习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话中强调，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。“全过程民主”思想是习近平总书记2019年11月2日在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察社区治理和服务情况时首次提出的。习近平总书记关于发展全过程人民民主的重要论述，是对社会主义民主政治理论的重大创新，具有重要理论价值和实践意义。

一、民主是一种治理理念

民主一词，源自古希腊。言指“多数人统治”，是古希腊城邦国家形成的一种治理方式，解决的问题就是公共意志如何有效形成并发挥治理作用。

民主作为国家治理和社会治理的基本方式，从古希腊开始，就显示了自身的治理优势，保证了国家治理和社会治理秩序的相对稳定，使得公共决策程序具有了较强的明确性。尤其是在资产阶级反封建特权的过程中，把古希腊城邦国家的民主理论和自然法假说有机结合起来，提出了作为公共治理行为的正当性前提的人民主权说，对构建资产阶级民主政治学说起到了非常重要的奠基作用。

然而，基于民主强调“多数人统治”价值的“抽象性”，民主价值主张的“多数人统治”在制度实践中也遇到了各种各样的“异化”问题，由此就形成了一系列民主治理价值的补充性价值，如法治、人权等价值也逐渐进入人类社会国家治理和社会治理的价值秩序中。法治是为了解决民主价值中的“多数人统治”可能异化为“多数人暴政”的问题，法治价值为民主价值在实践中的运行秩序套上了“制度化”的“牛鼻子”，将民主价值限定在法治范围内来有效地发挥自身的治理功能。在现代法治社会中，法治价值主要是限制间接民主体制下作为国家权力受委托者的公共机构的治理行为，防止民主的主体“人民”不在场的情况下，公共机构可能会背离人民的意愿随意而为。因此，法治相对于民主的补充性价值就是可以将“多数人统治”始终控制在理性的范围内，保证多数人治理，防范多数人专制。

人权是为了防范与“多数人”相对应的“少数人”因为无法直接参与公共决策而使得其自身的利益受到多数人决策的不公正对待。少数人权利概念是为了给“多数人统治”划定权力边界，同时也可以使得少数人与多数人在国家治理和社会治理过程中处于平等的地位。此外，人权概念的价值可以保证在民主的体制下个人的正当权益不受到多数人集体意志的剥夺，从而维护民主价值的正当性基础，即多数人可以被少数人或者是群体中的个人有效地加以接受。

此外，由于民主价值中的“多数人”是通过制度规则组合起来的，并不代表一个既定社会中的特定利益集团和特权阶层，因此，任何人在某种制度规则下可能是“多数人”的一分子，而在另外的制度规则下则可能是“少数人”，所以，在民主价值下，体现的是个体的平等性及“多数人统治”中的“治理”特性。“多数人统治”并不是多数人“统治”“压迫”少数人，而是一种在所有社会成员平等关系基础上的“自治”。“多数人”与“少数人”之间的关系不是统治与被统治的关系，而是按多数人“意愿”来治理国家和社会，少数人仍然可以通过不同形式来参与治理，同时可以对多数人治理行为进行合法性监督。所以，民主价值追求的是一种合理的公共治理秩序，追求的是国家治理和社会治理效益的最大化。

基于民主价值的上述特性，民主价值要在制度实践中发挥作用，必须要与法治、人权紧密地结合起来，离开了法治和人权等治理价值的辅助，民主中的“多数人”就可能陷入任意而为的“专断”。

二、社会主义民主必须制度化、法律化

党的十一届三中全会公报中明确指出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。也就是说，社会主义民主作为人类社会共同价值民主的一种制度实践形式，也必须遵循民主价值的一般规律，必须要与依法治国有机结合起来，才能克服单纯民主价值在制度实践中可能引发的治理价值失序的问题。

党的十五大报告在首次明确依法治国基本方略的同时，高度重视科学地处理社会主义民主与社会主义法治之间的价值关系和制度联系，强调指出：发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

由此可见，社会主义民主从产生之初，就与社会主义法治紧密地联系在一起，离开了法治的有力保障，社会主义民主就会偏离正确的发展方向，民主付诸制度实践的价值缺陷就会暴露无遗，就可能使得国家治理和社会治理失序。

三、“全过程人民民主”是我国现行宪法所确认的人民民主的重要特征

“全过程人民民主”的中心词是“民主”，因此，社会主义民主要在国家治理和社会治理实践中发挥自身应有的作用，首先必须服从民主价值制度化、法律化的一般规律。“全过程”“人民”都是社会主义“民主”制度化的条件和要求，其中，最关键的是“全过程人民民主”必须要与依法治国有机结合起来才能有效地推动社会主义政治制度的发展。“全过程”在法律上的特征表现在立法、执法、司法、法律监督、法治宣传、守法等一系列的法治活动中，在这些过程中，必须始终关注“人民民主”的存在和发挥的有效作用。“全过程人民民主”在我国现行宪法中体现得尤为彻底和充分。《中华人民共和国宪法》第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”上述规定通过具有全称概念逻辑指称特征的“一切权力”与“各种途径和方式”的有机结合，深刻地揭示了“人民民主”的“全过程”的时空特性，构成了人民民主存在、发展和发挥自身功能的制度条件和法律基础，是社会主义民主区别于其他任何形式民主的本质特征。

四、“全过程人民民主”必须要坚持民主集中制原则才能最大限度地发挥民主的价值功能

民主是一种国家治理和社会治理方式，但以“多数人统治”为价值导向的民主价值必须要与民主价值发挥作用的具体的制度条件和实际环境有机结合起来。在中国特色社会主义政治制度下，民主绝不简单地意味着“多数人统治”或多数人说了算，民主只是公共决策的一部分或者国家治理和社会治理的部分程序，科学的公共决策程序必须按照民主集中制来设计国家治理和社会治理的具体制度方案。我国是共产党执政的国家，党的领导是社会主义最本质的特征。党的领导与人民民主是相辅相成、相互促进的。在我国现有的中国特色社会主义民主政治制度下，党和国家的大政方针，其内在的历史逻辑、理论逻辑、制度逻辑和实践逻辑都是高度一致的。党的组织活动原则——民主集中制原则不仅适用于党的政治生活，同样也适用于国家和社会生活的所有领域。因此，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主，是中国特色社会主义民主政治的最大亮点。人民民主必须在民主集中制原则指导下有序运行。与此同时，党和国家的重要决策都必须要在党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的治理结构中有序作出。在这一过程中，人民民主与党的领导一样都必须渗透到国家生活和社会生活的所有领域和全过程。因此，坚持党的领导必然要求在国家治理和社会治理的实践中实行“全过程人民民主”。“人民民主”必须始终不渝地与坚持党的领导和依法治国紧密结合在一起，才能真正发挥人民群众的主动性和创造性，切实保障人民群众的当家作主民主权利的实现。

作者：莫纪宏，中国社会科学院法学研究所所长、研究员。

来源：《中国司法》2021年第8期。