免予起诉制度的产生主要基于对政治性因素的考量，在形势发展的变化下，从处理肃反运动、政治外交事件转向适用于普通刑事案件，具有现实意义。当政策性制度被导入法律程序后，免予起诉制度与基本的法治原则和诉讼法理的抵牾便逐渐凸显出来。随着时代的发展和社会的变迁，免予起诉制度在实践应用中也暴露出各种问题。

（一）与法治原则和诉讼法理相抵牾

从理论层面看，免予起诉制度违背了法治原则下的一系列程序法理和诉讼规律。

首先，免予起诉制度违背了法院依法独立行使审判权的原则。在理论上，检察机关作为控诉方，不应当享有定罪权。被告人是否构成犯罪，法院只有经过审理，才能依法作出判决。然而，免予起诉制度则授权检察机关对部分刑事案件可以不移送法院而直接定罪，并自行决定免除刑罚。这在实质上分割了法院的定罪权。定罪权作为审判权的一部分，被免予起诉制度分割后，显然违背了《宪法》规定的法院依法独立行使审判权的原则。

其次，免予起诉制度违背了控审分离原则。在历史上，曾经盛行于大陆法系的纠问式刑事诉讼模式之所以广受诟病，根源于纠问法官独揽追诉与审判大权，自行侦查并起诉，在审理时内心早已先入为主、有罪推定，根本不可能做到无偏颇之虞。“创设检察官制度的最重要目的之一，在于透过诉讼分权模式，以法官与检察官彼此监督节制的方法，保障刑事司法权限行使的客观性与正确性。”众所周知，定罪权作为审判权的重要组成部分，只能由法院行使。然而，作为控诉机关的检察机关，在决定免予起诉时便行使了定罪权，这就形成了实质上的控审合一。法谚有云，如果检察官和法官同为一人，则只有上帝才能充当辩护人。在当时的职务犯罪案件的办理过程中，检察机关集侦查、控诉、审判（定罪）于一身。对于被追诉人而言，这是存在危险的。

再次，免予起诉制度剥夺了被免予起诉人的救济权。从制度属性看，检察机关作出的免予起诉决定具有终局性的特点，一经作出，立即生效。被免予起诉人虽然未经审判，但因该决定而被实质定罪，其获得救济的唯一途径便是向检察机关提出申诉。在刑事审判中，被告人可以通过上诉启动二审来获得救济，直接阻断一审裁判生效，此属事中救济。与上诉不同，申诉属于典型的事后救济。在申诉过程中，在大多数情形下，被免予起诉人只能提交书面意见，缺乏当面向检察机关陈述事实和展开辩护的机会。而检察机关对申诉的审查又呈现出明显的行政化书面审查特征，无法形成控辩对抗的格局，难以实质回应申诉人的各项权利主张。这在一定程度上使被免予起诉人的救济权陷入形式化、空洞化的境地。更为严重的是，审查申诉的国家机关恰恰就是作出免予起诉决定的检察机关。从权力运行的逻辑看，要求作出处理决定的检察机关主动认错并改变决定的概率较低。此种程序设计导致了申诉权的救济机制失灵，在实质上剥夺了被免予起诉人的救济权。

（二）司法实践中免予起诉权被滥用

免予起诉制度产生之初的功能是为贯彻“惩办与宽大相结合”的政策，分化瓦解犯罪分子，争取大多数，打击极少数。为延续该功能，免予起诉制度在入法后应当主要适用于集团犯罪和共同犯罪中的从犯或胁从犯，以及犯罪情节轻微不需要判处刑罚的行为人。然而，从司法实践看，这些案件在免予起诉案件总量中所占的比例较小，免予起诉制度的适用范围比较有限。1979年《刑事诉讼法》除了确立免予起诉制度外，还赋予检察机关自侦权，“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉”。本文通过对《中国法律年鉴》中所列举的全国检察机关从1986年到1996年间提起公诉和免予起诉的案件（人）数进行统计和对比，发现免予起诉制度主要适用于检察机关自行侦查（以下简称自侦）的案件。

通过分析表1和图1可以发现，自1988年至1993年，在检察机关的自侦案件中，免予起诉的案件数超越了提起公诉的案件数。可以说，在检察机关的自侦案件中，免予起诉的案件数与提起公诉的案件数有时平分秋色，而在大多数时候则是免予起诉的案件数明显多于提起公诉的案件数，如在1990年、1992年，免予起诉的案件数大约是提起公诉的案件数的1.4倍、1.35倍，占检察机关自侦案件数的60%。另一个可以对比的数据是，从1986年到1996年的11年间，在公安机关移送检察机关审查起诉的案件中，提起公诉的案件数是免予起诉的案件数的16倍到21倍，免予起诉的案件数约占公安机关移送检察机关审查起诉的案件数的4%到6%。这不禁让人产生疑问，难道由公安机关侦查的大部分案件都是需要判处刑罚的“重罪”，而由检察机关自侦的大部分案件都是不需要判处刑罚或者免予刑事处罚的“轻罪”？可能的解释是，在自侦案件中，检察机关在侦查、起诉、定罪（免刑）三个环节“一条龙”地掌控诉讼进程和案件处理结果。集权下的检察机关在诉讼终端经常利用免予起诉制度“拓展”规范之外的功能，基于对某些案外因素的考量，免予起诉制度存在被滥用的倾向。

上述经由推断数据得出的初步结论也得到了研究者的认可。通过归纳总结实证调研的数据以及相关研究成果可以发现，在自侦案件中，免予起诉制度被滥用的原因是，在一定程度上受到了案外因素的影响和干扰。

一是追逐经济利益。在司法实践中，受到经济利益的驱动，部分检察机关为占用涉案资金，对原本应当定罪判刑的被追诉人免予起诉，放纵了犯罪。例如，某市检察机关在办理某公司经理受贿2.5万元和某个体户偷税漏税3.5万元的案件时，虽然这两起案件的被追诉人均已构成犯罪，应当提起公诉，但检察机关将追回的涉案资金挪作办案经费，最终对这两起案件的被追诉人免予起诉。此外，还存在一种乱象，检察机关在侦查经济犯罪案件时，若办案初期追回涉案资金并挪作办案经费，而在结案时才发现被追诉人不构成犯罪，则为“合法”占有已挪用的涉案资金，检察机关会先将不构成犯罪的被追诉人认定为罪犯，再作出免予起诉的决定。这种现象在当时也较为常见。

二是消化“难办”案件。在司法实践中，检察机关总会办理一些“难办”案件，免予起诉制度便成为“消化”这些案件的特殊方式。所谓“难办”案件主要是指一些“定罪与释放两难”的案件。被追诉人虽然被羁押，但证据不足、犯罪事实无法查清，或者经过退回补充侦查仍然无法查清犯罪事实，如果将被追诉人释放，那么必然会对检察公信力以及检察业绩产生影响。为找个“台阶”，检察机关只能作出免予起诉决定，草率结案，不了了之。还有的则是，当案件起诉到法院后，得知法院有可能会因事实不清、证据不足而宣告无罪，检察机关便主动撤回起诉，然后以免予起诉的方式给被追诉人定罪，避免起诉的案件最终被判无罪的“尴尬”。

三是“抵御”案外因素，缓解办案压力。实践中还出现过如下情况：受到地方保护主义的影响或案外因素的干扰，对于原本应当起诉的某些严重罪行案件，检察机关借助免予起诉制度从轻发落，“高高举起，轻轻放下”，以此消极“抵御”外在的不当压力，但在本质上却成为检察机关不担当的“挡箭牌”或“护身符”。

（三）修法中“保留完善说”与“废除说”的反复博弈

无论是基于内在原因还是基于外在原因，检察机关在司法实践中滥用免予起诉制度一度产生了较大的负面影响。因此，理论界有不少学者主张取消免予起诉制度。实务部门的同志也指出：“有罪的宣告，属于刑事审判权的范畴，应当由人民法院通过判决来确定。……1979年刑事诉讼法关于免予起诉规定的最大弊端，就是与宪法规定的国家审判权由人民法院统一行使的原则是相矛盾的。”“人民检察院自侦案件的免予起诉，由一个部门负责立案、侦查和处理，不符合公、检、法机关相互配合、相互制约的原则。”“废除说”的观点导致检察机关不得不正视免予起诉制度的适用现状，反思该项制度在理论上的正当性，并提出一系列的改良举措。1990年10月发布的《最高人民检察院关于进一步加强自侦案件免予起诉工作的通报》总结了免予起诉制度在实践中的各种问题，提出了相关举措，试图降低过高的免予起诉率。例如，“坚持立案侦查与决定逮捕、起诉分开的制度，加强内部制约”“健全和完善免诉案件的辩护和申诉制度”“坚持免诉案件的审批和备案制度，进一步发挥上级检察机关的领导作用”“增加免予起诉的透明度，自觉接受群众监督。检察机关作出的免诉决定应公开宣布”等。1991年11月，在于河南省郑州市召开的人大司法监督工作座谈会上，最高人民检察院副检察长张思卿指出：“今年以来，各地认真执行全国人大常委会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》和最高人民检察院的有关规定，严格掌握免诉条件，正确依法行使免诉权，降低了免诉率，提高了免诉案件的质量，今年1至9月，全国检察机关办理贪污贿赂案件的免诉率比去年同期降低了16个百分点，免诉率是近几年来最低的。”此后，最高人民检察院多次强调，严格掌握免予起诉条件，严格审批制度，陆续制定了《最高人民检察院关于贪污受贿案件免予起诉工作的规定》《人民检察院刑事检察工作细则（试行）》等规范性文件，以期充分发挥免予起诉制度的积极作用。

1996年《刑事诉讼法》修改时，立法机关起初持“保留完善说”的观点，提出“保留加完善”免予起诉的修改方案。1995年10月，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会拟定的《中华人民共和国刑事诉讼法（修改草案）〈征求意见稿〉》（以下简称《修改草案征求意见稿》）提出了规制免予起诉制度的一系列程序性条款：一是增加对免予起诉的内部和外部制约机制。例如，检察机关作出免予起诉决定需要“经检察委员会讨论”决定。又如，公安机关如果不同意检察机关对其移送审查起诉的案件作出免予起诉决定，则可以提出书面意见，检察机关“应当撤销免予起诉决定，依法提起公诉”。二是增强被免予起诉人的救济权。被免予起诉人对免予起诉决定不服的，检察机关也“应当撤销免予起诉决定，依法提起公诉”。不容否认，《修改草案征求意见稿》虽然对免予起诉的修改幅度和制约力度较大，但一些问题仍没有得到回应和解决：其一，立法回避了检察机关在自侦案件中的权力过于集中的问题，对自侦案件中应当起诉而作出免予起诉决定情形的制约不足。在此情形中，由于被免予起诉人是获益的，因此一般不会提出异议，且公安机关没有提出意见权，这类案件的外部监督缺位问题没有得到解决。其二，检察机关的免予起诉决定权不应受公安机关和被免予起诉人意志的强制干涉。如果规定公安机关不同意免予起诉检察机关就不得免予起诉、被免予起诉人不同意免予起诉检察机关也不得免予起诉，则意味着公安机关可以指挥检察机关，被免予起诉人也可以左右检察机关，检察机关的权威性将不复存在。

1995年12月，第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议的《中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）》（以下简称《修正案草案》）仍然秉持了“保留完善说”的立场。相较于《修改草案征求意见稿》，《修正案草案》保留了检察机关必须经检察委员会讨论才能作出免予起诉决定、公安机关不同意免予起诉则检察机关就应当提起公诉的规定。同时，《修正案草案》删除了被免予起诉人不同意免予起诉就应当起诉的规定。此外，《修正案草案》增加两项规定：其一，对于被免予起诉人认为自己无罪的案件、共同犯罪的案件、一人犯有数罪的案件、附带民事诉讼的案件，不适用免予起诉。其二，被害人不同意免予起诉的，有权向法院起诉。然而，《修正案草案》仍然没有彻底解决检察机关在自侦案件中应当起诉而作出免予起诉决定的问题。“实践中导致免予起诉的滥用往往是自侦案件，如果不加限制，继续由一家独揽办案程序，不仅有悖于‘分工负责、相互制约’原则，而且也不能有效地解决滥用免予起诉权的问题，要真正完善免予起诉制度只能是一句空话。”只要承认免予起诉制度，检察机关就始终拥有定罪免诉权，对审判权的分割就依然存在。另外，公安机关一旦不同意免予起诉检察机关就应当起诉，这会导致公安机关的权力过大，检察机关就算派员出庭支持公诉多数情形下在法庭上的控诉也是消极敷衍的。

1996年1月，全国人民代表大会法律委员会和中共中央政法委员会的领导同志召集最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部和国家安全部的负责同志开会，对各部门提出的修改意见逐一进行讨论，并就《刑事诉讼法》修改中的重大问题进行协调。鉴于免予起诉所涉及的一系列问题仅通过改良方案不能从根本上解决，这次“协调会”最终确定取消或不再使用免予起诉的方案。此后的几次会议和讨论也都延续了取消免予起诉的方案。最终，1996年《刑事诉讼法》废除免予起诉制度，扩大不起诉范围，具体规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”同时，立法保留了被害人对不起诉决定提起自诉的权利，删除了公安机关不同意免予起诉检察机关就应当提起公诉的规定。

四、制度转型的反思与总结

免予起诉制度基于特殊的历史时期和时代需求而产生，是一项具有中国特色的刑事诉讼制度。在新中国成立初期，对于处理反革命分子和日本战犯，贯彻“惩办与宽大相结合”政策，免予起诉制度的确发挥过积极作用。然而，随着国内外形势的深刻变化，当免予起诉制度从宏观政策被导入法治体系，不仅在理论上出现了一些与法治原则相抵牾的缺憾和不足，而且在实践中也出现了权力滥用的严重问题。经过权衡利弊和反复论证，立法机关最终取消了免予起诉制度。但需要追问的是，作为相对不起诉制度的前身，免予起诉制度中的合理要素是否被全面梳理与归纳？其作为程序出罪机制的“雏形”，相关的出罪精神和理念内核是否被充分继承和转化？凡此种种，仍然有较多的经验教训值得反思和总结。

（一）程序出罪应坚持依法稳慎的个案裁量

在理论上，当实体入罪（认定有罪）后，为何程序上可以出罪？一部分原因是某些程序延续了免予起诉制度在适用中对党的政策、公共利益、诉讼经济的考量，这些因素的介入使刑事司法中的法律决策产生了灵活性、机动性的裁量空间。然而，这种裁量不应当在实体入罪的判断过程中出现。《刑法》第3条规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑。”这样规定的目的“是针对我国刑法分则的特点，禁止司法机关随意出罪。……旨在突出刑法的法益保护机能（法益保护主义）”。因此，立法不应当在实体入罪阶段对公安机关或检察机关赋予裁量权，比较妥当的处理方式是，在司法程序上赋予裁量权，即“实体入罪要稳定，程序出罪可裁量”。“犯罪构成是认定犯罪的唯一法律标准。”实体入罪意味着只要行为符合犯罪构成要件，就应当认定构成犯罪。唯有如此，才能教育、引导民众产生明确的规则意识和底线意识。而程序出罪作为一种个别化的判断，是在实体入罪后的一种程序控制机制。从结果主义的角度看，程序出罪是对刑法评价结论的一种程序修正，具有一定的灵活性。需要说明的是，依照刑法规定符合犯罪构成要件的行为，在客观上就是犯罪。《刑事诉讼法》通过一套诉讼程序对构成犯罪的部分行为人免予追诉、免除刑罚，此即程序出罪精神的体现。这并没有修正刑法定罪的基本规则和标准，只是改变了有罪必究的传统程序的治罪逻辑，即对部分有罪案件作出相对不起诉处理。至于为何在实体入罪后允许程序出罪，背后的原因或是基于对党和国家刑事政策的贯彻，如对以往“惩办与宽大相结合”政策中的“宽大”以及当前宽严相济刑事政策中“宽”的落实；或是基于对公共利益的考量，如行为人的犯罪情节轻微、没有特殊预防的必要；或是基于对诉讼经济的考虑，在审前阶段通过程序出罪分流部分案件，缓解案多人少的司法压力。但无论哪种情形，程序出罪都应当在坚持实体入罪的前提下，基于个案情形综合考量、个别判断。以相对不起诉为例，检察官需要根据个案情况，综合权衡被追诉人的事后表现、被害人态度、社会影响等诸多因素作出决断。由于程序出罪是一种个别化的判断，不具有普遍性，因此必然要赋予检察官一定的裁量权，以便应对个案中千差万别的情况。“对于个别化的正义、创造性的正义、没有人知道如何制定规则的新项目以及某些方面无法化约为规则的老项目而言，裁量都是必不可少的。”但需要注意的是，对这种为追求个案正义所作出的针对性判断，应当保持必要的审慎和克制，避免个别化成为普遍化，以致个案裁量权被滥用，过度消解了实体入罪的基本规则，导致民众产生有法不依、司法“勾兑”的感受。

当下，随着立法不断扩增刑法罪名以及轻罪案件数量逐渐上升，检察机关逐渐放松对裁量不起诉标准的把握，从“半酌定半法定”到“以酌定为主”，裁量不起诉开始呈现出隐性扩张的态势，目的是与立法中过当的入罪化倾向形成“对冲”，确保刑事法网的“严而不厉”、刑罚轻缓。然而，在以相对不起诉为代表的程序出罪机制被激活后，不能从一个极端走向另一个极端，即一味放宽相对不起诉的启动条件、适用范围和审批程序，恰切的做法应当是符合法理，面向个案，稳妥审慎，用好用准。对于程序出罪，立法有必要从适用条件、审批程序以及监督机制等多个方面作出必要的把关和控制，避免其像免予起诉制度那样因在某一时期被滥用而最终被取消或废除。

（二）程序出罪不应忽略对政治性因素的考量

从免予起诉制度形成的历史背景看，该制度在早期主要适用于重罪而非轻罪，更多的是对案件中政治性因素的考量，如适用于肃反运动中的反革命分子、日本战犯等。然而，该制度随后被广泛适用于普通刑事案件，与制度设置的本意已经大相径庭。“如果我们考察免予起诉制度的发端，原本是为了从宽处理日本战犯而实行的一种特殊赦免的措施。当时出于对外政策的需要，对一批已经关押了十多年的日本战犯，在最后处理时，没有宣布‘特赦’，而是采用了‘免予起诉’的做法。可见，它本来是针对特定对象的一种‘特例’”，类似于特赦。从制度史的梳理看，早期的免予起诉制度要旨既未被1979年《刑事诉讼法》确立的免予起诉制度所吸收，也未被1996年《刑事诉讼法》改造的相对不起诉制度所继承。

当前，世界正经历百年未有之大变局，我国与其他国家之间的交流合作日益频繁。这种全方位的互动既涵盖了经济贸易、科技研发等领域的协同发展，也涉及人文交流、学术合作等多层面的交流融合。然而，国际形势风云变幻，我国在处理一些涉及政治外交、国家安全等敏感性事件时，在极个别情况下，能否经过严格的司法程序，检察机关再作出类似免予起诉的决定呢？不容否认，司法实践中确实出现过如下情况：在个别特殊案件中，被告人经法院判决有罪后，在服刑期间被“保外就医”后即出国。然而，罪犯尽管被“保外就医”，但并未服刑完毕，司法行政机关仍负有监管职责。在“保外就医”期间，监管机关默许罪犯出国，不利于树立司法的权威。如果借鉴“免予起诉”的特殊处理方式，那么我国在政治外交和司法处理上将会有更大的回旋余地。值得注意的是，2018年《刑事诉讼法》增设的第182条规定了特殊不起诉制度：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定”。其实，这是对免予起诉制度确立初衷的继承和延续。如何将程序出罪的法治精神与国家利益紧密结合，发挥上述条文的积极作用，仍然需要在实践中不断探索，确保该项制度既可以被依法慎用，又不会成为“休眠条款”。

（三）程序出罪应坚持多元化的发展方向

相较于1954年《人民检察院组织法》第11条规定的检察机关在审查起诉后只能作出起诉或不起诉的决定，1979年《刑事诉讼法》第101条在起诉与不起诉之间引入具有过渡性的免予起诉。“这表明检察机关对某些犯罪具有自由裁量权，可以提起公诉，也可以不提起公诉，这一规定就突破了起诉法定原则，由于‘不需要判处刑罚’本是弹性很大的规定，因而实质上检察机关对不起诉的自由裁量权留有相当余地。”免予起诉制度具有起诉裁量的性质，是对起诉便宜主义的吸收借鉴。1996年《刑事诉讼法》虽然取消了免予起诉制度，但新增设的相对不起诉制度延续了起诉便宜主义理念。从世界发展的趋势看，起诉裁量权的形式愈发多元化。“为了应对更为复杂多样的犯罪形态、涉罪者状况和社会情境，检察官的起诉裁量权及其相对应的不起诉形态也经历了从‘微罪不诉’到‘起诉保留’再到‘起诉保留并附带处分’的不断多样化、精细化的发展历程。”就我国而言，2012年《刑事诉讼法》在特别程序编的第一章“未成年人刑事诉讼程序”中增设了具有“起诉保留并附带处分”性质的附条件不起诉，起诉便宜主义在立法上日渐多元，但其发端都可追溯到免予起诉制度中的起诉便宜主义和起诉裁量特质。有鉴于此，未来程序出罪机制的发展可考虑以下两个方向：

一是程序出罪的裁量方式应当向多元化发展。除了前文提及的轻微犯罪不起诉、附条件不起诉、涉及国家重大利益的特殊不起诉外，还应包括由数罪到一罪的选择性起诉、由重罪到轻罪的降格指控，这些都体现了起诉便宜主义，是起诉裁量权的具体化。以往，由于程序对实体的依附，因此导致学界对程序法自身的独立价值和功能效用缺乏深入系统的研究。申言之，在实体入罪后，程序法基本止步于形式性的确认阶段，缺乏对行为进行实质性审查和能动式过滤。将国家利益、公共利益以及法益修复理论作为程序出罪事由的做法往往被忽视，对程序出罪裁量方式少有研究。例如，《刑事诉讼法》第182条规定，对于犯罪嫌疑人认罪或涉及国家重大利益的案件，检察机关“可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉”。然而，从出罪的角度看，在“一罪出罪”和“数罪减罪”之间还缺少出罪梯次，即从重罪到轻罪的降格指控。从表面上看，由重罪到轻罪的递减似乎没有出罪，但罪名的变换实质上是将某一重罪出罪的过程。在某些“以刑制罪”的案件中，为保证量刑均衡，这个做法曾经也被使用过，并发挥了较好的社会效果和法律效果，因此可以借鉴。此外，在我国的单位犯罪案件中，在单位入罪后，原则上奉行双罚制，既罚单位也罚直接责任人员，这意味着单位和直接责任人员都有罪。那么，在特殊情况下，能否将单位出罪，仅将直接责任人员入罪处罚呢？这也是对单位犯罪程序出罪的一个路径。

二是程序出罪的步骤规程应当向多元化发展。免予起诉的案件由检察机关定罪，因此省略了审判程序。这虽然节约了司法资源，缓解了审判压力，但是侵蚀了法院的定罪权。从司法效率的角度考虑，当案件量负荷超载，审判资源无法充分供给时，就会出现对不同案件繁简分流、轻重分离、快慢分道的审理思路。自1979年《刑事诉讼法》颁布，除了普通程序外，简易程序、速裁程序陆续确立，并出现了以认罪认罚为特点的“放弃审判”现象。反观免予起诉制度，其本身就是在定罪后的“放弃审判”，后因违背法治原则而被取消。在当时，特别是在处理反革命分子坦白、自首甚至有立功表现且证据确实的情况下，免予起诉制度追求效率价值的做法，在当下仍然具有借鉴意义。据此，若某些特殊案件中的被告人犯罪情节轻微、认罪认罚、证据确实充分，可能判处一年有期徒刑以下的刑罚，则可以改造免予起诉制度，即由检察机关提起公诉，并提出确定刑量刑建议，而法院省却一审开庭，直接进行书面审查确认。在国外，这已经有处刑命令程序和略式程序可供我们借鉴和参考。

五、代结语：政策性制度入法的基本逻辑

在我国的政治话语体系中，政策是党的生命，是国家意志的集中体现。在战争年代和新中国成立初期，国家处于尚未稳定的特殊历史时期，通过使用具有一定概括性、原则性、灵活度的政策以及由政策衍生出的制度来治理国家、处理案件具有现实性和必要性。“毛泽东同志在党的七大开会期间，对各地的同志讲过，中央给你们的就是政策。当时，农村根据地长期被敌分割，交通不便，党中央给各地的，概括起来可以说就是政策。……这是一个历史阶段。”然而，当对敌斗争结束、国家政权稳定，经济建设成为主旋律时，因政策而衍生的制度就要因时而变、适时调整。特别是政策性制度入法，一定要保证规范合理的“入水姿态”，如不契合基本法理，在实践中又溅起太多水花或荡起层层涟漪，则最终难逃被取消的命运，免予起诉制度的入法和废除就是一个例证。

免予起诉制度“诞生于肃反运动的司法实践，确立于审判日本战犯的立法”，体现了党的“惩办与宽大相结合”政策中“宽大”的一面。随着肃反运动的结束以及处理日本战犯工作的完成，以往在对敌斗争中以“惩办与宽大相结合”政策批量化处理政治外交案件的情况鲜有出现，通过免予起诉制度补充发挥“特赦”的功能，已不再具有普遍意义。因此，立法机关在免予起诉制度入法时不仅调整了适用范围，而且改造了相关程序。这一系列操作使免予起诉制度在形式上得以入法，却与基本的法治原则和诉讼法理存在实质性抵牾和冲突。例如，为批量化处理反革命案件，及时兑现党的“惩办与宽大相结合”政策，“事急从权”地赋予检察机关定罪（免刑）权，这种权力配置在制度入法后便屡受诟病。不少研究者指出，免予起诉制度侵蚀了法院的定罪权，违背了人民法院、人民检察院、公安机关分工负责原则，这是制度难以被正当化以及最终被取消的根本原因。又如，作为具有特赦性质的免予起诉制度，主要适用于具有特殊政治意义的反革命案件和日本战犯案件，立法却将其扩展到普通刑事案件。这导致检察机关在办理职务犯罪案件过程中权力过于集中，成为检察机关可以左右、消化该类案件的重要手段，进一步加剧了该制度最终被取消的命运。

彭真同志指出：“拿我们党来讲，革命战争期间，主要是靠政策办事，注重的是政策，没有依法办事的习惯。……还要看到，我国经济不发达，人民文化水平低，十亿人民都养成依照宪法、法律办事的习惯，需要有一个过程。”在法制建设初期，当政策性制度被纳入法律体系时，法治思维和法治方式的缺失导致免予起诉制度在确立时便与法治原则和诉讼法理存有潜在冲突。制度设计上的先天不足反映出法律规范与政策目标衔接上的缺漏。这为日后免予起诉制度被取消埋下了隐患。由此可见，政策性制度入法既要考量制度初创时的政治逻辑，也要遵循法治建设的基本规律。“唯有以法理为遵循，才能在法律与政治适当分离的基础上，聚焦于刑事诉讼法律规范本身的论证与建构，适时对政治目标及术语加以语境转变，使得各项政策、改革举措得以恰当转化为法律制度。”制度存废不仅关涉法理上的正当性证成，还要关注其在实践中的反馈效果。起初，免予起诉制度在入法后由于其适用范围被扩大，因此在实践中出现了滥用的苗头和倾向。司法机关尽管从多个方面进行控制和约束，但显然基层的落实和执行没有到位，导致免予起诉制度仍被滥用。当权力集中引发权力滥用，并产生了广泛的负面影响时，权力的正当性与合法性根基便会动摇，立法上的限权乃至收权就不可避免。这已成为立法实践中的重要准则。可见，政策性制度的入法除了需要符合法治逻辑外，还需要遵循基本的实践逻辑。

与免予起诉制度形成鲜明对比的是，在2018年《刑事诉讼法》修正时，立法机关贯彻宽严相济刑事政策，将认罪认罚从宽制度上升为法律规范。作为政策性制度入法的成功范例，认罪认罚从宽制度的立法过程很好地体现了政治逻辑、法治逻辑、实践逻辑的有机统一。一方面，法学界在认罪认罚从宽制度入法前便围绕其法理基础、运行机理以及其与刑事诉讼基本原则的适配性等展开了深入研究，在制度试点期间更是对实践中出现的问题提供了系统性的理论指引。这些学术研究较好地保障了制度在入法后与既有法律体系的融贯协调。另一方面，在2016年，立法授权在部分地区开展认罪认罚从宽制度的先行试点，借助实践试点检验了制度的可行性，并对制度运行中暴露的问题和反馈的情况进行有针对性的调适和优化，最终实现了从政策性制度到法律规定的平稳过渡。这种“制度试点—实践检验—立法确认”的渐进式路径降低了政策性制度入法的实践风险，提升了立法的科学性。

在刑事司法改革持续深化以及程序出罪体系快速扩张的当下，基于本轮《刑事诉讼法》修改的立法背景，学界又提出了一系列创新设想，除了上文已经提及的“罪数折减”“降格指控”外，还有在侦查阶段赋予警察对轻微犯罪的处分权、探索单位犯罪的附条件不起诉、增设暂缓判决程序等。这些设想虽然具有现实意义，但在转化为法律制度时，绝不能忽视历史的警示，须严格以政治逻辑校准价值方向，以法治逻辑做好理论证成，以实践逻辑检验制度成效。唯有如此，才能避免重蹈覆辙，确保程序出罪体系中的各项制度既能契合国家治理需求，也能严守法治底线，更能在实践中真正发挥预防和惩治犯罪、维护社会公平正义的作用，实现制度入法后的稳健发展与长效运行。

作者：董坤，中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师。

来源：《法制与社会发展》2025年第6期。