京津冀三地协同立法目前在《京津冀协同发展规划纲要》和《京津冀人大协同立法规划（2023—2027年）》的推动下正在有序开展，并且进入常态化制度运行的轨道，但是在“法治”轨道上运行的色彩还有待加强，必须从法治改革角度入手，在京津冀三地协同立法问题上迈出更大、更快的步伐。在法治与改革的关系上，习近平总书记曾经形象地提出“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”，强调在法治下推进改革，在改革中完善法治，这一论断突破了传统理论对法治与改革关系的认知局限，不仅为新时代全面深化改革提供了法治保障，也为京津冀三地协同立法建设提供了理论依据和立法创新的动力。

从法治改革和创新的思路来推动京津冀三地协同立法的不断完善，重点是要围绕着京津冀三地协同立法构建起组织体制机制保障、加强上位法立法和全国人大常委会的立法授权以及强化确保京津冀三地协同立法合法性的备案审查工作，通过上述改革创新举措打通立法各环节，形成上下有序、功能有限的立法秩序。

（一）构建京津冀协同立法工作委员会

为了确保京津冀协同立法能够形成科学的立法体系，有必要进行立法体制的改革和创新。由于现行《宪法》并没有在文本上确认“地方立法权”的法律依据，因此，本质上讲，地方立法并没有宪法上的立法权的自主性，地方立法必须获得“法律”“法规”上的依据或者是依据宪法享有国家立法权的全国人大及其常委会的特别授权立法。故建议由全国人大常委会依据《宪法》和《立法法》组建京津冀协同立法工作委员会。该委员会成员应吸收京津冀三地立法机关主要领导参与，同时邀请相关领域的专家学者作为顾问。全国人大常委会法制工作委员会会同全国人大宪法和法律委员会对京津冀协同立法工作委员会给予指导。京津冀协同立法工作委员会的主要职责应当包括：制定京津冀协同立法的整体规划和年度计划，明确协同立法的重点领域和项目；组织协调三地立法机关开展协同立法工作，在立法项目的确定、起草、审议等环节提供指导和支持；对三地协同制定的法规草案进行统一审查，确保法规内容符合国家法律的基本原则和精神，同时兼顾三地的实际情况；建立京津冀协同立法的信息共享平台，促进三地立法机关之间的信息交流和经验分享。通过构建这样一个专门的工作机构，确保针对京津冀三地立法协同的“合宪性”“合法性”，能够有效整合三地立法资源，提高协同立法的效率和质量，推动京津冀协同立法体系的科学构建。与此同时，设立这样的京津冀协同立法工作委员会不仅可以为在全国人大常委会下设立如“粤港澳大湾区‘九市二区’协同立法工作委员会”提供必要的参考经验，还可以推动地方协同立法机制建立在享有国家立法权的全国人大常委会之下，确保地方协同立法的合宪性、合法性。

（二）完善授权立法与备案审查机制

1.全国人大或常委会的授权立法

根据2023年新修正的《立法法》关于授权立法的规定，京津冀协同立法体系建设如果涉及国家立法权事项的，可以由全国人大或全国人大常委会依据《宪法》和《立法法》的规定向京津冀立法机关授权。授权立法事项应当具体明确，确保京津冀三地协同立法的立法事项清晰可辨。例如，在跨区域的市场监管领域，若需要对某些市场准入标准、监管执法权限等国家立法权事项进行调整以适应京津冀协同发展的需要，全国人大或全国人大常委会可以通过授权立法的方式，赋予京津冀立法机关相应的立法权限。在授权过程中，应明确授权的范围、期限和监督方式，确保授权立法不偏离国家法治的总体框架。三地立法机关在获得授权后，应严格按照授权要求开展立法工作，充分征求各方意见，进行深入的调研论证，制定出符合区域发展实际需求且合法合规的法规。同时，要及时向全国人大或全国人大常委会报告授权立法的进展情况和实施效果，接受其监督和指导。通过合理运用授权立法机制，能够在不改变国家立法体制的前提下，为京津冀协同立法提供更大的空间和灵活性，解决区域发展中面临的一些深层次法律问题。

2.备案审查机制的强化

为了保证京津冀协同立法的合法性和合宪性，全国人大常委会会同全国人大宪法和法律委员会对京津冀协同立法进行“专项”备案审查、合法性审查和合宪性审查，主要解决京津冀三地立法机关依据法律行政法规赋权所进行的自主性立法是否超出了法律行政法规的“赋权”范围，这是确保京津冀三地立法机关协同立法正当性的法律前提。三地立法机关在协同制定法规后，应及时将法规文本报送全国人大常委会备案。全国人大常委会及相关工作委员会要对备案的法规进行严格审查，重点审查法规是否与宪法、法律、行政法规相抵触，是否符合《京津冀协同发展规划纲要》所确立的京津冀协同发展的战略目标和国家整体利益。审查结果应作为年度全国人大常委会向全国人大报告宪法实施情况的主要内容。对于审查中发现的问题，及时通知三地立法机关进行修改完善。通过强化备案审查机制能够有效防范京津冀协同立法中的违法违宪风险，维护国家法制统一，确保京津冀协同立法始终在法治轨道上运行。这也有助于增强三地立法机关的法治意识，提高协同立法的质量和水平。

总体而言，京津冀协同立法问题不仅涉及了跨区域的立法问题，还涉及了享有国家立法权的最高国家立法机关的立法权限的有效配置问题，属于中央立法权限事项，必须由享有国家立法权的最高国家立法机关来行使，通过授权立法以及对协同立法进行合宪性审查、合法性审查的角度来对其正当性加以必要的立法监督和规制。

五、京津冀协同立法体系的层次构建

京津冀三地协同立法不能仅停留在地方立法层面上，必须从国家立法和地方立法两个角度双管齐下，形成立法体制上下贯通的“立法体系”，才能通过立法来推动京津冀三地协同发展顺利和有效地推进，形成与京津冀协同发展相适应的立法保障体系和保障能力，这也是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。为此，围绕着京津冀三地协同发展，必须加强全国人大常委会单独立法，为京津冀三地协同发展提供国家立法的框架；把授权立法作为京津冀三地协同发展的立法重点工作，强化协同立法的“共同性”；增加京津冀三地立法机关“同步协同”立法，把握好京津冀三地立法机关协同立法整体工作节奏，形成京津冀协同立法的“立法体系”，全面和系统地应对京津冀三地协同发展的综合需要。

（一）加强全国人大常委会的单独立法

京津冀协同立法体系建设的第一个层次任务是全国人大常委会对京津冀协同立法中的法律问题进行必要的单独立法，为构建京津冀协同立法体系奠定法律基础。在京津冀协同发展过程中，一些涉及区域整体性、根本性的法律问题，需要全国人大常委会从国家层面进行统一立法规范。例如，在京津冀区域生态补偿机制方面，由于涉及三地之间的利益分配和生态保护责任界定等复杂问题，很多涉及中央立法事权，仅依靠三地协同立法难以有效解决。全国人大常委会可以制定专门的法律，明确生态补偿的原则、范围、标准和资金来源等关键问题，为三地开展生态环保协同立法和实践提供上位法依据。又如，在京津冀区域交通一体化建设中，对于跨区域的交通基础设施规划、建设和管理等重大问题，全国人大常委会可以通过单独立法，也可以由国务院先行出台条例，统一协调三地的交通发展政策，打破行政区域壁垒，促进区域交通互联互通。通过全国人大常委会的单独立法，能够在国家层面确立京津冀协同发展的基本法律框架，为三地协同立法提供明确的方向和指导，确保京津冀协同立法体系的科学性和权威性。

（二）将授权立法作为“骨干”法规

京津冀协同立法体系建设的第二个层次任务是由全国人大常委会向京津冀三地立法机关进行法律事项的授权立法，作为京津冀协同立法体系的“骨干”法规。但这里首先要明确到底哪些事项应当由京津冀三地立法机关依据法律行政法规进行自主性立法。对于可能存在的立法权限不清的立法事项，应当在事先进行合法性审查之后再进行权限清晰的授权立法。对于一些涉及国家立法权，但又具有较强区域特色和针对性的事项，全国人大常委会可以一次性等量授权三地立法机关同时进行立法。例如，在京津冀区域产业协同发展方面，为了促进产业有序转移和优化升级，全国人大常委会可以授权三地立法机关制定关于产业转移承接的相关法规。三地立法机关在授权范围内，结合本地区产业发展的实际情况，制定具体的产业转移承接标准、优惠政策、监管措施等。这些授权立法形成的法规将成为京津冀协同立法体系中的“骨干”，支撑起区域产业协同发展的法律框架。在授权立法过程中，三地立法机关要密切沟通协调，确保法规内容在三地之间具有协调性和一致性。同时，要定期对授权立法进行评估和调整，根据区域产业发展的变化及时完善法规，使其更好地适应京津冀协同发展的需求。通过授权立法，能够充分发挥三地立法机关的积极性和主动性，制定出更符合区域实际的法律规范，推动京津冀协同发展的重点领域取得突破。

（三）强化三地立法机关的“同步立法”

京津冀协同立法体系建设的第三个层次任务是由京津冀三地立法机关在《立法法》赋予的地方立法职权范围内，通过“定法名、定事项、定标准”统一三地立法的步调，重点强化“同步立法”，形成步调一致的“协同立法”状态。“构建与京津冀协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的协同立法机制，是协同立法工作的核心内容，三地协同立法要着力建立区域立法协同机制和制度平台，形成相对统一的区域制度框架和实施细则，实现区域内制度融合、利益整合和整体利益最大化。”在生态环保、公共服务、市场监管等领域，三地立法机关应根据区域协同发展的需要，针对具体事项制定相互衔接、标准统一的地方性法规。例如，在水污染防治方面，三地可以同步制定关于流域水污染防治的地方性法规，统一水质监测标准、污染物排放标准和治理措施，建立联合监测、联合执法机制，共同治理流域水污染问题。在公共服务领域，三地可以同步制定关于教育资源共享、医疗服务协同的地方性法规，明确三地在教育合作、医疗保障异地结算等方面的权利义务关系，促进区域公共服务一体化。通过“同步立法”，能够有效消除三地法规之间的差异和冲突，形成区域内统一的法律规则，为京津冀协同发展营造良好的法治环境。三地立法机关在“同步立法”过程中，要建立常态化的沟通协调机制，共同开展调研、论证和起草工作，确保立法的质量和效果。

六、完善促进京津冀协同立法的联合执法与司法机制

与京津冀三地协同立法体系建设相呼应的是，京津冀三地协同立法的制度目标和实践导向在于通过协同立法来保证京津冀三地协同发展的顺利推进，所以，协同立法只是三地协同发展的一个前提和条件，关键还是三地在协同发展中的地方法治的“同步化”“同质化”，因此，在加强京津冀三地协同立法体系建设的同时，还需要强化三地联合执法机制、统一司法裁判标准，用好国家层面和地方层面现有的法治资源，在遵循国家法制统一原则的前提下，善用京津冀三地协同立法机制来解决传统立法体制下的立法矛盾和利益冲突问题，不断提升立法效益，在科学立法原则的指导下，通过京津冀三地协同立法来推动三地经济同步发展和社会逐渐融合，形成法治完备的京津冀三地协同发展秩序。

京津冀三地在联合执法与司法协作方面已经进行了多种路径的探索。2015年3月，京津冀三地高级人民法院正式签署执行工作联动协作协议书，以便为京津冀协同发展提供优质高效的司法服务和司法保障；2015年4月，京津冀三地的国税部门共同签署了协议，建立了京津冀税务稽查协作机制，联手打击税收违法犯罪活动。此外，三省市还签订了《京津冀语言文字事业协同发展战略协议书》，以促进京津冀三地文化交流、人文交流和经验交流。

（一）关于建立联合执法机制的建议

为确保京津冀协同立法能够有效实施，必须建立联合执法机制。“从执法的性质、功能以及推动区域协同发展的现实要求而言，执法协同具有特殊的制度价值，没有执法协同，立法、规划所确立的制度、政策也就只能挂在墙上。建立京津冀三地联合执法机制，具体应当从以下几个方面着手：

首先，要确立统一的执法标准。三地执法部门应共同制定在生态环保、市场监管、交通管理等领域的执法标准和规范，明确执法程序、处罚尺度等关键内容，避免因执法标准不一致导致的执法不公和执法冲突。例如，在大气污染防治执法中，统一对机动车尾气超标排放的处罚标准和执法流程，使三地执法人员在执法时有统一的依据。

其次，要建立联合执法队伍。三地可以抽调相关执法部门的业务骨干，组成跨区域的联合执法队伍，负责处理涉及京津冀三地的重大执法案件。联合执法队伍实行统一指挥、统一行动，加强执法协作和信息共享。例如，在打击跨区域的非法排污企业时，联合执法队伍能够迅速集结，协同作战，提高执法效率和效果。

最后，要建立执法监督机制。加强对联合执法行为的监督，确保执法公正、规范。通过设立举报电话、开展执法检查等方式，对联合执法过程中的违法违纪行为进行严肃查处，保障企业和群众的合法权益。通过建立联合执法机制，能够将京津冀协同立法的成果有效转化为实际的治理效能，推动区域协同发展的各项任务落到实处。

（二）要努力统一司法裁判标准

在司法方面，要确立统一的司法裁判标准。京津冀三地法院应加强沟通协作，共同研究制定在合同纠纷、侵权责任、知识产权等领域的司法裁判指导意见，统一法律适用和裁判尺度。例如，对于京津冀区域内企业之间的合同纠纷案件，三地法院应遵循相同的合同效力认定标准、违约责任承担原则等，避免因裁判标准不同导致“同案不同判”现象。建立司法协作机制。三地法院之间要加强案件移送、证据调取、协助执行等方面的协作。对于涉及三地的跨区域案件，相关法院应密切配合，提高案件办理效率。例如，在执行涉及京津冀三地企业的财产案件时，三地法院可以建立执行联动机制，共同查找被执行人财产线索，协同采取执行措施，确保生效裁判得到有效执行。此外，还应加强司法人员的交流培训。定期组织三地司法人员开展业务交流活动，共同学习研讨新的法律法规和司法政策，提高司法人员的业务水平和协同办案能力。通过统一司法裁判标准和建立司法协作机制，能够为京津冀协同发展提供公正、高效的司法保障，增强区域内企业和群众对法治的信心，促进区域法治环境的优化。

七、小结

京津冀协同立法体系建设对于推动京津冀协同发展战略的深入实施具有至关重要的意义。通过深入挖掘宪法法律依据，本文明确了京津冀协同立法的职权空间和维护国家法制统一的重要作用。对当前京津冀协同立法现状的分析，让我们看到了已取得的显著成果以及存在的问题与不足。在此基础上，本文提出了一系列以改革与创新精神推进京津冀协同立法体系建设的举措，包括构建京津冀协同立法工作委员会、完善授权立法与备案审查机制、构建多层次的协同立法体系以及建立联合执法与司法机制等。这些举措相互关联、相辅相成，旨在从立法体制、立法程序、法规内容到执法司法实践等各个环节，全面提升京津冀协同立法的科学性、有效性和权威性。在未来的实践中，京津冀三地应进一步加强合作，在厘清《立法法》所规定的地方立法机关可以立法的事项基础上，不断完善协同立法体系，为京津冀协同发展提供更加坚实的法治保障，推动区域在经济、社会、生态等各方面实现高质量一体化发展。

作者：莫纪宏，中国社会科学院法学研究所研究员。

来源：《法学杂志》2025年第6期。