摘要：互联网新媒体时代，信息内容实现了从以专业生产为主到以用户生产或混合生产为主的巨大转变，内容泛在化和全球一体化正成为信息传播的显著特征。互联网信息内容对现代国家治理产生冲击，引发表达自由理论与内容治理实践的范式革新。目前，我国已初步建立起具有中国特色的互联网信息内容治理的规范体系，但治理理念、内容、措施、结构、主体等方面仍存在不适应之处。对互联网信息内容进行正确引导与监管，要在正确认识互联网信息内容生产和传播规律的前提下，立足实践问题，拓宽全球视野，实现政治安全、社会稳定与民主参与、技术创新间的平衡，保障国家安全、公共利益和公民权利，从而构建出一套“让技术团结人民”的互联网信息内容治理的中国方案。

互联网新媒体时代，信息内容生产与传播方式正发生着深刻变革，在便利交流、传播知识、创新业态的同时，也带来全新的社会问题和治理挑战。内容把关的困难、不良信息的充斥、网络生态的复杂前所未有，传统治理制度和规则濒临失灵。如何“使互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量”，成为新时代的一项紧迫课题。

党的二十大报告提出：“健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态。”互联网信息内容生态治理是实施网络强国战略的重要组成部分，涉及生产生活各个领域，直接关系到人民群众的获得感、幸福感，更关系到政府、市场和公众之间的互动和信任中国已经初步建立起了具有中国特色的互联网信息内容治理规范体系，但治理工作尚存薄弱环节，治理提质增效仍待推进，互联网信息内容治理的中国方案仍待完善。

一、时代之变：互联网信息内容对现代国家治理的冲击

随着人类进入信息社会，网络空间成为参与主体广泛而平等、信息传播多元而自由、突破时间和空间界限的全新空间。互联网正在成为传统信息内容生产和传播方式的总和，带来信息内容生产与传播规律的新变革，也对现代国家治理形成新的冲击。

（一）信息内容生产与传播方式的新变革

由新一代信息通信技术（ICT）所引领的信息革命全面颠覆了人类社会原有的信息内容生产与传播方式。无论是古代的结绳记事、简牍缣帛、雕版印刷，还是工业革命后的报纸、广播、电视，信息生产的速度、广度，信息传播的幅度、渗透度以及获取信息的途径和成本都远远无法与互联网时代相比。

1.信息内容生产与传播方式变革的表现

新媒体技术凭借其互动性、便捷性和即时性，使互联网信息内容实现从以专业生产（PGC）为主到以用户生产（UGC）为主的巨大转变。信息内容自上而下的流动模式已成往昔，信息生产和传播的格局发生颠覆性重构。一是信息主体更加广泛。人人都可以手握热点传播、意见表达的麦克风，信息内容生产、流动和变现权力的掌握者由少数人转变为广大民众。二是传递效率极大提升。滚动式刷新的海量信息挣脱时间束缚、打破地理藩篱，使人们真正能够足不出户而纵览天下事。三是扩散渠道更加多元，传播业态日益丰富。截至2022年12月，我国网民规模已达10.67亿，网民使用手机上网的比例达99.8%，短视频用户规模高达10.12亿。智能终端的普及、音视频技术的进步极大地降低了信息生产和获取的经济成本和知识门槛，公众对社会发展的参与度得到极大提升。

2.互联网信息内容的新特征

信息内容生产与传播方式的变革，引发信息的爆炸式增长、海量集聚，使互联网信息内容呈现出新的显著特征。一是内容泛在化、“万物皆媒介”成为互联网新媒体时代的新常态。除社交媒体、网络视频、网络新闻等信息平台以外，网络直播、网络购物、网络支付、旅游分发等平台也成为信息传播的重要媒介，信息无时不有、无处不在、无所不及。二是全球一体化成为互联网新媒体时代信息传播的另一个显著现象。互联网构建出人类休戚与共、命运相连的共同家园，也缔造出了一个全球性、普遍性的风险社会。借助数字信息巨头的推动，全球舆论呈现出议题上的统一和时空上的同步。与此同时，舆论的内外联动使纯粹的“国内舆论”逐渐消失。在西方话语霸权加持下，海量信息的风暴常常夹杂非理性狂热情绪席卷全球，通过潜滋暗长、潜移默化的事实歪曲和价值观渗透，裹挟一国民众的判断和认知，以实现政治操弄、党同伐异的目的。

（二）信息内容变革对现代国家治理的冲击

与传统新闻媒体、出版社不同，网络信息内容的生产过程中欠缺编辑、记者等专业的把关人，且社交媒体等新型信息平台长期以“流量至上”为主导逻辑，造成浮躁风气下的内容质量良莠不齐，易使低俗庸俗、淫秽色情、仇恨歧视、虚假不实等不良信息无序膨胀，导致网络暴力、造谣诽谤、网络诈骗、网络暴恐等违法犯罪成为社会公害。个性化分发算法的应用使内容传播深陷同质化、扁平化的泥潭，造成大众审美疲劳和选择乏力，极易产生错误价值导向甚至扭曲舆论走向。用户的认知视野被“过滤气泡”严密包裹，容易造成群体意见的发酵和极化，进而容易发展成网络暴力甚至线下行动。随着中国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，信息技术变革所带来的网络信息内容乱象将给国家治理带来严重冲击。

1.网络信息冲击社会生活空间

互联网信息内容的变革冲击社会生活的空间。扁平化、定式化的“信息茧房”不仅不利于网民尤其是未成年人的知识获取和全面发展，导致交流空间的限缩、现实世界的疏离，而且使理性的少数派成为“沉默螺旋”、同质化的声音则以夸张和扭曲的形式不断重复，最终造成网络组织的圈层化，形成自组织。例如，追星风潮催生的“饭圈”，看似是局限于小圈子的群体，实则具有强大的组织能力和动员能力。这种能力具有两面性：一方面，在一些涉及民族核心利益的公共事件中，网络社会表现出极大的凝聚力和行动力；另一方面，以情感联结为出发点、以流量至上为运作逻辑、以未成年人为主要成员的严密结社，往往只问立场，不问是非，极易转化为精神控制或资本工具。这类组织能够通过无数社交媒体矩阵来强力制造舆论，轻而易举地将一个非组织化、非政治化空间转化为组织化、政治化空间。特别是在现代城市化进程所孕生的“陌生人社会”中，往往是“有小区、无社区”，共同体内部既不存在自然形成的权威，也缺乏身份认同，社会组织呈现出高度离散化的趋势，客观上导致线下人际关系疏离、线上圈层聚集的新型社会组织形态，加剧社会风险。

网络也放大了社会的过度竞争和“内卷化”，助长了焦虑心态，造成阴暗、抑郁等灰色或负面情绪盛行，对社会公众特别是未成年人产生巨大影响，有时可能会导致较为严重的心理问题，甚至刺激相约集体跳崖这样的极端事件发生。

2.网络话语潜藏社会风险因素

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出：“很多网民称自己为‘草根’，那网络就是现在的一个‘草野’。”网络可以是社情民意的“晴雨表”、社会风险的预警墙。网络新话语是承载社会现实问题的有力映射，蕴藏着值得被高度关注的社会潜流。

中国网民心态的主流是积极的，如“国货潮”“逆行者”“后浪”等话语，都彰显着公众对民族的自尊和自信，对危难的无畏与担当，对前进的勇气与决心。但也有一些新概念折射了网民的复杂心态，如“躺平”“开摆”，体现出对社会阶层固化和公平问题的担忧，传达着“再努力也无用”的焦虑。部分社会新话语凝结交叠而成的网络杂音，潜藏着社会风险因素。随着网络“推手”出于商业利益或其他目的而进行舆论操纵，民意易被一些别有用心的人利用，如用于发酵对社会的不满、激化社会矛盾，影响社会和谐稳定。在中国这样一个体量巨大、情况复杂的国家，网络新话语所暴露出的民情民生问题，往往蕴含着社会治理的重点、难点和盲点，不容小觑。

3.社交媒体成为政治博弈工具

如今社交媒体已成为社会运动的高效工具。在革命战争年代，动员和组织是社会运动中最难的环节，中共地下工作者冒着生命危险、经过长年累月的努力，才能将学生和工人发动到街头开展革命斗争。而在互联网新媒体时代，信息传播能力转化为动员能力的成本降低、效率提升，组织社会运动变得非常简单。甚至有一些社交媒体为集体行动提供信息来源、组织协调和后勤保障。有研究表明，在2011年俄罗斯议会竞选舞弊丑闻所引发的政治抗议浪潮中，在线社交平台VK在特定地区的用户渗透率与抗议参与率有显著的正相关影响。无论是伊朗社会运动，还是中国台湾地区所谓的“太阳花”学运和中国香港特区非法“占中”活动，其中都不乏西方非政府组织（NGO）意图通过社交媒体隐蔽灌输意识形态、输出“颜色革命”，由意见领袖引导促成大规模反政府社会运动。

随着网络空间成为国家与国家之间博弈的主战场，中国遭遇信息战侵袭的形势日益严峻。维基百科封禁中国编辑、剥夺中国信息定义权和内容输出权，凭借平台优势，西方国家可以刻意利用规则筛选信息，轻易跨越规则进行系统封杀，甚至主导缔造规则实现降维打击。

4.利用算法技术进行网络舆论操纵

美国学者李普曼认为，公共舆论提供给外部世界的往往是由媒介经过选择加工的符号化现实，是信息生产、传播、消费各环节共同作用，经过公共讨论而形成的“拟态环境”。网络新媒体时代，主流媒体日渐式微，议程设置、社会整合、价值观影响的能力减弱，算法技术作为信息筛选的工具，这些都使公共舆论的生成更加复杂。

利用算法推荐、内容分发和信息流进行社交媒体操纵已成现实。通过监测用户兴趣与社交行为，算法正在取代新闻机构和社交好友，缔造新的内容可见性和注意力分配机制。在“剑桥分析事件”中，8700万脸书用户的数据被算法用以分析政治偏好和定向推送选举广告，实现舆论的大规模引导、操纵和转向。深度伪造、信息排序、社交机器人等先进技术也是网络舆论操纵的“数字间谍”，被用于缔造虚假意见气候，成为政治、经济、文化等多个领域中“看不见的手”。平台的天然逐利性、算法的无序化发展，使信息市场“劣币驱逐良币”，造成不确定性的全球环境。

二、范式革新：内容治理的力度与限度

时代更迭导致知识“失效”，西方工业革命所生产的现代性知识已经很难用于解释和解决信息革命所引发的政治和社会问题。信息内容生产与传播方式的变化，引发治理理论与实践的范式革新。

（一）信息时代表达自由理论的扬弃

互联网新媒体时代是表达自由的黄金时代，也是一个充满挑战的时代。如今，用户生产内容极大降低了人们接触信息的门槛和成本，使公民的信息获取、观点分享、意见表达和政治参与有了更便利的渠道、更广阔的平台。毋庸讳言，互联网助推着社会民主开放，但也使言论表达生态愈加复杂。一味放任每一个人自由表达，会使社会中的弱势群体没有能力或机会发出自己的声音，还可能使他们遭受歧视性言论，甚至对他们的人格尊严造成伤害，导致他们退出公共辩论舞台，这就是欧文·费斯所称的“言论自由的沉寂化”效应。“国家既可能是言论的敌人又可能是言论的朋友”，为保障弱势群体的言论自由，国家可以通过分配一些公共资源（如公共资金）来保障全面的公共辩论。费斯的观点并不否认观点的交锋对于发现真理的作用，而是基于竞争的无序性来讨论采取措施去维护和促进自由市场的必要性。

人类进入“真理”与权力更加紧密相连的后真相时代，信息越来越成为可以被资本所操纵的商品。信息流瀑的暴力传播导致网络空间虚假信息、伪造内容泛滥，进而铸就虚假的意见气候；传媒越来越大众化，网络水军、粉丝文化、网络暴力却使公共讨论的参与者越来越不对等；算法分发、社交机器人暗含的技术权力制造出极为强大的“扩音器”，造成信息的割据和网络的巴尔干化前所未有。一味放任言论表达，非但不会促进而且会破坏思想市场的自由竞争，导致“劣币驱逐良币”。而平台的逐利性使其难以主动成为表达自由的保护者，有时甚至还会成为表达自由的重要威胁。

尤其严重的是，未成年人前所未有地暴露在不安全的信息环境之中。在传统社会之中，信息交流有较高成本或壁垒。一是知识壁垒，不识字的孩童或成年人无法阅读，虽然难以获得知识，一般也不会被不良信息影响或危害；二是经济壁垒，无论是农业社会的简帛时代，还是工业化以来的广电时代，获取信息都有较高的经济成本，但反过来也会对未成年人形成信息保护；三是知识流动壁垒，竹木简牍、图书报刊、电视广播，移动都相对不便，也会给未成年人获取信息带来障碍。但在互联网新媒体时代，手机等各种信息终端极大地增强了知识流动、获取的便利性，降低了获取成本；而音视频信息则几乎消除了信息接受的知识壁垒，哪怕是不识字的人也能够受其影响。这就使网络空间的虚假信息、色情暴恐等不良信息很容易触及未成年人，并导致传统影视分级制度失灵。传统工业时代的表达自由理论已经无法适应信息时代的发展和治理需求，现代社会亟待理论和实践革新。

法治轨道上的言论规制与保障公民言论自由之间，存在着更大的协调空间。近年来，国际形势日趋复杂，大国信息博弈更加剧烈。互联网平台既是舞台，也是新战场。此时，言论表达场景已与“街头发言者”、广播、电视等模式都截然不同。国家在严格依法的前提下对信息内容进行规制、对表达自由作出规范，已经是保护公民权利、破解公共风险、维护国家安全的迫切需要。同时，言论表达的内容规制与权利保护之间的平衡也至关重要。

（二）互联网信息内容治理的全球实践

为应对互联网信息内容的一系列乱象，各国开始探寻表达自由权利的保护与规制之间的平衡道路。

1.互联网信息内容治理的域外实践

在互联网发展之初，西方国家曾奉行网络中立和自由主义，对互联网信息内容治理采取放任态度。1996年，约翰·巴洛发布《网络空间独立宣言》，将互联网作为一个独立的、乌托邦式的全球社会空间，反对其受到任何政治力量管辖。随着网络空间的有害信息越发猖獗、“9·11”事件所暴露出的国家安全威胁形势日益严峻，各国开始强调在互联网行使表达自由权利的相对性，并重新审视互联网信息内容治理政策。目前，世界上许多国家通过设置负面清单来对互联网信息内容进行监管，并根据本国实际修订和完善清单，使之成为行业基准、行为规范与社会底线，限制网络犯罪、恐怖主义、仇恨言论、儿童色情等信息的传播。其中，威胁集体安全的网络恐怖主义和暴力极端主义内容，是国际合作的重点打击对象。2019年的新西兰基督城清真寺枪击案发生后，新西兰和法国推动多国政府、在线服务提供商和民间组织共同签署了《克赖斯特彻奇倡议》（Christchurch Call），承诺与民间社会共同行动，消除网络暴恐内容。截至2023年6月，已有欧盟委员会及英国、加拿大、日本、美国等57国政府和谷歌、亚马逊、微软、推特等14家在线服务提供商加入。

近年来，德国、法国、英国等发达国家秉持“监督而非监控的柔性治理理念”，将社交媒体监管作为互联网信息内容治理的着力点，开始强化平台责任，加大处罚力度。德国于2018年开始施行的《社交媒体管理法》（NetzDG），要求在德国拥有200万以上注册用户的社交媒体平台在收到用户投诉后24小时内删除仇恨言论、虚假新闻、暴力煽动等“明显非法”内容，否则可能被处以最高5000万欧元的罚款。2019年法国颁布《反网络仇恨法案》（Online Hate Speech Law），则赋予月访问量超过200万次的社交媒体平台对种族、宗教、性别等仇恨或歧视言论的删除义务，违者将面临最高达其全球营业额4%的罚款。英国议会于2023年9月通过的《网络安全法》（Online Safety Bill），拟要求科技公司对平台上的种族歧视、欺诈报复、性虐待等有害内容予以全面限制。这些法令均剑指脸书、推特等头部平台，试图遏制网络有害信息，但在出台和施行过程中备受争议。政党、平台、社会各界批评它们在言论自由、隐私保护方面有违宪风险，巨额处罚加重企业负担，投诉机制对用户不友好，非法言论辨识的可操作性不高，等等。尽管如此，对网络平台内容进行监管已经成为不可阻挡的全球趋势。在2022年11月生效的欧盟《数字服务法》（Digital Service Act）中，科技公司被分为不同的层级，对儿童保护、虚假信息、民主选举等问题的风险评估、内容审核负有不同程度的义务。

言论自由保护与信息审查机制之间的张力是自始至终贯穿互联网信息内容治理的一道红线。与欧盟及其成员国相比，美国的内容治理受《通信规范法》（Communications Decency Act，CDA）第230条⑨的限制，更倾向于发挥行业自律作用。但随着大国意识形态竞争的日趋激烈，美国政府对网络虚假信息、社交媒体操纵等的限制和监管力度有所提升，同时也遭遇更大阻力。2016年《波特曼-墨菲反宣传法》（Portman-Murphy Counter-Propaganda Bill）、2017年《外国代理人登记法》（Foreign Agents Registration Act）等法律均对社交媒体平台上来自外国的政治宣传信息作出限制，佛罗里达、得克萨斯等州也开始针对社交媒体内容治理立法。然而，在CDA第230条对网络平台的庇护下，美国信息内容监管与公民权利保护似乎难以达致平衡，突出表现为对网络仇恨、恐怖主义等有害信息的治理乏力。随着针对CDA第230条的质疑逐渐增多，美国也多次表示拟将法律修订提上日程，但均因监管措施存在言论自由的违宪争议而难以获得实质性进展。加之对于人工智能偏见歧视问题的警惕，政府针对虚假信息、深度伪造、网络犯罪等问题的技术打击手段也备受质疑。

尽管立法举步维艰，但并不代表美国对网络空间毫无限制。一方面，欧盟及其成员国的监管措施和高额处罚将倒逼美国头部平台企业强化自我规制，自发设置内容审核门槛。另一方面，在言论自由权利保护的背后，推特等社交媒体平台原本用于打击儿童色情而建立的内容审核系统，却在近年来被美国政府扭曲为政治观点的内容审查工具。平台不仅被勒令对国外选举干预予以回击，同时也存在大量的“国内节制要求”，有时政府甚至直接给出平台账户冻结和链接删除的指令。

2.互联网信息内容治理的中国实践

作为生产生活新空间和社会治理新领域，中国接入互联网以来尤其是党的十八大以来，针对互联网信息内容的治理，既体现了时代特色，也彰显了独特的中国逻辑。在党中央的重大决策部署下，治理目标任务越发清晰，立法体系基本形成，行政执法深入推进，行业自律意识不断提升。中国的互联网信息内容治理主要呈现出以下科学内涵和特点。

一是以总体国家安全观统筹网络意识形态安全。掌控网络意识形态主导权，事关国家的主权和政权安全。总体国家安全观为理解和把握网络意识形态安全提供了基本遵循，从积极防御、有效应对两个层次指明了网络意识形态阵地治理的方向：一方面，中国将网络意识形态安全作为党长期执政和国家长治久安的保证，所有从事新闻信息服务、具有媒体属性和舆论动员功能的网络传播平台都被纳入管理范围，危害国家安全、破坏民族团结、扰乱社会稳定等内容被严厉禁止。另一方面，加速提升中国主流意识形态的国际影响力，把握舆论工作和国际传播主动权。

二是以网络强国建设统筹网络信息内容发展。为实现建设网络强国的战略目标，中国坚持以信息化驱动现代化，有效促进了网络信息技术的迅猛发展和信息内容的极大丰富。《“十四五”国家信息化规划》进一步作出提高网络信息技术自主创新能力和发展活力，促进人的全面发展和社会全面进步的部署。党的二十大则站在“过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关”的政治高度，既为推进网络信息、数字经济产业发展提供指引，也强调网络生态规范和个人权利、国家安全保障的重要意义。

三是以网络文明建设统筹网络信息内容建设。2021年9月，中共中央、国务院印发《关于加强网络文明建设的意见》，将巩固壮大主流思想舆论、提升网民思想道德素质、促进群众性精神文明创建活动向网上延伸等作为工作目标。在网络文明建设统筹下的网络信息内容建设，一方面对促进媒体融合发展提出更高要求，另一方面，以社会主义核心价值观建设向上向善的网络风尚，促进社会公众自觉抵制违法和不良信息的侵蚀。

四是以网络法治建设统筹网络信息内容生态治理。在2019年《关于加快建立网络综合治理体系的意见》的指导下，中国网络信息内容生态治理开始由事后管理向过程治理、多头管理向协同治理转变。在立法方面，中国已初步形成由法律、行政法规、司法解释、部门规章及一系列规范性文件组成的立体的、全方位的网络信息内容生态治理规范体系。《网络信息内容生态治理规定》首次将一直处于灰色地带的低俗信息、负面信息等也纳入立法规制范畴。《互联网用户账号信息管理规定》《互联网跟帖评论服务管理规定》等规范进一步协调了全主体参与、全平台覆盖、全流程监管、全环节治理的互联网信息内容治理制度设计。在执法方面，网信、新闻出版、公安等多部门联合执法已成为常态，国家、省、市三级执法体系逐步建立，“清朗”“剑网”“网上扫黄打非”等一系列专项行动持续推进，有效遏制了违法和不良信息在网络空间的传播，优化了网络生态。

三、实践问题：现代治理对互联网信息内容的不适应性

中国互联网信息内容治理工作取得了一定成效，网络生态整体有所好转。然而，由于对互联网信息生产和传播的事实与规律认识不到位，治理呈现出较强的不适应性。

（一）治理理念：网络意识形态建设仍需走深走实

在互联网这一舆论斗争的主战场上，中国将意识形态与价值观建设作为网络信息内容治理的优先议程。占领互联网的意识形态高地，对中国网络精神文明建设、社会主义先进文化发展产生了毋庸置疑的促进作用。然而，在实践中，有些地方政府因人才、技术的制约以及观念的落后，往往对网络舆论的复杂性把握不到位，甚至以“删、堵、封”取代积极回应与科学治理。

出于维护意识形态安全的要求，网络空间的政治类信息受到严格监管。有时，公民包含正当政治主张、政治见解的言论甚至相关图片也可能被社交媒体识别为敏感内容，导致被屏蔽或删除，从而阻塞建言献策的民意渠道。敏感词库可以穷尽，但中华文化博大精深，世界文明包罗万象，网民仍然可以制造大量新话语来避开敏感词，因此“删、堵、封”永远有缺口。此外，网络信息内容监管的重要目的是在弘扬文明的同时，贯彻总体国家安全观，构建大安全格局，但盲目的“删、堵、封”反而会间接导致很多并不文明的新词产生，对精神文明乃至中华文化都造成极大摧残。在政治类信息得到高度重视的同时，对侵犯公民隐私权、名誉权等的人肉搜索、网络诽谤、网络暴力等相关信息的惩治力度却极为有限。

如今的监管实践事实上将互联网信息框定为三个场域，一类被投放，一类被屏蔽，其余的才是正常呈现的信息。这种信息生态的扭曲并非对精神文明的主动化塑造，而是对社会秩序的短视化维稳，可能导致谬以千里的舆情监测、民情预测甚至公共决策，同时易在西方国家对中国网络信息内容治理体制的指责中授人以柄、落人口实。而网络治理的核心正在于责任基础上的社会各方对公权力与公民权利的再配置，这一过程离不开公众参与。随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众对美好生活提出了更高期待，能够拥有一个和谐交流沟通、理性表达诉求的信息环境，就是其中一项根本性的需要。

（二）治理对象：信息分类方式难以跟上技术发展

当前，中国有关互联网违法和不良信息范围判定的规定众多，用词往往高度抽象，留有较大解释空间，给监管工作带来一定阻力。分类方式的教条化也导致互联网信息内容治理极易停留在表层。

一方面，笼统的分类方式使法律规定的可操作性差。以互联网上时事热点内容的监管为例，相关信息可以分为两部分：一部分是传统媒体和政府部门的门户网站、客户端、平台账号在资质许可下发布的互联网新闻信息，监管严格，秩序井然；另一部分则是资讯或广义上的信息，由不需要新闻牌照的信息聚合或分发平台发布，被按照信息内容生态治理的思路去监管。在新媒体时代，新闻和资讯对网络空间的影响力已经难分伯仲，二者的界限事实上也很难被划清，导致监管效果不甚理想。

另一方面，监管思路跟不上技术发展。现在，信息内容已经能够以文字、图像、视频、音频、符号等多种形式单一或融合呈现，作为执法客体的信息内容的形态极为多变，使人难以把控。互联网信息内容治理如果忽视技术发展，则只能“治标不治本”。

（三）治理措施：“小马拉大车”不符合法治原则

与西方国家对行业自律的倡导相比，中国互联网信息内容治理更依靠政府的强力监管。在当前的治理体系中，立法相对有限，治理依据仍以政策为主，导致在监管措施上仍然存在不足。

一是行政化过强，监管手段具有突出的行政色彩。实践中，网信执法部门频繁使用的下架整改、暂停注册、暂停更新等，有的并不属于有法律明确授权、明文规定的行政执法措施，法定化色彩较弱。此外，约谈、责令或限期整改（改正）的法律性质存有争议。学术界与实务界对其性质、法律依据、制度构建等问题缺乏深入研究，对于互联网信息内容监管机构可能面临的行政诉讼风险估计不足。强行政化的信息内容监管在短期内或许有效，但长期将导致应急式管理与常规执法双轨并行的问题突出，造成事件性执法、选择性执法、同案不同“判”、标准不统一的情况大量存在。

二是指令化过度，删除或屏蔽指令不够规范。相关部门往往以“通知”方式召集大型平台，围绕特定事项作出指令。这样的决策过程只局限于政府内部的沟通，并未深入对平台主体进行利益考量和意见吸纳。在这样“上传下达”的流程中，平台也只能是机械的指令执行工具，造成政府、平台、公众等多元主体之间难以达成实质性的对话沟通。

三是讲政治不足，服务大局的能力不足。网络信息内容监管本应服务于构建良好的网络生态，但某些地方政府出于对“维稳”或维持小群体利益的目的，在实践中常使监管工作沦为就舆情个案的紧急处置手段，注重“头痛医头、脚痛医脚”的末端治理，从舆情中发现“民情”的源头治理能力不够。

四是法治化不够，行政程序法治不完善，监管机制不透明。在事前层面，缺乏与平台、公民间的预警与沟通。在事中环节，缺少陈述和申辩程序，给暗箱操作留下空间。在事后救济上，一方面，执法部门众多，但因程序不透明，行政相对人难以知晓执法主体，无法确定责任人；另一方面，对于遭受平台处罚的用户而言，由于与平台间的信息不对称、权力差距悬殊，更难以获得救济。

（四）治理结构：阵列式的治理队伍

网络信息内容治理工作涉及网信、公安、广电、文旅等多部门。条块分割、齐抓共管的阵列式结构，制约着治理效能的进一步提升。这表现在信息内容执法方面，各部门间职权划分不够清晰，内部协调尚不明确，既导致权力的交叉，也可能造成各部门相互推诿，进而出现监管真空，影响执法效率。

在宣传工作上，这种阵列式治理队伍带来的是舆论回应的滞后和被动。一些部门基于事后因循守旧的“问题导向”行事，而非从舆论引导、话语传播的规则导向或战略导向出发。尤其是国际话语传播工作，不仅仍然以陈言老套的观点说教为主，而且新媒体宣传方式欲盖弥彰，以战斗队列的架势，一声令下全员出动，同一时间在同一个平台的不同账号上发几乎同样的信息，忽视传播的科学规律，所以很容易被全部识别和清除。

（五）治理主体：网络平台的“超级权力”

信息平台在互联网信息内容治理中掌握着进行内容审查、屏蔽、删除以及封号等监管和处罚行为的“准公共权力”，但其天然的逐利动机非但并未因其承载公共权力的让渡而消弭，而且在互联网技术的增量式赋权下越发异化和膨胀。

如今，全世界几乎所有的主权国家或政府，都在信息技术的创新中失去了主导地位，信息平台的私营资本化空前严重。在中国，网络信息内容技术的创新在很大程度上由私营部门推动，国有ICT企业尚未发挥好创新的“国家队”“排头兵”作用。传统主流媒体影响力式微，社交媒体、新媒体成为互联网信息内容呈现领域的“王者”。平台凭借技术、信息等资源优势对网络空间其他主体享有的权利产生重要影响，具有单方面影响和改变其意志和行为的能力，权力的传统样态正被打破。

这种新型的“超级权力”带来话语失衡和舆论渗透的风险。由于技术壁垒的客观存在，用户与信息平台间合同式的用户协议往往流于形式，用户仍旧面临着信息不对称、权力不对等、权利难救济的劣势。而由于对平台的监督机制不健全，平台资本渗透舆论秩序、干预信息呈现的现象依然存在。2020年6月，微博因在某舆论事件中干扰舆论传播秩序，被罚热搜榜停更一周。言论自由、舆论监督是现代法治社会的基石，社交媒体平台对社会公众、企业和其他组织等出于正当目的的网络评论、舆论监督本应负有一定程度的容忍义务，却沦为私人资本的“公关”工具，进行言论整肃、舆论干预。尽管《网络信息内容生态治理规定》第22条已经对此作出规定，但实践中这种情况仍难以被根除。

四、中国方案：“让技术团结人民”的互联网信息内容治理

在互联网使全球各国命运更加休戚与共的趋势下，中国互联网信息内容治理应当立足实践问题，拓宽全球视野。实现政治安全、社会稳定与民主参与、技术创新间的平衡，促进国家安全、公共利益和公民权利的保障，需要以法治为底线，将对个人基本权利和自由的限制保持在最低限度。只有从真正的技术发展规律、信息内容生产和传播的规律出发，在理念、手段、体制和机制等层面进行全方位统筹，才能真正“让技术团结人民”，构建出一套互联网信息内容治理的中国方案。

（一）机制改进：扁平和灵活的治理

互联网是一张网，而互联网信息内容治理工作则是一盘棋。传统的阵列式治理结构已经难以应对数量庞杂、瞬息万变的信息内容，互联网信息内容治理机制需要更加扁平化和灵活化，加快形成抓住中心、共同发力、上下联动、令行禁止的“蜂窝式”治理结构。

治理机制的扁平化要求继续完善网信行政执法体制机制。随着2017年《互联网信息内容管理行政执法程序规定》和2023年《网信部门行政执法程序规定》的出台，网信领域行政执法程序更加规范，网信部门管辖依据更加明确。但是，网信行政执法管辖还需进一步协调好中央和地方的关系。可以采取以属地管理为主的方式，明确属地管理、属地责任以省域为限，在发挥地方积极性、允许各省（市、自治区）基于地方实践探索信息内容治理方式的基础上，考虑设置由国家网信办直管的企业目录，纳入社会影响力强、地域覆盖广、具有舆论属性与社会动员能力等的网站平台。与此同时，加快健全网信综合行政执法机制。深化网信、文旅、广电、出版等网络执法部门协调联动，有效应对信息内容融合呈现所造成的复杂监管问题。

信息内容治理的灵活化要求加快完善网络宣传与舆情应对机制。如今，中国居民的知识水平极大提高，舆情传播速度更快、波及更广、影响更大。对舆情的拖瞒骗行为，必须严肃处置。互联网新媒体时代的舆情回应，不仅要采取更迅速敏捷的方式，防止舆论激化加剧群体对立和减损公信力，而且要具备更高的艺术和技巧，通过全媒体联动来先声夺人、充分论证、扩大共识、消解疑虑。

（二）过程治理：包容和审慎的监管

互联网信息内容治理是一项涉及多流程、多环节、多元利益主体的复杂任务，既要为信息内容留出发展创新空间，也要保障公民权利，为企业合法经营和网民依法发言提供良好的法治环境。

在事前预防环节，考虑到UGC事前审查、内容把关的困难，针对网络平台，应当加快完善责任清单和透明度机制，深入算法、代码等底层技术逻辑，注入以人为本、技术向善的伦理价值；针对社会公众，不仅要加强网络素养教育，而且还要重视网络空间正能量、主旋律对信息内容的引领作用。

在事中监管环节，加快形成“政府—平台—用户”的监管机制。一方面，国家要加快建立针对平台的分级分类监管机制，参考用户注册数与平台所属领域，首先探索对注册用户量达到一定人数、在所属行业领域有一定知名度的网站平台进行重点监管。另一方面，鼓励平台和行业组织构建内容治理的自律机制和标准。例如，英国网络观察基金会（IWF）就通过制定行为准则，实施涉儿童性虐待内容监管的举报热线、黑名单制度、分级和标注等措施，在一定程度上值得借鉴。

在事后处置环节，完善督察机制和救济渠道。第一，针对平台对互联网信息内容的监管，建立健全“双随机、一公开”机制，即随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，及时公开抽查情况和结果。第二，对于违法信息内容的删除和屏蔽，应当有充分的理由说明，防止内容治理走向过度审查的极端。第三，畅通救济渠道，提高平台内部投诉申诉机制的交互性和透明度。

（三）灯塔效应：共识的塑造和凝聚

在互联网新媒体时代，试图打造完美的信息内容环境是可望而不可即的，前所未有的信息冗杂、良莠不齐，已经成为任何个人、组织甚至政府处理绝大多数问题的先决条件。网络舆情并非“险情”，更不是“敌情”，而是有待认识的民情，是让人民监督政府、参政议政的重要形式。面对网络空间的“杂音”，一味“删堵封”将形成“舆情温室”，一味灌输观点也可能适得其反。因此，在守好国家安全红线和法律法规底线的前提下，应当尽可能满足社会公众在网络空间获取信息的需求，既要给信息内容创新、文化繁荣发展留有余地，也要能够接受多元声音，焕发社会活力。

互联网信息内容治理不能仅仅是短视性的维稳，解决的也不仅是肘腋之急；而应该是战略性和全局性的环境塑造，从而引领民族价值观，塑造数字时代新文明。增强正确信息、权威信息、优质信息的及时发布与供给，将有助于正向内容发挥“灯塔效应”，在互联网信息舆论的海洋中照亮黑暗。在此基础上，通过更强的凝聚共识手段、更深入的价值观塑造能力，由争夺阵地转变为争取人心，进一步提高网民的数字素养和数字信息平台政治意识，最终形成国家、企业、网民在意识形态上的共识，建立互信、凝魂聚气，在网络空间画出最大同心圆。

（四）全球视野：文化的交流和开放

当今世界正处于百年未有之大变局，中华民族伟大复兴带来的地缘政治格局变革与信息革命带来的生产力大变革相互交织。而中国所面临的外部环境更加不确定，经受着人类历史上前所未有的整个西方的政治、军事和价值观联盟所带来的话语权挑战，敌强我弱、敌众我寡的态势严峻。开拓互联网信息内容治理的全球视角，避免在“特供信息”中坐井观天，已经是不可逆转的时代潮流。

互联网信息内容治理工作应当由被动防守加快转变为攻防并举。首先，应对西方价值观侵扰的挑战，建立内容治理的“特种部队”，利用互联网新媒体打好文化战、舆论战，实现文化宣传。其次，勇于直面世界不同地区多元文化、信仰、生活方式以及法治环境带来的挑战，打好针对境外势力的认知战，为国家赢得更有利的战略态势和空间。最后，构建万船出海的信息战应对格局，促进政府部门与大众传媒、各事业单位、科研院所和国有企业海外部门等建立多渠道的交流机制。特别是要强化互联网新媒体平台的国家意识和政治意识，引导平台企业在大时代树立大格局，成为国家利益的重要承载体、国家能力的重要投射台。

五、结语

面对互联网信息内容对现代国家治理造成的冲击，在严格依法的前提下对信息内容进行引导与监管，已经是信息时代的国家和政府在保护公民权利、破解公共风险上的迫切需要。促进现行互联网信息内容规范体系与国家治理相适应，不仅要找到信息技术创新与技术安全间的平衡点，更需要在捍卫公民的表达权利、实现建立在协商参与基础上的公共决策的同时，促进言论表达的理性化，保护未成年人权益和国家安全、社会公共利益。法治并非僵硬的规则，而是动态演化的体系。唯有从真正的技术发展规律、信息内容生产和传播的规律出发，立足中国实践，放眼全球视野，才能构建出一套扁平灵活、包容审慎、凝聚共识、格局开阔的互联网信息内容治理的中国方案，真正实现“让技术团结人民”，让技术造福人类，创造人类数字文明新形态。

作者：支振锋，中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师；刘佳琨，中国社会科学院大学法学院博士研究生。

来源：《江西社会科学》2023年第11期。