内容提要：在坚持依宪立法的过程中，作为立法依据和合宪性审查依据的宪法，体现为宪法规定、宪法原则、宪法精神三种形式。宪法规定、宪法原则、宪法精神是宪法规范内容与形式相统一的载体。所有的宪法规范都集中体现在宪法文本所记载的各种形式的宪法规定之中。以宪法原则、宪法精神形式存在的宪法规范，需借助宪法解释的方法才能展现其规范的内涵和要求，其中，宪法原则可以从宪法文本中归纳和抽象出来，宪法精神则需要跳开宪法文本来发现其存在的价值。直接实施宪法是全面实施宪法的核心环节。宪法实施主体的合法性、宪法依据的客观性、宪法解释的必要性、宪法程序的保障性、合宪性审查的纠错性，是宪法直接实施机制中的关键制度要素，对于贯彻落实宪法规定缺一不可。基于政策层面的考虑，“宪法相关规定”特指紧急状态、特别行政区、祖国统一和国家安全这四个领域的宪法规定。只有把与宪法相关规定直接实施有关的各项工作整合在一个领导有力、指挥得当、协调一致、运行通畅的制度平台上，才能富有实效地解决相关宪法规定直接实施的各种难题。

三、宪法实施的内涵及宪法直接实施的法律特征

宪法实施在宪法学概念体系中占据重要的基础性地位。在我国，“宪法实施”一词起源于清末民初，目前可考的最早使用“宪法实施”概念的是梁启超。他在《立宪法议》一文中指出：“立宪政体者，必民智稍开而后能行之。日本维新在明治初元，而宪法实施在二十年后，此其证也。”此外，该文中还有“实行宪法”的提法。从梁启超对“宪法实施”“实行宪法”等词的使用来看，所谓“实施”或“实行”宪法，就是宪法在社会生活中正式生效，“宪法实施”与“实行宪法”内涵相同。“宪法实施”在欧美国家的宪法学著作中一般不会被刻意强调，其背后的法理在于，一旦宪法经过合法程序制定或产生，就必须具有约束人们行为的法律效力，而不能无缘无故地被搁置起来或等条件成熟时再付诸实施，制定了宪法就必须实施宪法。英文著作中偶尔也会出现一些与宪法实施含义相近的词，如“implementing the constitution”、“constitutional enforcement”，还会探讨对理解宪法实施概念具有辅助价值的“未充分实施的宪法”“过度实施的宪法”等概念。解析这些相关概念在形式逻辑上的相容相斥关系，有助于进一步清晰界定“宪法实施”概念的内涵和外延。

（一）宪法实施的概念内涵在我国制度和理论层面的呈现

“宪法实施”的概念在我国四部宪法中都得到了宪法文本的直接确认。1954年宪法第27条第3项规定，全国人民代表大会“监督宪法的实施”。至于为什么要特别强调“监督宪法的实施”，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中讲得很清楚。他指出：“我国宪法的公布，是全国各族人民长期共同奋斗获得了伟大胜利的一个成果，但是这并不是说，宪法公布以后，宪法所规定的任何条文就都会自然而然地实现起来。”“宪法规定我们的国家要建立社会主义社会，这当然不是说社会主义社会已经是现成的东西，也不是说我们可以坐着等它来到。我们面前还有遥远的道路，在这条道路上必然会有艰难，有曲折，绝对不会是一帆风顺的。宪法的意义是伟大的，宪法交给我们的任务尤其伟大。”从刘少奇的说明来看，宪法制定颁布之后，并非所有内容都会自动得到实施，有些内容带有目标的性质，需要经过艰苦的努力才能实现。为了保证宪法的各项规定都能在实际生活中得到充分实现，必须赋予全国人大监督宪法实施的职权。可见，1954年宪法文本中的“宪法实施”，着重强调已经生效的宪法中的各项规定应当在现实生活中通过人们的行为得到有效实现，其突出的是已经生效的宪法在实际生活中是否真正地对人们的行为起到了实际有效的约束作用，而不是简单地停留于已经制定公布的宪法在实际生活中应当对人们的行为具有法律拘束力，即把宪法作为根本法对人们的行为具有拘束力的应然性，与宪法对人们的行为产生实际拘束力的实然性有机统一起来了。

1975年宪法的文本中没有出现“宪法实施”的概念，但仍然有对宪法实施的要求。例如，1975年宪法第20条规定国务院的职权包括“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令”。该条中的“根据宪法”就是宪法实施的一种具体形式。1978年宪法第22条第3项继续肯定了全国人大享有“监督宪法实施”的职权，并将这一职权扩展到“监督宪法和法律的实施”。1982年宪法在第62条第2项中进一步明确全国人大有权“监督宪法的实施”，第67条第1项将“监督宪法的实施”的主体扩展到全国人大常委会。此外，为在实际生活中有效推动宪法的实施工作，1982年宪法在序言的最后一个自然段明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”1982年宪法明确了宪法实施相关主体的职权和职责，即全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都有保证宪法实施的职责；全国人大及其常委会享有监督宪法实施的职权。这些规定清晰地将“宪法实施”这个行为纳入由不同宪法主体所构成的宪法关系中，使宪法实施从文本规定走入活生生的宪法生活，使抽象意义上的宪法实施，变成了实际生活中具体的宪法行为。

我国宪法学理论研究对于宪法实施概念的性质、表现形式、社会作用的探讨仍需进一步清晰化和完整化，方能为指导宪法实施的具体实践提供科学有效的行动方案。例如，马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》中提到，“宪法实施”是宪法和宪法学上与“法律实施”相对应的特定的概念和范畴；宪法实施一般是指宪法规范在社会实际生活中的贯彻落实。这种定义是以“宪法规范”为核心的，其以“贯彻落实”这种政策化的语言来表述宪法规范在社会实际生活中的存在和实现状况。但是，如果按照全国人大常委会法工委采用的将宪法规定、宪法原则、宪法精神作为“依宪立法”中的“宪”的标准，上述关于宪法实施的定义在实证层面就是无法采用的。从实证层面来看，作为立法依据或是合宪性审查依据的宪法规定、宪法原则、宪法精神，必须能在立法和合宪性审查活动中被实际参照，而不是仅仅作为被抽象描述的对象。宪法规范要在实际生活中得到实施，必须先以宪法规定、宪法原则、宪法精神的形式呈现。只有在宪法规定、宪法原则、宪法精神作为立法依据或是合宪性审查依据发挥作用的过程中，才能准确辨析宪法规范以及宪法规范所具有的规范约束力。

（二）宪法实施内涵的法理分析

从形式逻辑的视角来看，与宪法实施相对的是“宪法不实施”或“不实施宪法”，只要从逻辑上清晰界定何谓“宪法不实施”，就可以将该情形之外的所有情形都推定为“宪法实施”。“宪法不实施”在实证层面可以简化为“有宪法不用”这种搁置宪法的状态。从立宪者对宪法实施的态度来看，“宪法不实施”又可分为“不愿意实施宪法”和“暂缓实施宪法”两种情形：前者通常发生在非法治的制度背景下，即立宪者通过法定程序制定宪法后，基于独裁统治的需要，根本就不打算实施宪法。此时，“宪法”只是一种纯粹的欺骗被统治者的手段和工具；后者体现了立宪者对立即实施宪法所需条件尚不具备的担忧，故其设定了一个时间段，要求宪法制定后经过一段时间再开始实施。“暂缓实施宪法”与“附条件实施宪法”有本质区别：暂缓实施宪法是对已经发生法律效力的宪法而言的，其既包括宪法制定和公布之后经过一定时间后开始实施，也包括在紧急状态期间“暂停”宪法实施；附条件实施宪法是指在宪法文本中明确生效条件，待条件成熟时宪法即行生效付诸实施。

理想的宪法实施状况是，一个主权国家（成文宪法国家）通过法定程序正式公布生效的宪法文本，在实际生活中得到完全实施。完全实施本是宪法实施的应然状况，但现实中却可能出现两种与“完全实施”不一致的状况。第一种状况是，主权国家制定的宪法生效后，其中有一部分没有得到实施。部分宪法没有得到实施的原因有多方面，有可能是因为宪法文本中的宪法规定不清晰，缺少具体的规范对象或实施机制，或是因现实条件不具备而导致实施不能，还可能是因为政治原因导致行宪能力不足，部分宪法条文和规定因之处于未实施状态。第二种状况是，统治者只是将制定和公布宪法作为政治统治的工具，根本不愿意甚至是采取各种措施阻止宪法实施。

根据宪法实施对人们行为的作用方式，宪法实施可以分为两种：一是以宪法规定直接作为判断人们行为对错的直接实施，二是由立法机关通过立法将宪法文本中的宪法规定、宪法原则具体化为法律法规，通过法律法规的实施来间接实现宪法规定的价值要求的间接实施。直接实施是直接适用宪法文本的规定和原则来作为人们行为的依据，因而是最直观和最易被观察到的宪法实施，也是实证意义上的真正的宪法实施；间接实施需要通过法律法规的实施作为中介来体现宪法规定的价值要求，其实施状态和效果往往容易被人忽视，甚至可能引发人们的误解，以为应当实施的宪法规定没有得到实施。宪法实施是非常复杂的行为系统工程，需要从实施宪法的行为与宪法文本之间的不同对应状态和关系来认识宪法实施在不同层面所具有的不同特征，而不能抽象地、笼统地对宪法实施作出简单评价。如果不对宪法实施概念的内涵和外延作有实质意义的阐述，不在法理上进行逻辑严密的体系化分析，仅满足于直观经验层面的归纳和总结，则很难在宪法实施概念的实用性上有所突破。

（三）宪法直接实施内涵的法理分析

从实践意义来看，宪法实施有丰富的表现形式，但只有直接实施才能清晰地体现宪法作为根本法在实际生活中的“在场”，也才能对人们的行为真正发挥根本法的规范效果。如果把宪法实施视为一项法治系统工程，宪法直接实施就是理解制度化和体系化意义上的宪法实施的抓手。谈论一个主权国家宪法实施的状况和水平，首要的就是研究宪法直接实施的状况。以往学界习惯于把宪法实施划分为宪法适用和宪法遵守。从宪法遵守的行为特征来看，只要不存在违宪行为，都可以推断宪法得到了实施。此种意义上的宪法实施并非积极意义上的宪法实施，不能归入宪法直接实施的范畴。真正对于发挥宪法根本法作用具有决定性意义的是宪法直接实施，在某种意义上，宪法直接实施等同于宪法直接适用。

宪法直接实施是积极的、具有行动属性的宪法行为，其在法理上至少应当具备四个基本要素：宪法行为主体、宪法依据、宪法行为、宪法实施效果。宪法行为主体是依据宪法文本中的宪法规定，明确享有宪法职权和负有宪法职责的国家机关和国家工作人员，或是宪法上明确规定的宪法机构、社会组织或个人。宪法文本中没有明文提及的行为主体所实施的行为不具有宪法行为的性质，因而不具有宪法实施的法律特征。宪法依据是宪法直接实施的合法性标志。宪法直接实施直接依据或参照宪法文本上明确的规定，这种规定或是体现了明确的宪法规范的要求，或者只是宪法原则性的规定。另外，经法定程序确认的宪法精神也可以是宪法直接实施的依据。宪法行为是宪法直接实施的行为特征，只有具备“作为”特征的行为，才有可能是直接实施宪法的行为。宪法行为主体遵守宪法文本中的禁止性规范的“不作为”，从效果上看只能视为遵守宪法，属于宪法间接实施。正因如此，宪法行为通常表现为宪法所确认的国家机关和国家工作人员履行宪法职权和宪法职责的活动。作为体现宪法直接实施特征的宪法行为，必须要产生符合宪法规定的法律效果，如果宪法行为导致了违宪结果的发生，则不能视为宪法直接实施，而应当视为未实施宪法或违反宪法。

具备上述四个基本要素的宪法直接实施，在实际生活中的存在状态必须具有以下法律特征。其一，宪法直接实施是有权机关或人员实施宪法的行为。宪法上没有明确其法律地位的机关、组织和个人，尽管也可能承担着一定的公共管理职能，但其行为不能被直接确认为宪法实施行为。宪法直接实施是专门机关和专门人员实施宪法的专门活动。其二，宪法直接实施必须以宪法行为主体阐明行为的宪法依据作为前提。尽管个别情形下可以根据行为后果来赋予某行为以宪法行为的属性，但通常情况下，宪法直接实施的前提是，宪法行为主体在实施宪法前，必须查明即将实施的行为在宪法上的明确依据。在实证层面，前文所论述的宪法规定、宪法原则、宪法精神是便于宪法行为主体查明的宪法依据，具有作为行为依据的可查明性，而无法确认的宪法依据，不能作为宪法行为主体直接实施宪法的合法性基础。其三，查明宪法依据只是宪法直接实施的第一步，为形成有效的宪法指引，在查明宪法依据的基础上，还要对已经查明的宪法依据中的宪法规范的存在状态和宪法规范的规范要求作出明确解释，包括一个宪法条文中是否包含一个完整的宪法规范，或是一个宪法规范是否需要从宪法文本中的多个宪法规定中推出等。可见，宪法解释是宪法直接实施必不可少的步骤，其既可以归入宪法依据的范畴，也可视为宪法行为的部分内容。其四，宪法直接实施必须要以实现宪法规定的要求作为首要目标，因此，宪法直接实施必须配备有宪法程序机制、宪法判断机制、宪法评价机制、宪法实施监督机制，以及合宪性审查机制等制度手段，否则，宪法直接实施的法律效果无从体现，宪法文本中宪法规定的价值要求也无法有效落实。

总之，完整的宪法直接实施机制，必须包含体现宪法直接实施法律特征的具体法律机制。其中，宪法实施主体的合法性、宪法依据的客观性、宪法解释的必要性，以及宪法程序的保障性、合宪性审查的纠错性，是宪法直接实施机制中的关键制度要素，对于贯彻落实宪法规定缺一不可。

四、“四个领域”宪法规定直接实施的状况分析

习近平总书记提出的“要完善宪法相关规定直接实施工作机制，充分发挥宪法在应对重大风险挑战、贯彻‘一国两制’方针、推进祖国统一进程、维护国家安全和社会稳定中的重要作用”的政治要求，从法理上可以转换成“要完善与现行宪法文本中有关紧急状态、特别行政区、祖国统一和国家安全相关宪法规定直接实施工作机制”这样的行动方案。有必要对紧急状态、特别行政区、祖国统一和国家安全这四个领域的宪法规定直接实施状况加以描述并提出相应的制度化要求，从而在这些领域中推动宪法规定直接实施工作机制的健全和完善。

（一）紧急状态宪法规定的直接实施

我国现行宪法文本中有关于紧急状态的明确规定。2004年宪法修正案把1982年宪法文本中关于“戒严”的规定修改为关于“紧急状态”的规定，从而使“紧急状态入宪”。这具体涉及3个宪法条文：其一，宪法第67条第21项规定，全国人大常委会有权“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”；其二，宪法第80条规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，“宣布进入紧急状态”；其三，宪法第89条第16项规定，国务院“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。

目前，现行宪法关于紧急状态的规定，在实践中主要是作为立法依据在相关法律中得到了直接适用或是直接实施。有关机关并没有在实际生活中依据现行宪法关于紧急状态的规定以及相关立法规定宣布过任何紧急状态。因此，从宪法直接实施的实证层面来看，现行宪法有关紧急状态的规定，只是在立法层面得到了直接实施，而没有在执法、司法以及实际生活中得到直接适用。当然，通过法律来间接实施现行宪法关于紧急状态的规定，并没有在制度上排除一旦遇到需要决定和宣布进入紧急状态的情形时，可以由全国人大常委会和国务院根据现行宪法和相关法律规定，决定全国或特定行政区域进入紧急状态的可能性。例如，突发事件应对法在第103条中规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、生态环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”尽管在现实生活中，全国人大常委会和国务院从未依据宪法决定进入紧急状态，但突发事件应对法通过立法的形式肯定了现行宪法关于紧急状态的规定可以予以直接实施，而不是必须通过实施法律才能实施。总之，从现行宪法关于紧急状态的规定来看，紧急状态宪法规定的直接实施是有明确依据的。要完善紧急状态宪法规定直接实施工作机制，需进一步在制度上明确启动全国人大常委会和国务院决定进入紧急状态的具体条件、程序和工作机制。

（二）特别行政区宪法规定的直接实施

现行宪法关于特别行政区的规定有两处，即第31条和第62条第14项。现行宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条第14项规定，全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”。现行宪法关于特别行政区的规定在实践中是否得到了直接实施，一直存在争议。最核心的问题是，香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法都规定，根据宪法第31条，特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法的规定为依据。据此，有学者认为，现行宪法在港澳特别行政区不具有直接法律效力，不能直接实施，而是需通过两个基本法的规定来间接实施。

从法理上看，认为现行宪法不能在特别行政区直接实施的观点，至少存在一个基本逻辑问题，即现行宪法关于特别行政区的规定能否在实际生活中直接实施，与现行宪法能够直接适用于特别行政区是两个不同概念。从现行宪法第31条和第62条第14项的规定看，实施宪法关于特别行政区的规定，是宪法赋予全国人大的宪法职权。全国人大是否依据宪法规定对特别行政区问题作出直接的决定，是否需要制定法律来明确特别行政区的性质、法律地位和权利义务，这是全国人大实施现行宪法关于特别行政区规定的具体宪法行为方式。事实上，在香港和澳门两个特别行政区设立之前，全国人大已经先行通过了关于设立香港特别行政区的决定和关于设立澳门特别行政区的决定，并且根据这两个决定分别制定了香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法。全国人大的上述立法活动都是直接实施宪法关于特别行政区相关规定的具体宪法行为，换言之，现行宪法关于特别行政区的规定在实际生活中得到直接实施，是已经发生的事实。

在香港和澳门两个特别行政区设立之后，全国人大常委会还积极行使宪法解释权，将现行宪法的相关规定适用于特别行政区。例如，2011年8月26日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释》。该解释就是首先借助于对现行宪法第89条第9项的解释来完成的。没有对现行宪法第89条第9项的宪法解释，对香港特别行政区基本法第13条第1款和第19条的解释就会显得比较苍白，把宪法解释作为前置条件，强化了对香港特别行政区基本法相关条文解释的正当性。这不仅是全国人大常委会依据香港特别行政区基本法第158条行使基本法解释权的结果，也是全国人大常委会为落实现行宪法关于特别行政区的规定，实施现行宪法第67条第1项关于全国人大常委会有权解释宪法的宪法规定的表现。与此同时，上述对于香港特别行政区基本法的解释，是由香港终审法院提请全国人大常委会作出的，这意味着，全国人大常委会能够通过宪法解释的方式使现行宪法关于特别行政区的规定在香港特别行政区的司法审判活动中得到具体适用。再如，香港特别行政区基本法第45条第1款规定：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”该规定表面上看不涉及行政长官的宪法义务，但如果要明确“中央人民政府”如何“任命”行政长官，就必须结合现行宪法第88条第3款关于“总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”的规定来加以解释。国务院任命香港特别行政区第六任行政长官李家超，就是由时任国务院总理李克强根据宪法第88条第3款规定的程序，以主持召开国务院第七次全体会议并作出决定的方式进行的。相应地，国务院以全体会议程序而非常务会议程序决定任命香港特别行政区行政长官的宪法程序，就成为香港特别行政区行政长官候选人应当遵守的宪法义务，也成为受任命的行政长官必须对中央人民政府承担宪法义务和责任的重要宪法依据。上述国务院对香港特别行政区行政长官的任命行为，充分体现了现行宪法关于特别行政区的规定可在香港特别行政区直接实施的“宪法精神”。

总之，现行宪法关于特别行政区的规定在实际生活中的直接实施，是已经发生的法律事实，其应然性无需从法理上加以论证。目前最主要的问题是，在缺少集中体现现行宪法关于特别行政区规定的“特别行政区法”的情形下，如何直接依据现行宪法关于特别行政区规定的“原则”和“精神”，来有效处理不同特别行政区之间的关系，以及如何面向未来进一步拓展特别行政区的范围、明确特别行政区的宪法地位等，这些问题都需要在将现行宪法关于特别行政区的规定付诸直接实施的情形下才能妥善解决。

（三）祖国统一宪法规定的直接实施

现行宪法关于祖国统一的规定，主要位于宪法序言和第2章。例如，现行宪法序言第9自然段规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”第52条规定：“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”从现行宪法条文的制度功能来看，宪法第31条和第62条第14项关于特别行政区的规定，也体现了有关祖国统一的宪法原则。现行宪法关于祖国统一的规定，已在香港特别行政区和澳门特别行政区首先得到了直接实施，2005年通过的反分裂国家法在第1条中明确规定：“为了反对和遏制‘台独’分裂势力分裂国家，促进祖国和平统一，维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益，根据宪法，制定本法。”根据上述宪法和法律规定，从法理逻辑上看，现行宪法关于祖国统一的规定完全能够在我国台湾地区直接实施。

（四）国家安全宪法规定的直接实施

现行宪法关于国家安全的规定共有两处。其中，第28条规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”第40条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”宪法关于国家安全的各项规定，目前在实际生活中主要是通过各种立法来获得间接实施。例如，我国刑法分则第一章“危害国家安全罪”就将现行宪法第28条关于国家安全的规定具体化、制度化，并辅以刑事措施保障；现行宪法第40条的规定在刑事诉讼法、个人信息保护法等法律中被加以细化。尤其是2015年通过的国家安全法，更是将现行宪法关于国家安全的规定结合总体国家安全观的要求加以系统化，并以此构建起国家安全法治体系。2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，为了维护国家主权、安全、发展利益，坚持和完善“一国两制”制度体系，维护香港长期繁荣稳定，保障香港居民合法权益，根据宪法第31条和第62条第2项、第14项、第16项的规定，以及香港特别行政区基本法的有关规定，授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律，切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动，以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。全国人民代表大会常务委员会决定将上述相关法律列入香港特别行政区基本法附件三，由香港特别行政区在当地公布实施。上述决定的性质是，现行宪法关于国家安全的规定，通过全国人大作出决定和全国人大常委会制定法律的形式得到了直接实施。当然，这种宪法直接实施属于立法意义上的直接实施，尚不具有执法、司法意义上的宪法直接实施的特点。立法上直接实施宪法的制度意义在于防范立法机关不作为，从而确保立法机关有效地行使宪法赋予的立法职权与职责。从现行宪法关于国家安全的相关规定及其宪法精神来看，由于国家安全涉及方方面面，目前主要还是靠立法机关制定各种细化宪法关于国家安全规定的具体法律法规，来间接实现宪法关于国家安全规定的制度目标和价值追求。

五、完善宪法相关规定直接实施工作机制

要在实际生活中全面、系统、有效地贯彻落实“完善宪法相关规定直接实施工作机制”的政治要求，最关键的是要落实领导体制、抓好工作机制的建设。

从“完善宪法相关规定直接实施工作机制”的法律性质来看，落实领导体制属于一项宪法工作。习近平总书记在文中指出：“要坚持和加强党对宪法工作的全面领导，确保我国宪法发展的正确政治方向，确保我国宪法得到全面贯彻和有效实施，更好发挥宪法在坚持中国共产党领导，保障人民当家作主，促进改革开放和社会主义现代化建设，推动社会主义法治国家建设进程，促进人权事业全面发展，维护国家统一、民族团结、社会和谐稳定等方面的重要作用。”据此，宪法工作的领导体制是“党领导宪法工作”。在具体领导机构方面，习近平总书记在2021年12月6日十九届中央政治局第三十五次集体学习时强调，党的十八大以来组建的中央全面依法治国委员会，确保了“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”。由此可以知道，中央全面依法治国委员会在党领导宪法工作方面能够起到非常重要的作用。在领导方式方面，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》（2019年1月31日）明确规定：坚持党总揽全局、协调各方，建立健全坚持和加强党的全面领导的制度体系，为把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面各环节提供坚实制度保障。为此，要贯彻落实宪法规定，在制定和修改有关法律法规时要明确规定党领导相关工作的法律地位。将坚持党的全面领导的要求载入人大、人民政府、人民法院、人民检察院等国家机关的组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等机构的章程，健全党对这些组织实施领导的制度规定，确保它们始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。综上，要贯彻落实“完善宪法相关规定直接实施工作机制”，关键是要在党中央领导下，通过中央全面依法治国委员会来统筹协调宪法相关规定直接实施中所产生的各种问题和事项，形成工作合力，推动宪法实施提升到更高水平。

由于现行宪法赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施的职权和职责，并将宪法解释的职权授予了全国人大常委会，“完善宪法相关规定直接实施工作机制”在具体工作层面的要求就落在全国人大常委会相关工作机构身上。要保证现行宪法中关于紧急状态、特别行政区、祖国统一和国家安全等相关规定在实际生活中得到直接实施，全国人大常委会必须积极主动地行使好宪法赋予的解释宪法和监督宪法实施的职权，要建立相应的工作机构，把全国人大常委会目前承担的立法工作、备案审查工作、合宪性审查工作、宪法实施监督工作等，通过具体的工作机制固定下来；要充分发挥专家组的咨询作用，建立与宪法直接实施相关的党政机构联席会议和协作制度；对于宪法直接实施中可能遇到的宪法与法律法规、宪法与党内法规、宪法与军事法规等规范协调的事项，应当由全国人大常委会党组直接领导并向党中央报告。此外，还需建立全国人大常委会工作机构与党内法规审查机构、司法部、国家监察委员会、中央军事委员会法制局、最高人民法院、最高人民检察院等相应工作机构联合办公和事项审议制度。只有把与宪法相关规定直接实施的各项工作整合在一个领导有力、指挥得当、协调一致、运行通畅的制度平台上，才能富有实效地解决宪法相关规定直接实施的各种难题。

作者：莫纪宏，中国社会科学院法学研究所研究员、中国社会科学院学部委员。

来源：《法学研究》2024年第5期。