摘要：从整体上理解国家对公共数据资源开发利用的推动和促进，可以发现其蕴含着国家的公共数据资源服务这一新内涵。国家提升公共治理能力的内在需求，是其最初源起和始终坚持；促进政府信息公开、建设透明政府和强化监督问责，是其重要内容和关键环节；促进技术和产业创新，推动经济高质量发展，是其价值拓展和最新面向。这个演进过程，立体地呈现出现代国家建设治理型政府的功能面向、建设透明型政府的伦理面向、建设发展型政府的市场面向，以及建设数字型政府的未来面向。在大数据和人工智能等数字新技术条件下，应坚持一体化促进公共数据资源开放和开发利用这个系统观念和整体视角，从国家提供新型公共服务的立场考虑出台公共数据资源开发利用促进相关立法，以问题为导向，兼顾公法和私法，统筹综合性立法和分散性规定，衔接法规、政策与标准，构建科学完备的体系化制度。

关键词：公共数据资源服务；政府信息公开；数据要素；公共服务

 

利用数据承载历史、传承经验、发展文明是人类的智慧体现。进入现代社会以来，国家进行公共治理、提供公共服务、履行法定职责所需要搜集的数据愈来愈多，聚集起海量公共数据资源，成为进一步提升国家公共治理、促进经济社会发展的重要基础性资源，并极大地支撑了现代开放政府、透明政府和责任政府建设。在数字化、网络化、智能化时代，数字和智能技术的发展为公共数据资源复用提供了条件，使其更加成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要资源，也为技术创新和产业发展提供了更充沛的新型生产要素。

对于什么是公共数据资源，如何开发和利用公共数据资源，以及公共数据资源开发利用将会带来何种效益，理论和实践部门都已经有较多关注和讨论。但公共数据资源开放（供给）与公共数据资源开发利用，是两种不同性质的行为。对于公共数据资源开放这种行为的性质，却缺乏足够的关注。这带来了公共数据资源开发利用上的理论误区，也可能会妨碍公共数据资源开发利用实践的进一步发展。因此，本文将以论证国家公共数据资源开放行为的性质为支点，提出公共数据资源服务的理念，并论证其为国家在数字时代提供的一种新型公共服务。以此为基础，统筹政府公共治理、政府信息公开和公共数据资源开放，在承认其差异的同时，强调三者内在逻辑上的一致性，并提出应系统化构建推动公共数据资源开发利用制度的初步思考。

 

一、整体性理解公共数据资源开发利用实践

 

数据和公共数据是新概念，对它们的开发利用却并不是新事物，而是始终伴随着人类社会的历史。但强调公共数据的开放性，利用数据推动透明政府建设，通过向社会和市场开放数据以激励创新、发展经济，在现代工业社会得到了新的发展，具有了更丰富的内涵。特别是进入到数字化、智能化时代，新的算法和技术不断涌现，公共数据资源越来越被视为国家和社会的宝贵财富。公共数据开放利用方式与发展历程的不同，带来了人们对其在公共治理、促进监督和助推经济等不同方面认识上的割裂。

（一）提升公共治理能力

自古以来，对不同数据不同形式的利用，都是国家治理的重要基础。在现代社会，公共数据在增强国家认证能力、强化公共决策能力、提升公共服务能力、促进国家行动能力上的作用更加显著，明显提高了国家治理效率和社会治理水平。

认证能力是基础性国家能力。国家通过收集、识别、确认和证明人、财、物、行、事等基本社会事实，建立起数据与人的对应关系，[1]才能监测、识别、把握社会动向和问题。2001年，国家信息化领导小组发布《关于我国电子政务建设指导意见》，开始启动全国层面的人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济四大基础信息数据库建设。政府数据资源整合共享能力不断提升。以“金税工程”为例，其核心机制是建立中央级的全国税收数据库。依托对海量数据的深度应用和持续优化，实现了对涉税风险的精准指导。2023年7月以来，全国税务系统发挥税收大数据优势，累计开展政策精准推送超6.7亿户（人）次、14.9亿条。[2]西方发达国家也在积极推动公共数据资源的认证与整合。以美国犯罪认证系统为例，1970年联邦调查局获得授权，通过设立国家犯罪信息中心（National Crime Information Center）和国家犯罪记录数据库（National Computerized Criminal History System），组建全国统一的犯罪信息系统，到20世纪90年代，已将1.95亿份犯罪记录整合在了一起，其中包括各州保存的4000万份、联邦机构保存的3200万份和其他由地方机构保存的犯罪记录。[3]

公共数据是科学决策的基本依据和支撑。现代政府制定事关国家发展的重大战略以及推动与民生紧密关联的公共政策，比如经济决策、社会治理、环境保护与可持续发展、智慧城市建设等等，都离不开基于数据的科学决策。比如，国家市场监管总局依托全国一体化政务服务平台，利用国家法人单位信息资源库等，打造经营主体政务服务码应用，通过“一部手机、一个二维码、一个身份”打通经营主体身份验证通道，实时关联汇聚企业执照、经营许可、信用监管等常用涉企信息，建立面向政务服务、行政监管等跨部门应用场景，便利经营主体“一企一照一码”办事，惠企政策在线精准直达，支持民营企业和中小微企业发展，并入选了国务院“政府服务效能提升经典案例”。[4]国外政府也积极推动数据驱动决策相关实践。比如美国《循证决策基础法（2018）》（Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018）要求建立联邦首席数据官（CDO）委员会，还要求联邦政府的所有机构都任命一名首席数据官，并采取行动推动其数据能力现代化，实现整个联邦政府层面的数据驱动决策。[5]

提供公共服务是政府的基础性职责。现代政府围绕人民群众最关心最直接最现实的利益问题，通过积极整合公共数据资源，来优化资源配置，不仅提供公共服务，还促进经济社会发展和人的自由而全面的发展。我国近年来积极推行公共行政从独立办事向协同治理转变，“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”“一网协同”等便民服务创新实践不断涌现，一体化政务服务和监管效能大幅提升。以浙江“最多跑一次”改革为例，通过“数据多跑路、群众少跑腿”，实现政务服务“跑一次是底线，一次不用跑是常态，跑多次是例外”。[6]通过公共数据资源或者多源数据融合应用，我国已经在产业链赋能、农业重大病害监测预警、大宗商品流通效率提升、运输装备协同制造、普惠金融风控、天文科技发现、文物传承保护和价值增值、新药研发质效提升、数字应急体系构建、风电设施减损增效、新能源发展及消纳等众多领域涌现大批“数据要素×”典型案例，有力支撑了现代化经济体系建设和科技创新发展。在国外，爱沙尼亚通过建设数字政府，全国已经实现99.6%的银行交易通过电子银行服务完成，98%的纳税和海关申报在互联网上进行，98%的处方药由医生在线完成，97%的爱沙尼亚人拥有全国通用的电子就诊记录，99%的公共服务可在线完成。[7]数字化公共服务有力促进了经济增长，使得信息技术产业成为爱沙尼亚支柱性产业。

行动能力是政府在处理突发事件、维护公共秩序、开展国防外交以及实施应急救援时的效率与执行力。当今世界正处于百年未有之大变局，全球问题与挑战日益严峻，同时公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等事件频发。我国在应急领域已经实现了国家层面的跨部门数据汇聚应用，通过将自然资源、交通、水利、气象等相关领域数据接入和整合，可以就多种灾害趋势及影响分析进行专业模型的开发或引入，“仿真推演灾害的发展趋势和影响区域，实现了灾情研判、信息综合、救援处置等应急全流程‘一张图’” [8]，还可以实现环境等领域的精细化治理。[9]通过对公共数据资源的开发利用，可以不断完善信息资源共享体系，开发并综合应用多灾种预警技术，提升风险感知预测能力、辅助指挥决策能力和应急行动能力。

（二）强化透明政府建设

现代政府必须是责任型政府、监督型政府，也必须是透明政府。“政府数据开放与政府信息公开具有本质区别”[10]。政府信息公开的重要内涵，是政府利用信息技术促进政策制定者与公众之间的参与性和协作性对话， [11]侧重于政府透明度和公民参与。但公共数据资源利用将更好促进政府信息公开。政府信息公开意味着数据的汇集、分析和整合。即便是在传统时代，政府相关统计信息、文书档案的汇总和整理，也为信息公开提供基础。国家收集和汇聚的公共数据越来越多，承载的公共利益就越大，这要求政府在法律、制度和技术层面确保相关数据可以向社会透明发布，让公众和利益相关方都能以合理途径获取所需数据。随着从单纯的发布公告、年报、统计公报，到以开放数据平台、在线政务服务为载体的大数据公开，政务信息公开内涵和意义不断丰富。公共数据开发利用将相关政府信息转化为开放数据集，突出了可用性与可再利用性。[12]公共数据资源开发利用通过建立开放数据平台、标准化数据接口等，为公民、企业、学术机构、社会组织等多元主体提供了平等使用公共数据的机会，不仅进一步提升了政务工作透明度，还能借助公共数据资源要素的开放与流通构建数据要素市场，激发其商业价值，促进经济发展。

（三）释放公共数据的市场价值

“公共数据开放制度目标的实现，有赖于社会公众对开放数据的开发利用和价值创造。”[13]2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出“数据已成为国家基础性战略资源”。2019年党的十九届四中全会在国家战略层面首次正式确立数据作为新型生产要素。2020年中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确要求构建数据要素市场的“四梁八柱”。欧美等发达经济体也普遍将数据视为数字时代的基础资源和战略资产。欧盟在“欧洲数据战略”中强调建立统一的数据市场，鼓励跨行业、跨国界的数据共享与利用。美国也重视数据的战略性资源意义，并作出开发部署。

公共数据资源已经在我国经济社会发展的许多领域得到充分利用。国家数据局先后公布了两批共48个“数据要素×”典型案例，[14]并开展“数据要素×”大赛和公布优秀项目案例，[15]覆盖了工业制造、现代农业、商贸流通、交通运输、金融服务、科技创新、文化旅游、医疗健康、应急管理、气象服务、城市治理、绿色低碳等多个领域。例如，浙江网商银行股份有限公司、蚂蚁科技集团股份有限公司和农业农村部大数据中心合作，利用隐私计算技术，将遥感识别数据、农户个人授权数据和农业农村部的农村土地基础数据、承包数据、农业生产活动等公共数据安全汇集进行联合建模，实时掌握农户种植农田的真实经营情况，用于农业信贷授信评估，以此解决小农户因缺乏贷款记录、有效抵质押物而难以获得贷款支持的难题。自2023年起，累计为260万农户提供普惠金融服务，授信总额638.8亿元，其中53万农户为首次获得银行贷款；覆盖全国31个省（区、市）的2688个县级行政区，占全国县级行政区的94.44%。[16]

欧美普遍强调公共数据资源的免费开放以及政府机构对于开放数据的法定义务。2018年，美国通过《开放政府数据法》（Open Government Data Act），要求除涉及国家安全或其他少数情形外，所有政府部门应使用标准化的非专有格式将其所有信息作为开放数据发布。公共数据开放成为联邦政府的“法定义务”。通过立法和建立首席数据官制度、搭建数据资源管理平台、制定政府数据资源价值评估标准等举措，美国已构建起功能完善、覆盖广泛、用户友好的政府数据开放体系。2011年欧盟委员会通过“开放数据战略”以及《公共数据数字化公开决议》（Resolution on the Digital Opening-up of Public Data），要求所有公共财政资助所获取的公共数据，一般情况下都需要向社会免费公开，确立了公共数据“全部公开、例外不公开”的原则。其后，欧盟通过一系列法律和政策，强调公共数据的公开、访问规则，特别是高价值数据开放的措施。

虽然公共治理、政府信息公开、公共服务与数字经济发展分属不同领域，具有各自不同的性质和内涵，但在数字时代，它们之间因公共数据资源开发利用而具有了内在逻辑上的一致性。

 

二、公共数据资源开发利用促进的内涵

 

公共数据资源开发利用，内在地要求国家提供公共数据资源服务。因为公共数据资源的性质既不同于传统自然资源，也不同于其他公共资源，其开发利用具有特殊的价值面向和开展方式。

（一）公共数据资源的价值及其实现

公共数据实际上是国家进行公共治理、提供公共服务或政府依法履职的副产品。从这个意义上说，原初的公共数据既不是国家机关依法履职的“目标”，也不是国家机构运作的“产品”。它的价值及实现方式，都具有特殊性。

1.公共数据具有很高的附加值

公共数据资源是公共治理和公共服务的内在部分，公共治理和服务本身既要用到已有公共数据资源，也会不断产生新的公共数据资源。一方面，公共治理和服务的过程源源不断地产生、创造和积累公共数据资源。政府在利用公共数据资源履职的过程中，不断收集各类信息，并产生监管记录、业务办理、财政支出和公共项目进展等各类数据。另一方面，公共数据资源是政府治理和服务过程中不可或缺的工具，公共治理和服务需要依赖公共数据资源。这些数据涵盖了人口统计、经济运行、市场发展、社会服务、公共安全等各个领域，给政府在政策制定、资源配置、服务优化等方面进行认证、决策、服务、行动提供了全面、准确、有力的支撑。两者形成相互促进的良性循环。据复旦大学的调查统计，目前在我国省级和市级的地方政府数据开放平台中，高新技术企业、医疗机构、企业/个体户注册登记等公共数据都得到较高程度的利用，释放出了较大的社会公益价值和科研价值。[17]这就决定了公共数据资源开发利用不能脱离公共治理和服务的大框架。

2.公共数据是一种新型公共资源

公共数据资源既不同于矿藏、水流、森林等《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第9条所规定的自然资源，[18]也不同于公共设施或服务等其他类型的公共资源。它具有非排他性、非竞争性、非耗竭性的特点。一旦公共数据合法合规生成并公开，几乎不可能阻止他人获取和使用。只要在数据开放平台上，除通过技术方式控制境外访问或下载外，任何有网络接入的主体都能访问和下载，无法将特定主体排除在外。但是，与采伐林木、捕捞海鱼、开凿矿产以及使用公共设施、享受公共服务都不同，公共数据资源又具有非竞争性，一个自然人或组织去使用特定公共数据，并不会减少其他人使用的机会或贬损其他人使用的价值。甚至在相同数据上进行多主体、多层次、多元化开发，是实现数据价值的基本逻辑。[19]公共数据资源还具有非耗竭性，可以被无限次地复制和使用，不仅不会对原始数据造成任何损耗，还可能产生更多新的数据。在这个意义上，它不是数字时代的“石油”，而更像是数字时代的阳光、空气和风，只要能“供得出、流得动、用得好”，就可以取之不尽、用之不竭。但是，公共数据资源又具有价值上的稀缺性。这种稀缺性并非源于数据量的物理上的有限，而是由于高质量、高价值的公共数据供给需要大量时间和资源投入。经过复杂的收集、清洗、筛选和分析，才能确保公共数据资源的准确性和可用性。

3.公共数据资源开发利用实质上是再开发、再利用

公共数据是“产生的”而不是“生产的”。例如，全国一体化在线政务服务平台面向十四亿多人口和一亿多经营主体打造覆盖全国的政务服务“一张网”，2023年，实名用户超过10亿人，其中国家平台实名注册用户达8.68亿人，政务数据共享服务超5000亿次。[20]该平台建设的主要目标是提升政务服务的质量和效率，促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同，[21]但在此过程中产生的数据蕴含着丰富的潜在价值，经过清洗、脱敏、加工后，能够突破原有的应用边界，在不同领域和多元场景中发挥作用，实现数据价值的最大化释放。再以税务部门的日常税收征管工作为例，企业和个人的纳税申报、财务数据收集起来的最初用途，是确保税收的准确征收与管理。而当这些数据被进一步挖掘时，就进入了再开发、再利用阶段：通过对大量纳税数据的整合与分析，不仅可以加强各政府部门的业务协同能力，还可以洞察地区的经济结构与产业发展态势，为政府制定宏观经济政策提供有力依据，并为金融机构评估企业信用风险提供参考，促进信贷业务健康开展。

（二）公共数据资源开发利用的逻辑层次

2024年9月21日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）指出：“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。”推动公共数据合规高效流通使用和提高公共数据资源开发利用水平，已经成为国家重要的战略部署。但是，公共数据资源开发利用是一系列复杂而又具有不同法律性质的行为，包括政务部门内部的数据共享，国家对公共数据资源的供给，以及社会和市场主体对公共数据资源的开发利用

1.政务部门内部的数据共享

公共数据资源产生于政务部门，[22]其重要的应用对象和应用场景也首先是政务利用。公共数据资源中最核心的是政务信息资源，也即“政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等”[23]。在国家信息化发展、数字政府和服务型政府建设中，我国很早就认识到大数据特别是政务信息资源在提升政府决策和风险防范等方面的社会治理能力，对经济运行更准确的监测、分析、预测、预警能力，公共服务和民生服务能力，经济和社会创新能力，以及培育高端智能、产业发展新生态的能力。[24]依托政府数据统一共享交换平台，我国在国家人口基础信息库、法人单位信息资源库、自然资源和空间地理基础信息库等国家基础数据资源的跨部门、跨区域共享方面，[25]都实现了巨大的跨越式发展，有力支撑了科学决策、社会治理和民生公共服务。

公共数据资源共享、利用的范围、程度和效果，本身是衡量政府数字化转型水平和公共治理能力的重要指标。在政府内部，跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的公共数据共享，能够打破信息壁垒。“最多跑一次”“一网通办”等政务服务事项办事便利度的极大提升，得益于公共数据破除地域壁垒实现的流动。通过人口、交通、环境、治安等多领域的公共数据汇集和分析，我国许多地方开发城市运行“一网统管”，加强对城市运行管理服务状况的实时监测、动态分析、统筹协调、指挥监督和综合评价，提高了治理能力和水平。[26]究其实质，政务部门内部对信息资源的共享，属于相关国家机关的内部行为。

2.国家对公共数据资源的供给

从法律性质上讲，国家并不是公共数据的“所有者”。但由于公共数据产生于政务部门履职与提供公共服务，客观上使得国家成为公共数据的“持有者”。除了政府部门内部的信息共享之外，如果要挖掘公共数据的价值，国家就必须向社会供给公共数据资源。公共数据资源的开放，是其开发利用的前提。2015年国务院《促进大数据发展行动纲要》已经提出“稳步推动公共数据资源开放”，并就“建立政府部门和事业单位等公共机构数据资源清单”“加快建设国家政府数据统一开放平台”“制定公共机构数据开放计划”作出部署，要求“提升政府数据开放共享标准化程度，优先推动信用、交通等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放”。《意见》进一步提出“扩大公共数据资源供给”。

公共数据资源供给不能等同于一般的公共资源交易。公共资源交易通常采取公开招标、邀请招标、拍卖等方式进行。但公共数据资源不是传统公共资源，不宜以传统公共资源交易的方式提供。公民已经以纳税的形式为公共数据的采集、汇集付费，政府并不具有对公共数据占有、使用、收益和处分的绝对支配力。公共数据资源不宜拍卖或出售，而应通过共享、开放或授权运营等方式进行合理利用。因此，从法律上说，国家向社会和市场供给公共数据资源的行为应该属于公共服务。尽管这种公共服务不是基本公共服务，而是新型“增值型”公共服务。

公共数据经加工、处理后，有极高的价值密度，承载巨大信息量，这并非仅源于数据量的庞大，还源于其来源之广泛、内容之丰富。以智能驾驶汽车测试为例，长期以来存在数据采集成本高、周期长、高价值场景缺乏等痛点问题，制约技术和产业的进一步发展。企业通过融合红绿灯、交通事故、道路施工等公共数据和路侧车路协同行业数据，能够构建以车路一体化场景数据库为核心的数据要素流通平台，提供智能驾驶仿真场景库，实现“以数补链”，补全智能驾驶研发测试服务全链条，更好推动新质生产力发展。[27]北京2023年就开放了一批涵盖经济、政治、文化、社会、生态等不同领域的18个、近500T高质量数据集供大模型企业训练使用，发布了全国首个车路协同自动驾驶数据集。[28]

公共数据资源的市场价值释放，能够有效促进企业全要素生产率增长。研究表明，城市公共数据开放水平每提高1%，当地企业全要素生产率平均提升约0.18%，且对民营企业、服务业企业全要素生产率提升最为明显。[29]但总体而言，当前我国公共数据资源的市场价值释放状况还不够理想。《全国数据资源调查报告（2023年）》显示，“我国数据资源管理和利用整体处于起步阶段，目前还存在数据有效供给不足、算力还需适度超前布局、数据多元流通模式待完善、数据价值有待进一步释放等挑战”[30]。

（三）促进公共数据资源开发利用的内涵

政府作为公共数据资源开发利用的第一用户，扮演着推动公共数据资源共享、开发和应用的重要角色。其责任不仅在于提高公共数据资源服务和治理能力，更在于通过有效的公共数据资源管理，促进国家整体发展。

1.数据治理与政务利用

作为公共部门履职或提供公共服务的副产品，公共数据在未经加工、分析和应用之前的原始数据状态下并非“生产资料”，本身并不直接参与生产过程，也不直接创造经济价值，而更像是一种“数据粗料”，需要通过数据治理，才能形成公共数据资源。国务院发布的《政务信息系统整合共享实施方案》提出，要向社会开放“政府部门和公共企事业单位的原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集”。2018年中央网信办等三部门联合印发的《公共信息资源开放试点工作方案》也要求“明确开放数据的完整性、机器可读性、格式通用性”。近十年来，通过统一工程规划、统一标准规范、统一备案管理、统一审计监督、统一评价体系，在解决“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”等政务信息化建设问题上已取得巨大进展，实现了政务信息系统更好的整合共享，[31]也使得原始、粗糙、分散的公共数据经过数据治理而逐步汇聚成公共数据资源。政府还可以通过采购数据治理产品来辅助数据治理，提升公共治理水平。在我国，政府在遵循《数据库政府采购需求标准（2023年版）》等标准的基础上，采购数据库、数据分析系统等数据治理产品。[32]美国政府与科技巨头合作，签订“零成本合同”，构建“零成本”数字服务采购模式，低成本、高效率提升政府数据治理和开放共享能力。[33]可以说，利用自身掌握的公共数据资源提升治理能力，既是政府的“本能”，也是其“近水楼台先得月”的“天然”优势。即便是不宜公开的公共数据资源，也能为政府自身所利用。公共数据资源建设和利用不断为国家治理赋能。国务院办公厅近年来已经发布了6批数据共享责任清单，还有4批垂管业务系统数据对接清单，共享调用次数超过了5400亿次，累计交换垂管数据超过6.8亿条。[34]

2.保障数据安全，构建公共数据资源利用秩序

公共数据资源可能涉及国家安全、个人隐私以及商业秘密等敏感信息，首先要确保安全。公共数据具有样本量大、敏感度高、聚集性强等特点，极易成为隐私数据泄露的高发地。[35]一旦不同数据集被大量泄露，或是被恶意挖掘，很可能造成严重的国家安全风险。通过《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》以及《关键信息基础设施安全保护条例》《网络数据安全管理条例》等一系列法律体系建设，我国已经构建了一套行之有效的数据安全制度，保障了公共数据资源安全。但同时，公共数据资源作为一种新型资源，在很大程度上是一种公物。为了避免“公地悲剧”，国家也必须构建一套规则制度，确保公共数据资源开发利用有序开展。

3.优化公共数据资源开发利用制度环境

作为一种新型资源，公共数据资源的价值仍有待于社会和市场的充分认知。公共数据资源开发利用对法律、标准等规则供给也提出了强大需求。我国逐步完善相关顶层设计，不断推进地方开展公共数据资源开发利用试点实验。在构建起数据安全和治理基本法律框架的基础上，不断为数据要素的开发利用和科技创新提供制度支撑。继“数据二十条”之后，《意见》又提出“破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻”“鼓励各地区各部门因地制宜推动共享开放，探索开展依规授权运营，完善资源开发利用制度”。随后，国家发展改革委、国家数据局印发《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》，初步搭建了公共数据资源开发利用“1+3”政策体系。但数据要素与公共数据资源开发利用的制度建设，仍然有待探索和完善，以进一步优化公共数据资源开发利用的营商环境，为相关主体的权利义务分配提供更完善制度遵循。

 

三、体系化构建公共数据资源开发利用促进制度

 

新型公共资源的特殊性，决定了公共数据资源的开发利用不能局限于传统的财产权制度体系，也不能采取传统公共资源的提供方式。要以整体性视野构建公共数据资源开发利用制度体系，从国家提供新型公共服务的立场出发，推动政府信息公开、提升公共治理与激活数据要素价值相结合，实现透明型、服务型和发展型政府建设相统一。

（一）以公共数据资源服务加快国家治理数字化

公共服务是一种社会资源再分配方式，以促进资源合理配置、弥补市场机制不足、确保社会公平正义。[36]公共数据资源服务正是数字时代国家提供的新型公共服务。国家利用公共数据提升公共治理能力，并向社会提供公共数据资源这种副产品，同时达到推动政府信息公开，并服务市场创新和经济发展的良好成效。政府公开的政务信息，自然就构成公共数据资源的重要部分。公共数据资源服务很可能成为数字时代政府信息公开和公共治理的新形态。

加快公共数据资源开发利用，具有政府信息公开、提升公共治理与激活数据要素价值三个面向，都是数字化赋能国家治理现代化的体现。要以系统思维统筹公共数据资源服务和公共数据资源开发利用。推动公共数据资源开发利用，本质上是数字时代国家既服务公民也服务市场的新表现，彰显了建设透明型政府、服务型政府和发展型政府的统一。

（二）公共数据资源公共服务的法理基础

国家推动公共数据资源开发利用，本身就包含提供公共数据资源服务的意蕴。

1.公共数据资源的“公共”属性

学界对公共数据的法律属性尚未形成统一认识，主要观点有“政府所有说”[37]“国家所有说”[38]“公共信托说”[39]“公物说”[40]等。实际上，作为内在于国家公共治理、公共服务之中的副产品，公共数据资源显然不同于由全体社会成员享有并由政府代行所有权的土地、矿产等传统公共资源。[41]传统公共资源可被拟制成为全民所有的生产资料，政府可以选择是否出让、何时出让、以何种方式出让，并通过出让获得收益，不断推动公共资源收益全民共享。但因与传统物理性的自然资源在基本性质与用途上的区别，公共数据资源开放利用需遵循开放性的公共服务逻辑。[42]

公共数据资源服务不能采取传统公共资源的提供方式。除了作为国家治理“副产品”，公民已经以纳税方式为公共数据资源“付费”之外，数据自身的特性也决定了其应以公共服务的方式提供。第一，数据具有衰变性。数据闲置将无可避免地造成价值衰减。尤其是金融数据、市场发展数据、社交媒体数据等都具有很强的时效性，随着时间的推移，市场条件、公众情绪等都不断变化，这些数据的准确性和相关性也会迅速下降。所以，国家应及时、准确、完整地向社会提供公共数据资源，实现“应供尽供”“能供快供”，最大化发挥数据要素价值。公共数据资源不能像传统公共资源那样，可以完全由政府决定拍卖或出让时机，甚至“待价而沽”以自利。第二，数据具有动态性。传统土地、矿产等公共资源是静态的，只能通过定期或不定期拍卖等方式出让相关权益，不可能24小时交易。但数据是动态的、可流动的，破除了时间的限制，可全天候实时提供。因此，公共数据资源有条件实时向社会提供，成为最常态化的公共服务。第三，公共数据资源服务可以提高效率、避免腐败寻租。尽管拍卖是传统公共资源出让、提供的重要方式，但其不仅程序繁琐、效率低下，而且存在巨大的寻租空间。如果公共数据资源服务作为一种新型公共服务向所有公民、企业、机构提供，只适当收取“补偿”费用甚至免费，更加符合数据要素规律，提高公共数据资源开发利用效率，压缩寻租空间。第四，公共数据不是“产品”，而是“衍生物”。公民、企业和组织办理业务，需要向政府部门提供相关信息。在这个过程中，办理业务才是目的，提供信息是辅助条件。虽然相关信息在政府信息系统中“沉淀”和“集聚”成“公共数据”，但不能说提供了信息的个体、企业或组织是“公共数据”的生产者。同时，尽管办理业务需要收集和处理个体、企业或组织提供的相关信息，但对这些信息的“收集”和“处理”本身不是目的，而只是办理业务的必要条件，因此政府部门也不是公共数据的生产者。当然，提供信息的个体、企业和组织可以享有与信息相关的人格利益或其他利益，但对于这些信息所沉淀、集聚所形成的公共数据资源不享有所有权或其他财产性权利。当然，对于经过数据治理之后所形成的公共数据资源，政府或相关主体可能享有相应的权利。在这里，“公共数据”与“公共数据资源”显然是两个不同的概念。

2.政府信息公开本身就应走向公共数据资源公开

公共数据资源所内含的政府信息，本身就应依法公开。数据可以被解释为结构化的单条信息集合，适用于传统的政府信息公开，并按照既有政府信息公开的程序进行收集、整理和发布。[43]数据以其特性要求其内含的政府信息向公众公开，丰富和发展了大数据时代开放政府的内容。随着以人工智能为代表的新一代信息技术的飞速发展，社会公众接收、分析原始数据的需求与能力都大幅提升，对政府信息公开提出了新的要求。依职权主动公开的政府信息自然就是公共数据资源的一部分。政府部门依法在更大程度、更大范围上满足公共数据资源开放的要求，也将会大大促进政府信息公开，使公民和企业不必申请公开即可获得政府信息，降低行政成本和社会成本。

公共数据资源开放是数字技术发展背景下政府信息公开演进和迭代的必然结果。公共数据资源服务应当是更大范围、更深层次、更细颗粒度的政府信息公开。在现代民主法治国家，政府信息公开是保障公民知情权、参与权和监督权的重要举措。信息公开早已不仅仅是政府的责任，已成为所有国家机关正在开展的实践。人民代表大会作为国家权力机关，其工作涉及立法、监督等重要事务，进行信息公开是公众参与国家治理的重要保障；法院和检察院等司法机关的信息公开，将审判活动、检务工作置于公众的监督之下，既避免“暗箱操作”和权力滥用，也让公平正义更加可触可感可信；监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，其信息公开对于防止公职人员滥用权力、保持公职队伍的廉洁性具有重要意义。这些机构在履职过程中产生的公共数据，也应当成为公共数据资源服务的重要内容，从而更好推动构建开放、透明的国家治理环境。

明确公共数据资源开发利用与政府信息公开的逻辑一致性，是推进体系化构建公共数据资源开发利用制度的前提。当前，我国公共数据开发利用因权属争议而难以回应多元利益，因缺乏足够激励机制导致海量数据资源并未得到充分利用。特别是，地方政府推进数据资产价值化所带来的“数据财政”冲动也引发了广泛质疑，一个地方全部的政务数据资源和智慧城市运营权的拍卖，若监管不当，将带来巨大风险。[44]完全可以将公共数据资源开放作为政府有义务提供的一种公共服务，避免其“沉睡”和浪费。

3.公共数据资源服务是数字时代国家治理的内在部分

公共数据资源是数字时代国家治理的重要依托，公共数据资源的价值实现也是国家治理的重要目标。通过公共数据的开放、流通和共享，不仅能使国家更加全面了解社会经济发展的状况，及时发现和解决存在的问题，更可以激发市场的活力和创新力，推动数字经济的蓬勃发展。

公共数据资源服务的提供，契合政府职能从管理型向服务型的价值转向。从数字时代数据的特性出发，也应当构建提供公共数据资源这一新型公共服务的制度体系，将营利导向的资源交易转变为公益导向的公共服务。

（三）公共数据资源开发利用促进需构建更系统化制度体系

公共数据资源开发利用的体系化制度构建，应当在统筹安全与发展、统筹国家与市场、统筹公法与私法的理念基础上，做好相关政策、法规与标准衔接，为更好发挥公共数据资源推动国家治理体系和治理能力现代化、促进技术创新和产业发展的作用提供坚实的制度保障。

1.统筹安全与发展

信息技术的发展促进了数据窃取技术和数据挖掘技术不断升级，网络犯罪的跨国性态势加剧，对公共数据开发利用的安全保障提出更高要求。但从技术上讲，各类安全保障程序设置始终面临着“防止逆向工程反推原始数据集而限制数据服务”和“避免保护过度以限制数据多次开发利用价值”的两难。 [45]

确保数据安全是推动公共数据资源开发利用的基础底座，要通过筑牢全链条、全流程的安全防护网，解决政府提供公共数据资源服务的后顾之忧，更好发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用。公共数据资源服务提供者在向社会提供服务前，应做好清洗、脱敏、加工和分类分级，保护好国家安全、个人隐私、商业秘密。根据数据重要性和敏感程度，对特殊领域的重点数据资源可采用限制开放范围、强化授权审查等方式，进行相对严格保护，对其他公共数据资源则“应开尽开”。在公共数据资源服务提供过程中，应构建数据安全风险评估、监测预警、应急处置等全流程安全防控体系，切实防范数据泄露、篡改等安全风险。建立数据全生命周期追溯机制，实现数据流转全过程可追溯。[46]完善部门协调的监管机制，明确各部门在监管中的职责分工，建立部门之间的信息共享和执法协同，严厉打击相关违法行为。

2.统筹国家与市场

公共数据资源供给在各国有不同的方式，包括免费开放、特许经营、授权运营和信托等。免费开放是最常见的方式，能够促进公共数据资源的广泛使用和社会创新。特许经营和授权运营则更多地考虑到特定公共数据的商业价值和开发成本，通过合同形式明确数据使用的范围和条件。对潜在价值高、具有一定敏感性的公共数据，无法直接向社会开放，则需要依托专业力量，付出一定治理和开发成本，形成数据产品和服务，以供社会调用。[47]信托方式强调数据的公共利益属性，通过信托机制确保数据的合理利用和保护。例如，美国的“信息受托人”模式，为数据控制者施加信托义务，确保数据的安全和公平使用。而英国的数据信托模式则是通过自下而上建立第三方机构来管理数据，确保数据的透明度和可靠性。[48]

国家提供公共数据资源服务，在提升治理水平的同时促进经济发展，可获取税收以及特定阶段的收费或补偿。原则上，公共数据资源服务应当是免费的公共服务，且向任何个人、企业、机构提供。但是，政府要对原始数据进行清洗、脱敏、匿名化加工，才能提供给社会使用。在这一过程中，政府可以收取适当补偿。不过，其性质不同于土地使用权出让金、矿业权出让收益等传统公共资源出让所获得的“资源费”，而是额外投入的“补偿费”，或者“管理费”，用以补偿公共服务、基础设施的维护、管理和运营。短期而言，为激发政府提供公共数据资源服务的积极性，收取一定服务管理的补偿无可厚非，但长远看来，免费的公共数据资源服务更有利于调动市场活力和促进数据要素的价值释放。

基于对公共数据资源服务性质的理解，国家不应将公共数据资源视为国家资产而出售获益，也不应积极介入市场对公共数据资源的开发和利用。要坚持推进数据要素市场化配置改革，更好发挥市场机制作用，提高公共数据资源配置效率和使用效益。通过公共数据要素的价值释放，支撑技术发展和商业形态迭变，激发市场创新活力，促进经济高质量发展，进而助推国家税收增长，促进国家治理能力现代化，形成公共数据资源开发利用和收益共享的正向反馈与逻辑闭环。

3.兼顾公法与私法

公共数据之上融合了多重利益和多元价值，应当以系统观念与综合治理的方式构建公共数据资源开发利用制度体系。既然公共数据开发利用内在于政府信息公开的逻辑，实质是一种新型公共服务，强调政府依法行政与国家提高治理能力，但促进数据要素的商业价值释放，也需要充分发挥市场的配置作用。应从服务于个体和整个社会的利益出发，既要使公共数据易于获得，在公共和私人领域带来更好的透明度和参与度，又能有效保障公民权利。[49]

因此，公共数据资源开放和利用的促进，既涉及传统公法的规制，也涉及传统私法的规范。这其中需要区分公共数据资源开放及其开发利用，“开放”属于政府提供的公共服务，属于公法范围；“开发利用”则既可能涉及国家的政策促进，也涉及私主体的市场行为，公私法兼备。应统筹公法与私法，实现公共数据开发利用中的国家治理与市场发展相促进，安全保障与产业创新相协调，公共利益、个人权益和商业利益保护相统一。综合考虑，可以适时对《中华人民共和国数据安全法》进行修改完善，通过完善“政务数据”章节，为“公共数据开发利用”提供基本的法律支撑，也可以在未来可能出台的《数字经济促进法》中适当增加“公共数据资源开发利用”的内容，必要时也可以考虑出台公共数据资源开发利用相关专项立法。总之，要通过立法明确国家提供公共数据资源服务的法定义务，将政府信息公开、其他国家机关信息公开、公共数据资源开发利用的制度相融合，做好规则衔接、解决实际问题、鼓励创新发展并建立必要规范框架，为公共数据资源开发利用提供坚实的法律保障。

4.衔接政策、法规与标准

我国公共数据资源应用场景主要集中在公共服务和社会管理领域，多场景应用、多主体复用难度大，政企数据融合应用的广度和深度相对不足。这是因为，市场尚未寻找到足够丰富的公共数据资源商业化利用场景。许多中小企业技术和资金有限，没有足够的数据处理和分析能力以及充足的财力支持。大企业的数字化转型进展也并不迅速。《全国数据资源调查报告（2023年）》公布的数据显示，2023年，全国尚未建设数据管理系统的大企业比例为21.9%，即便在开展数字化转型的大企业中，实现数据复用增值的也仅有8.3%，数据价值挖掘任重道远。[50]

公共数据资源开发利用的难题除了法律制度供给不足外，更重要的是数据质量不够高、应用场景不清晰，这些都需要更细颗粒度的规范。而这个方面正是标准建设发挥作用的空间。当前，国家发展改革委等部门印发的《国家数据标准体系建设指南》，围绕“数据流通利用基础设施、数据管理、数据服务、训练数据集、公共数据授权运营、数据确权、数据资源定价、企业数据范式交易等方面”进行标准建设工作部署，以充分发挥标准在激活数据要素潜能、做强做优做大数字经济等方面的引领和规范作用。[51]就公共数据资源而言，应尽快完善安全保障、数据收集、数据汇集、质量管理、数据治理、数据加工（清洗、脱敏）、分类分级、开发利用等在技术、管理、服务等方面的标准，以标准规范上承顶层政策和国家法律，横联部门政策与具体举措，下接市场部门开发利用公共数据资源的行业实践，实现对公共数据资源开发利用的系统化、体系化制度支撑。

 

四、结语

 

数据是映射万事万物的符码，是提升公共治理与服务水平的支撑，更是推动技术创新与经济发展的重要资源。从系统观念和整体视角出发，公共数据资源开放是国家在数字时代提供的一种新型公共服务。公开的政府信息本质上也是一种公共数据资源，而且是一种典型的、高价值的、目的明确的公共数据资源。由此，通过公共数据资源开发利用的促进以提升公共治理、政府信息公开以及经济发展水平，在逻辑上得以贯通，它们均是国家治理现代化与数字化在不同维度的体现。

在传统法律体系框架下，公私法二元界分长期主导着立法格局。然而，公共数据资源开发利用促进的独特性使其难以被这种固有模式所束缚，更契合以问题为导向的“领域法”理念，亟需构建综合性的法律制度体系。相关立法应着眼于融合提升公共治理能力、促进政府信息公开以及公共数据资源价值释放等多元目标，打破公法与私法之间的隔阂，实现多元利益科学协调、多元价值有机统一。系统化、科学化的立法可以从宏观层面助力国家治理体系的优化与治理能力的提升，在微观层面保障公民、企业及其他组织对公共数据资源的合理权益诉求，从而构建更加普惠繁荣、和谐稳定的数字社会。

 

参考文献：

[1]参见欧树军：《双重认证与互联网治理》，载《中国政治学》2021年第4辑，第70页。

[2]参见王观：《税费政策有力服务高质量发展》，载《人民日报》2024年1月19日第4版。

[3]See Kenneth C.Laudon, Data Quality and Due Process in Large Interorganizational Record Systems, Communications of the ACM, Vol.29: 1, pp.4-11 (1986).

[4]参见《国务院办公厅关于依托全国一体化政务服务平台建立政务服务效能提升常态化工作机制的意见》（国办发〔2023〕29号）。

[5]See Federal CDO Council Report to Congress and the Office of Management, Federal CDO Council, https://www.cdo.gov/assets/documents/CDO_Council_Report_to_Congress_OMB.pdf .(2024-12-16 accessed).

[6]参见邹翔、朱浙萍：《最多跑一次 群众好办事》，载《人民日报》2024年9月11日第5版。

[7]参见砳之：《区块链赋能社会治理的海外实例》，载《群众》2019年第24期，第67页。

[8]刘温馨、李凯旋、韩天明：《以科技之“智” 筑安全之基》，载《人民日报》2024年4月10日第4版。

[9]参见张国磊、马丽：《“数据要素×”推进环境治理精细化：内在逻辑、实践困境与优化路径》，载《南京工业大学学报》（社会科学版）2024年第4期，第59页。

[10]宋烁：《政府数据开放是升级版的政府信息公开吗?——基于制度框架的比较》，载《环球法律评论》2021年第5期，第53页。

[11]See Uddin,Open Government: Conceptual Underpinnings, Benefits, and Relationship with SDGs.In Peace, Justice and Strong Institutions，Cham: Springer International Publishing，2020，pp.1-14.

[12]参见段尧清、易明：《中国特色政府信息公开与数据开放关联性分析》，载《人民论坛·学术前沿》2024年第6期，第95页。

[13]宋烁：《公共数据开放中用户需求导向的高价值数据认定》，载《求索》2024年第5期，第176页。

[14]参见《专题：“数据要素×”典型案例》，国家数据局网，https://www.nda.gov.cn/sjj/zhuanti/ztsjysx/sjysal/list/index_pc_1.html.（最后访问时间：2025年3月5日）。

[15]参见 《专题：“数据要素×”大赛》，国家数据局网，https://www.nda.gov.cn/sjj/zhuanti/ztsjysx/ds/list/index_pc_1.html.（最后访问时间：2025年3月5日）。

[16]参见《“数据要素×”典型案例之七｜融合农业农村大数据和遥感风控数据 助力普惠金融服务》，国家数据局网，https://www.nda.gov.cn/sjj/ywpd/zcgh/0902/20240902140714006145586_pc.html.（最后访问时间：2025年2月7日）。

[17]参见《2024中国地方公共数据开放利用报告（省域）》，数林报告网，http://ifopendata.fudan.edu.cn/report.（最后访问时间：2024年12月16日）。

[18]参见我国《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”

[19]参见戴昕：《数据界权的关系进路》，载《中外法学》2021年第6期，第1564页。

[20]参见《数字中国发展报告（2023年）》，国家数据局网，https://www.nda.gov.cn/sjj/ywpd/sjzg/0830/ff808081-919c3780-0191-a2bd0ba5-0241.pdf.（最后访问时间：2024年12月12日）。该报告由国家数据局于2024年6月30日以电子版（PDF格式）形式公开发布。

[21]参见 《国务院关于在线政务服务的若干规定》第2条第1款规定：“国家加快建设全国一体化在线政务服务平台，推进各地区、各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，推动实现政务服务事项全国标准统一、全流程网上办理，促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同，并依托一体化在线平台推进政务服务线上线下深度融合。”

[22]根据《政务信息资源共享管理暂行办法》第2条第2款的规定，政务部门指的是“政府部门及法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织”。

[23]《政务信息资源共享管理暂行办法》第2条第1款。

[24]参见《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）。

[25]参见《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）。

[26]参见 《住房和城乡建设部办公厅关于全面加快建设城市运行管理服务平台的通知》，住房和城乡建设部网，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-03/29/content_5682177.htm.（最后访问时间：2024年12月16日）。

[27]参见《第二批“数据要素×”典型案例之十一 |“以数补链”发展新质生产力 赋能车路云一体化产业能级提升》，国家数据局网，https://www.nda.gov.cn/sjj/zhuanti/ztsjysx/sjysal/0923/20240923141059729270178_pc.html.（最后访问时间：2025年3月3日）。

[28]参见 《大模型市场迎来快速发展 面临新的安全风险挑战》，法治网，http://www.legaldaily.com.cn/IT/content/2023-07/03/content_8871626.html.（最后访问时间：2025年2月6日）。

[29]参见杨秀云、韩奇：《公共数据开放能提升企业全要素生产率吗？》，载《证券市场导报》2023年第12期，第18-30页。

[30]颜之宏、严赋憬：《最新报告出炉！2023年我国数据生产总量达32.85ZB》，载《新华每日电讯》2024年5月25日第4版。

[31]参见《国务院关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》（国办发〔2017〕39号）。

[32]参见《财政部 工业和信息化部关于印发〈数据库政府采购需求标准（2023年版）〉的通知》（财库〔2023〕35号）。

[33]参见吕指臣、卢延纯、江健楷：《公共数据进场交易：现实意义、面临挑战与实现路径》，载《价格理论与实践》2024年第9期，第87页。

[34]参见刘坤：《让数据“供得出、流得动、用得好”》，载《光明日报》2024年10月31日第15版。

[35]参见李雄鹰、安路蒙：《警惕政务数据资产化诱发“数据财政”冲动》，载《新华每日电讯》2024年7月30日第6版。

[36]参见李昕：《论我国公共服务法治化的核心命题与制度安排》，载《法学杂志》2024年第6期，第107页。

[37]参见赵加兵：《公共数据归属政府的合理性及法律意义》，载《河南财经政法大学学报》2021年第1期，第13-22页。

[38]参见庞琳：《数据资源的国家所有：权属反思与重构》，载《北京行政学院学报》2022年第5期，第97-108页。

[39]参见翟志勇：《论数据信托：一种数据治理的新方案》，载《东方法学》2021年第4期，第61-76页；辛苑：《公共数据信托的理论基础与实践探究》，载《江西师范大学学报》（哲学社会科学版）2024年第3期，第105页。

[40]参见齐英程：《作为公物的公共数据资源之使用规则构建》，载《行政法学研究》2021年第5期，第138-147页。

[41]参见刘尚希、樊轶侠：《公共资源产权收益形成与分配机制研究》，载《中央财经大学学报》2015年第3期，第4页。

[42]参见王锡锌、黄智杰：《公平利用权：公共数据开放制度建构的权利基础》，载《华东政法大学学报》2022年第2期，第62-63页。

[43]参见胡凌：《论地方立法中公共数据开放的法律性质》，载《地方立法研究》2019年第3期，第4页。

[44]参见李雄鹰、安路蒙：《警惕政务数据资产化诱发“数据财政”冲动》，载《新华每日电讯》2024年7月30日第6版。

[45]参见胡业飞、陈美欣、张怡梦：《价值共创与数据安全的兼顾：基于联邦学习的政府数据授权运营模式研究》，载《电子政务》2022年第10期，第4页。

[46]参见李晓楠：《公共数据资源开发利用的法治保障》，载《民主与法制时报》2024年11月20日第3版。

[47]参见 《国新办举行新闻发布会 介绍公共数据资源开发利用有关情况》，国新办网，http://www.scio.gov.cn/live/2024/34932/tw/.（最后访问时间：2024年12月16日）。

[48]参见丁凤玲、张楚玉：《公共数据授权运营的治理革新：多元数据中介》，载《北京邮电大学学报》（社会科学版）2024年第4期，第89页。

[49]参见马长山：《数字社会的治理逻辑及其法治化展开》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2020年第5期，第11页。

[50]参见全国数据资源调查工作组：《全国数据资源调查报告（2023年）》，贵州省大数据发展管理局网，https://dsj.guizhou.gov.cn/xwzx/gnyw/202405/t20240530_84707432.html.（最后访问日期：2024年12月16日）。

[51]参见国家发展改革委等部门关于印发《国家数据标准体系建设指南》的通知（发改数据〔2024〕1426号）。

 

作者：支振锋，中国社会科学院法学研究所研究员。

来源：《行政法学研究》2025年第4期。