以集体成员权为基础推动农村集体经济组织立法的议案

领衔代表  孙宪忠  代表证号DB2053

摘要

当前我国还有近九亿农村户籍居民，他们都生活在农村集体经济组织之中，作为集体的成员。但是此前，我国法律中一直没有农村集体经济组织的立法，更没有集体成员权的规定。为适应改革开放以来我国农村经济社会已经发生极大变更的需要，《民法典》第96条、第99条等规定农村集体经济组织为特别法人，第261条等间接承认农民的成员权。但是目前我国还是没有农村集体经济组织的独立立法，也没有集体成员权利的规定。这种情况不但不符合我国农村现状，更不符合中央作出的乡村振兴战略的要求。因此，现在制定农村集体经济组织法已经十分必要，而且刻不容缓。在这部涉及农村社会经济的基本立法中，集体成员权不但必须得到明确承认和保护，而且应该作为该法的基础。

案由

按照全国人大常委会的确定的立法规划，我国农村集体经济组织作为特别法人的组织体立法已经启动。制定我国农村集体经济组织法意义重大。目前，我国还有约一半的居民人口是农村居民，他们在集体经济组织之中享有成员的权利，承担响应的义务；农村的土地除明确的国有土地之外，都由农民集体经济组织享有所有权；农业的生产，在耕作土地三权分置优势下，则更是离不开农村集体经济组织的参与和运作。所以，农村集体经济组织的立法，在我国具有基本立法的意义。此外，我国正在大力推进的乡村振兴战略，就更是离不开农村集体经济组织的具体组织、领导和推动。

在农村集体经济组织的立法中，农民成员权是必须依法明确承认和保护的重要权利。而且，从目前我国农村、农民和农业经济发展的实际情况看，从《民法典》和相关法律的规定看，农民作为集体成员的权利，已经成为农村集体经济组织的核心议题。可以说，农民的成员权在农村集体集体经济组织的法律构造上，已经处于基础性地位。鉴于此前的立法，对于农村集体经济组织中的成员权的法理和实践并不十分明确，因此我们在此提出，以农民成员权为基础推动农村集体经济组织立法的议案。

案据：

目前没有一部系统的法律对农村集体经济组织及其成员权做出完整规定。相关规定主要散落于《民法典》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律之中。有关农村集体经济组织及其成员权最重要的法律为《民法典》，《民法典》第96条、第99条等正式将农村集体经济组织规定为特别法人，①从民事基本法的角度对农村集体经济组织的法人地位进行了确认，这是立法上的巨大进步。作为特别法人，农村集体经济组织自然就具备了法人的一般构造，拥有自己的决策机构、执行机构和监督机构，同时具有了民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务。当然，作为特别法人也有其特别之处，具体就体现在其集体成员权之中，《民法典》第261条规定了农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，该条十分明确地对集体成员权进行了确认，但对于集体成员权的具体内容该条却没有给出明确答案。集体成员权是一项综合性权利，兼具身份属性与财产属性，包括取得成员资格、获得承包地和宅基地、请求分配集体收益、参与集体财产的管理与监督以及内部的表决权等权利。《农村土地承包法》第5条、《土地管理法》第13条对集体成员取得承包地的权利进行了规定，②《土地管理法》第49条规定了集体成员的监督权。③以上都是集体成员权在国家涉农法律中的具体规定。

除此之外，鉴于国家统一立法的缺失，各省制定了有关农村集体经济组织的地方性法规和地方政府规章。2013年广东省修订了《广东省农村集体经济组织管理规定》，2020年浙江省修订了《浙江省村经济合作社组织条例》，黑龙江省和四川省分别制定了《黑龙江省农村集体经济组织条例》和《四川省农村集体经济组织条例》。这些地方性法规和地方政府规章对相应省份的农村集体经济组织的组织架构、设立办法、集体成员权等进行了规定。但各省的规定在完整度、详细度、集体成员资格认定标准等问题上并不一致。还有部分省份将集体成员权间接规定在《农村土地承包法》实施办法之中，例如《重庆市实施<农村土地承包法>办法》、《山东省实施<农村土地承包法>办法》、《新疆维吾尔自治区实施〈农村土地承包法〉办法》等。从上面的规定可以看出，各省关于农村集体经济组织中集体成员权的规定差异较大，在现行法律中并没有统一标准。

论证

现在我国农村集体经济组织及其成员权的立法尚未出台，而相关的法律实践却已经超越立法，走到了立法之前。比如，广东南海地区在20世纪80年代利用区位优势，兴办乡镇企业，集体经济得到了迅速发展。在集体经济快速发展的同时，出现了利益分配上的难题。由于集体成员在集体中享受着不菲的集体收益，不愿意离开本集体经济组织，甚至有些地区还产生了很多的“入赘男”，也就是我们常说的上门女婿。通过婚姻关系而成为该地区农村集体经济组织的成员，会稀释原有集体成员的利益，自然会遭到原有成员的反对。因此，当地采取某一时间节点作为区分，该时间节点以后的新增人口不赋予其集体经济组织成员身份，不能分配集体经营所产生的各种收益。而将该时间节点以前的集体成员身份予以固化，按照一定的标准折合成“股份”，以“股份”作为分配集体利益的依据。通过该种举措，“成员”变“股民”，原有的“增人不增地，减人不减地”变成了“增人不增股，减人不减股”。不仅使集体成员资格得到了固化，而且也使成员享有的财产份额得到了确定，使原本模糊的集体成员权变成了看得见摸得着的集体成员权，该实践促使农村集体经济组织的产权结构更加明晰，运行更加透明高效。这一做法也得到了效仿和延续，上海市松江区因地制宜，采取“确权确股不确地”的政策，具体而言，集体成员在农村集体经济组织中享有股权，但集体土地并不直接分配给集体成员，而是由集体统一经营。借由集体统一经营的优势，可以实现大规模的农业生产，集体成员可以获得集体经营产生的分红，并终生享有。集体成员由此获得了解放，既可以外出从事其他工作，也可以在本集体工作，获得额外的收入，该做法在松江区得到了普遍推行并获得了成功。无论是广东南海地区还是上海市松江区，都通过股份化改造使集体成员权得到了固化，从而推动了农村集体经济组织的健康发展。

随着农村经济社会的发展，越来越多的地区对集体成员权进行了股份化改造并予以固化。从2015年开始，中央农办、农业农村部在在各省级人民政府推荐的基础上，先后开展了四批农村集体产权制度改革试点。重点围绕全面强化农村集体资产管理、全面确认农村集体经济组织成员身份、加快推进经营性资产股份合作制改革、完善农民集体资产股份权能、发挥农村集体经济组织功能作用、拓宽农村集体经济发展路径等几个方面展开。通过试点，全国许多地区都完成了集体成员资格认定、集体资产股份化改造，重振了农村集体经济组织，集体成员资格进一步固化，集体成员权进一步明晰。

可见，集体成员权的发展并不因立法的滞后而停滞不前，劳动群众通过自己的智慧对集体成员权进行了成功改造。纵观农村改革史可以发现，农村经济体制改革往往都是通过农民自发行为进而带动国家立法的，家庭联产承包责任制的施行就是在农民实践的基础上推动了国家立法。现今的集体成员权以及农村集体经济组织立法已经有了成功的实践案例，为未来的立法提供了宝贵的经验。

目前涉及农村集体经济组织成员权的几个现实问题

（一）地方立法效力层次低，合法性存疑

虽然在民事基本法层面，《民法典》对集体成员权进行了确认，但《民法典》的规定过于简单，单一适用《民法典》很难解决集体成员权的问题，因此，地方立法对集体成员权进行了补充。但通过上文的分析可以看出，地方立法在两方面存在问题，一是地方立法效力层次低，规定标准混乱；二是地方立法合法性存疑，缺乏制定依据。就拿集体成员资格认定而言，地方立法只对本省管辖范围内的集体成员资格认定具有指导意义，甚至在本省内，各个市或者具体到每个农村集体经济组织，其认定标准也不一样，其中有的地方立法规定以户籍作为主要认定标准，有的地方立法以基本生存保障作为基本标准，还有的地方以户籍作为形式标准，以与集体的权利义务关系、生产生活关系为实质标准。尤其是随着城乡要素的变化，人们生活理念的更新，人员流动的加快，对于有些跨省的农村集体经济组织成员资格认定就更为复杂，在实际操作中，极易发生因认定不公平，增加社会管理风险的可能。同时，地方立法的制定并没有法律依据，其合法性存疑。根据我国《立法法》的规定，宪法具有最高的法律效力，法律的效力高于行政法规和地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章。《立法法》第8条规定民事基本制度只能制定法律，地方立法属于地方性法规和地方政府规章，显然不属于国家基本法律，④同时《立法法》第9条规定，没有制定法律的，全国人大及其常委会有权做出决定，授权国务院根据实际情况制定行政法规，但对农村集体经济组织的立法问题，并没有相关的授权文件。⑤该法第72条、第73条规定 ，地方性法规可以规定的事项包括以下几类：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；三是在全国人大及其常委会专属立法权以外，国家尚未制定法律或行政法规的事项。但关于农村集体经济组织的地方性法规，显然不属于《立法法》规定的可以制定地方性法规的范围之内，其制定的合法性存疑。同时《立法法》规定地方政府规章必须具有上位法的依据，关于农村集体经济组织的地方政府规章于法无据。通过以上的分析可以看出农村集体经济组织地方立法严重超越了其立法权限，其制定并无法律依据。

（二）农村集体经济组织与村民委员会的属性混淆

农村集体经济组织和村民委员会虽然都属于农村基层组织，但两者并不相同。农村集体经济组织作为特别法人，是农村土地所有权的主体，主要负责集体的各种经济事务，而村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等，农村集体经济组织更侧重于私法属性，而村民委员会更侧重于公法属性。但无论是法律上还是实践中将两者混淆的情况并不鲜见。这在《村民委员会组织法》中体现的尤为明显，该法第8条明确规定了村民委员会应该尊重农村集体经济组织独立进行经济活动的自主权，⑥但该法第24条却又规定了村民委员会行使集体经济组织的各项权利，尤其是土地权利。⑦同一法律体系内部存在难以自恰的矛盾。同时，不同法律之间也存在冲突，《村民委员会组织法》第24条的规定与《民法典》第96条、第261条的规定相冲突，《民法典》第96条规定了农村集体经济组织的独立民事主体地位，第261条规定了集体成员权，⑧显然与《村民委员会组织法》第24条相矛盾。当然，村民委员会代行农村集体经济组织的职能具有一定的合理性，是现实无奈的选择。在“政社分离”之后，村民委员会与农村集体经济组织也随之分离。在家庭联产承包责任制之下，农村集体经济组织的职能主要是发包土地，在土地发包完成之后，农村集体经济组织的功能逐渐退化，很多地方的农村集体经济组织形同虚设，其职能只能由村民委员会进行代管。但值得注意的是，部分城市近郊和发达地区的农村，其农村集体经济规模庞大，集体经济组织一直存在并发挥着实际作用，一味强调村民委员会的代管职能并不妥当。同时值得思考的是，该种代管职能会不会演变成一种新形态的“政社合一”？尤其是在国家提出发展壮大农村集体经济的大背景下，农村集体经济组织必将迎来重生，此时还强调村民委员会对农村集体经济组织代管职能的合理性值得商榷。

由于村民委员会与农村集体经济组织的混淆，导致在实践中出现了村民与集体成员的混淆。实际上，农村村民与农村集体经济组织成员并不相同，村民未必是农村集体经济组织成员，集体成员也未必是当地村民。村民是基于户籍划分所形成的行政管理上的称谓，只要生活在该行政村的劳动群众都可以称之为村民，而集体成员身份是并不是依据行政区划而获得的，集体成员是基于一定的准入标准，取得或加入成为某农村集体经济组织的成员，身份的不同导致两者在权利享有上也存在很大差异。两者可能存在重叠，但随着经济的不断发展，两者的身份差异会越来越大。特别是近年来承包地、宅基地“三权分置”的不断推行，农村集体经济组织的功能被激活，他们必须出面行使集体土地所有权。随着“三权分置”的推行，会有越来越多的人进入到农村，或者打工、或者居住，甚至可以取得当地的户口，成为当地村民，但其并不能直接成为农村集体经济组织的成员。其中的道理很简单，那就是在集体资产一定的情况下，集体成员越多，集体成员的利益就会被稀释，原有成员显然不会答应，从而想方设法地维护自己的既有份额。这在城市近郊、发达地区的农村、资源丰富的农村尤为显著。

（三）特殊群体的利益保护问题

在实践中，侵害集体成员权的现象时有发生，主要体现为对“外嫁女”、“入赘男”、“在校大学生”、“服役人员”、“服刑人员”等特殊群体的利益侵害。正如上文所言，集体成员资格已经固化或相对固化，对“外嫁女”、“入赘男”等部分地区将其排除在集体成员范围之外，属于情理之中。但在实践中却又走向了另一个极端，形成了“多数人的暴政”。具体体现为部分“外嫁女”、“入赘男”由于婚姻关系，其集体成员成员资格被原有的农村集体经济组织剥夺，但新的集体经济组织又对其不予接纳，出现了“两头空”的现象，导致其集体成员权遭受严重损害。对于“在校大学生”、“服役人员”，有些地方规定其户籍迁出以后，就不享有集体成员资格，有些地方规定其在城市谋得稳定工作后就丧失集体成员资格。对于“服刑人员”，服刑剥夺的只是其政治权利，其民事权利并没有被剥夺，理应具有集体成员资格。以上特殊群体的集体成员权保护问题值得仔细研究。

（四）立法缺失使得确认农村集体成员资格诉讼无法可依

近些年来我国民事诉讼中出现了一种特殊的类型，即法院所称的“确认村民资格”之诉，但是从上面的分析我们可以知道，这种诉讼，其实并不是确认村民资格之诉，而且“确认农村集体经济组织成员资格”之诉。这种诉讼普遍发生在在城郊地带，但是在一些特别的经济开发地带比如陕北延安石油产区农村也很多见。其特征，就是一些农村居民主张自己拥有集体成员的资格，进而分配集体经济组织的经济收入。常见的诉讼主体，如上文所说的出嫁女，也包括这些出嫁女的丈夫及其子女、农村改制之前进城工作的人员、乡村整合而加入集体经济组织的新成员、在校大学生、服役士兵、男人再婚妻子带来的子女等等。这些诉讼主体主张的，并不是他们在农村居住的户口问题，而是集体成员资格所体现的财产分配权。调查显示，目前人民法院对这些诉讼尚无法做出清晰明确的裁判，因为我国还没有这一方面的法律。

实际上，除了这些涉及成员权的诉讼之外，在农村里已经出现的、而且将来肯定会大量出现的诉讼，是农民个人或者家庭在三权分置之后，就其享有承包经营权方面的资格的认定、就农村宅基地方面的权利确认方面的诉讼。此外，在经济发达地区农村，就集体经济组织的收入分配问题，也经常会有集体成员针对集体的诉讼。

正是基于以上原因，我们在这里顺便提出，人民法院把这一类诉讼确定为“村民资格之诉”，这是很不准确的，希望能够尽快改变为“集体经济组织成员资格之诉”。

方案

通过上文的分析可知，在农村集体经济组织及其成员权的问题上，我国现在缺少一部系统性的全国法律，因此制定该法是十分必要的。地方实践已经为立法提供了许多成熟的、合理的、可供参考的经验，同时也提出了许多难以解决的争议问题，都有待立法进行释明。农村集体经济组织立法应该以集体成员权为基础，在一下几个方面实现制度突破：

（一）充分认识农村集体经济组织作为特别法人的立法意义，充分认识目前我国农村集体经济组织中农民成员权利已经固定化或者相对固定化的现实，贯彻实事求是原则，在这个基础上推进农村集体经济组织的立法。

（二）对集体经济组织中的成员资格的确定，应该确立明确的可操作性规则。根据中央文件的精神，农村集体产权制度改革应当按照“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则进行，集体成员权的确认，也应该遵照这个原则进行。

尊重历史指的是注重保护最初就加入农村集体经济组织的成员利益，他们为农村集体经济组织的发展做出了很大贡献，并且为中国工业化的实现做出了巨大牺牲。因此，农村集体经济组织立法首先要保护这批人的集体成员权，这不仅是法技术层面的要求，更是法思想、法感情层面对早期集体成员的庄严承诺；照顾现实指的是随着乡村振兴战略的实施和农村改革的深入，很多外来人口进入农村，并且为当地的经济发展注入了新鲜血液。虽然其不能直接成为农村集体经济组织的成员，但对其准入标准等问题需要做出妥善处理；程序规范指的是农村集体经济组织的立法必须在《立法法》的框架之下进行，必须与现行法律相协调，同时其内部治理结构也应该符合现代法人标准；群众认可指的是农村集体经济组织立法必须尊重农民的意愿，切不可搞一言堂和一刀切，农村集体经济组织归根到底是为农民服务的，立法的民意基础在农民，对待有争议的问题需要与农民商量，广泛征求农民的意见，只有这样，才能制定出一部符合农民预期的法律。

（三）在农村集体经济组织成员资格认定上，应该遵守民法上原始取得和加入取得的原理。

我们的调研发现，上海松江、广东南海等地区，在确定集体经济组织成员资格方面取得了良好的经验。这些地区因地制宜，兼顾户籍、土地承包关系、基本生存保障因素等，将一定的时间节点作为分界点，在该时间节点之前通过原始取得及增加的家庭人口都具备集体成员资格，在该时间节点之后，则采取加入取得的方式，具体加入标准和准入门槛交由集体自治。这样划分既有利于保护初始成员的集体成员权，又有利于防止集体成员的数量过分扩大化。通过集体成员资格认定，可以对集体成员的构成进行精准摸底，形成界限分明的现代组织体，从而为集体资产股份化改造奠定基础。这些好经验，具有可复制可推广的价值。

（四）集体资产股份化改造建议以“户”为单位而不以“成员个体”为单位。

有观点认为自然人作为民法上的民事主体更适宜作为确权的基本单位，但调查显示，以农户作为基本的确权单位更符合我国的国情，我国农村以农户作为基本的财产权利有良好的社会基础。在我国农村曾经推行以成员个体作为基本单位的政策，结果是失败的。家庭联产承包责任制吸取了历史的教训，采取分包到户的方式，现在推行的农地“三权分置”也延续了这一传统。应当说，以农户作为基本的确权单位符合我国当前的实际，这也符合马克思主义学说所讲的生产关系要以生产力的发展为前提的思想。

（五）在农村集体经济组织立法中应当明确区分农村集体经济组织与村民委员会，严格界定集体成员与农村村民。

对于村民委员会代行农村集体经济组织职能的情况进行严格把控，划清两者的界限，构建层次分明的农村治理体系。此外，在集体经济发达的农村也可以考虑将村民委员会的运行资金由地方政府财政供给转为农村集体经济组织集体出资，这样既可以减轻村民委员会对地方政府的依赖，降低地方政府对基层治理的干预，又可以实现农村集体经济组织与村民委员会的良性互动。

（六）对于特殊群体集体成员权的保护应当着重规定，在对特殊群体集体成员权的保护中，应当重点考虑基本生存保障因素，防止出现“两头空”的现象。在立法上，对于具体保护规则的制定应当实事求是，广泛调研，争取实现最大公约数。

（七）农村集体经济组织作为特别法人，其决策机关、执行机关和监督机关都有需要在立法上予以明确，同时对于农村集体经济组织的具体称谓也应该在立法上进行相对统一，给出一个参考性标准，不然在实践中很容易和城镇农村的合作经济组织相混淆。鉴于这一问题比较复杂，我们将以其他研究报告的方式，想我国立法机关提出建议。

总之，农村集体经济组织立法需要在集体成员权的基础上进行，需要充分考虑农民的意愿，需要在法思想、法感情、法技术上共同发力，只有这样，才能制定出一部人民满意、社会认可的农村集体经济组织法，才能不辜负最广大最艰辛的农民朋友。

2022年3月4日

【注释】