摘要：2020年后全球气候谈判深刻影响着全球气候治理体系的建构方向和各国经济、社会未来发展的根本走向。受疫情影响，当下气候谈判新协定所预设的一切外部条件都发生了根本性的、结构性的改变：全球经济遭受史无前例的重创，单边主义和保护主义盛行，“去全球化”趋向显现，中美关系持续恶化导致全球治理“领导力赤字”凸显，等等。这些严峻的事实，一方面给疫情之后的全球气候谈判提出了新问题，制造了新挑战；另一方面为疫情之后气候谈判法理向度的型塑与模式建构提供了新思路，为新时代“共商、共建、共享”的气候治理建构指明了新方向。

关键词：气候谈判 新冠肺炎疫情 全球治理 气候治理

2020年是德班会议确立的国际气候新协定达成前的最后过渡期，也是《联合国气候变化公约》（UNFCCC）缔约方开启气候新协定谈判、确立国际社会应对其后气候变化行动安排的开局之年。气候谈判所要解决的诸如全球能源发展战略、资金流量分配、投资活动次序、技术增长方向等问题极为复杂，对各国未来经济发展影响巨大。因此，无论哪个国家，都不愿意失去参与这次气候新规则制定的大好机会。

从2020年初肆虐至今的新冠肺炎疫情，深刻地影响着2020年之后的气候谈判走向。原定于2020年11月在英国苏格兰格拉斯哥举行的第二十六届缔约方大会也因疫情影响而不得不推迟。2020年初，美国经济学家托马斯·弗里德曼在《纽约时报》上发表了题为《全新的历史分界线：新冠疫情前时代和新冠疫情后时代》的文章，提醒人们注意疫情发展过程中的指数效应（the power of exponentials）。他提出，疫情一旦进入指数级传播状态，就会发展得异常迅猛。“当前世界正面临前所未有的冲击和风险，新冠肺炎疫情对世界的影响将长久持续。”

气候变化问题深度政治化，与新冠肺炎疫情相互影响、共振叠加，导致气候的全球治理变得日渐复杂

如今，气候变化议题成为众多国际组织和基金会关注的重要问题。然而，令人担忧的是，近20年来，国际社会对气候变化议题的讨论呈现出深度政治化趋向。在欧洲，“令人难以忽视和费解的是，以往以反移民、反欧盟、反建制作为政治诉求的右翼民粹主义政党迅速将气候变化作为攻击目标”；在2019年的议会选举中，出现了绿色浪潮和右翼民粹主义的对决，绿党和右翼民粹主义政党成为最大赢家。学术界亦不能幸免，分裂为“谎言制造者”和“怀疑论者”，相互指责对方被政治收买。在媒体的操纵和推波助澜下，这一涉及人类未来命运的重大生态安全问题一度成为某些“气候专家”牟利的政治脱口秀。2009年末至2010年初，“气候门”事件引发了巨大反响。互联网对很多主流气候学家乃至整个联合国政府间气候变化专家小组进行了揭露，指责他们对气候危险变化的数据造假或做不真实的解释，人们对气候科学与多方气候谈判失去了信任。气候变化问题的深度政治化极大地影响了国际气候谈判建设性工作的顺利开展。“随着气候治理主体的多元化，不同的治理机构和机制在涉及气候变化问题时，仅将与本机构或本机制相关的气候议题纳入，弱化了气候议题之间的关联性”，分散了气候谈判的议题焦点。

当下，气候变化问题与新冠肺炎疫情相互影响、共振叠加，对全球经济造成史无前例的全面重创。2020年3月2日，经济合作与发展组织发布的最新中期报告《新冠病毒：全球经济面临威胁》称，受新冠肺炎疫情影响，全球经济以2009年以来的最高速度下滑，2020年全球经济增长率将降至1.5％，是病毒暴发前预计增长率的一半。新冠肺炎疫情蔓延对世界经济、金融、政治、能源以及安全等多个领域造成叠加影响，对全球、区域、各国、企业和个人等多个层面造成冲击。新冠肺炎疫情的全球肆虐，一方面凸显了在应对全球非传统安全威胁时国际协同治理的重要性；另一方面也暴露了在涉及人类共同命运的重大安全挑战面前全球治理体系的诸多困境。

气候变化、公共卫生安全等作为非传统安全的重要组成部分，一方面高度依赖全球科技的进步速度和世界经济的发展水平，另一方面又是促进全球达成共识、构筑维护世界稳定的“人类命运共同体”的重要支柱。如果全球疫情得不到有效遏制，那么支撑气候谈判的国际经济和科技合作基础将会受到严重冲击，进而影响气候谈判的结果；而气候谈判的结果将深刻影响未来全球化的底层逻辑（美国前国务卿基辛格在2020年4月3日《华尔街日报》撰文强调，新冠肺炎疫情将永久地改变世界秩序，新型冠状病毒以前所未有的规模和猛烈程度对人类发起袭击，它所引发的政治和经济动荡可能会持续几代人，各国必须在合作的基础上解决当前的问题，否则将面临最坏结果），甚至会促发主权经济体向“有限的全球化”蜕变。

随着全球共性议题和共同挑战的日趋多样、差异化的利益主体主张和诉求日益多元，全球气候治理也变得日渐复杂。近年来，以美国为代表的部分发达经济体参与全球治理的积极性不高，参与全球治理的国际义务亦不断消减，导致全球治理体系结构失衡、机构虚化、跨国集体行动不畅、共同协作意识不强。相反，“新兴国家全球公共产品供给的意愿和能力增强，但是其在全球治理体系中的决策权和话语权依然被压制”。当下的全球治理体系缺乏应对各类非传统安全问题的必要方案，这极有可能导致“危机爆发时全球治理失灵，世界秩序陷入混乱之中”。

当下，全球气候治理面临的问题表现为“相关机制发展缓慢，治理效果不佳；主权国家承诺意愿较低，集体行动困境凸显；全球治理领导力缺失，美国‘脱群现象’频发”。原有的全球气候治理体系已经无法回应新兴经济体的现实诉求，无法有效应对诸如气候变化、公共卫生安全等非传统安全的现实挑战。

从制度建构的维度看，气候新协定调整范围之广、回应利益诉求之复杂、差别性参与主体之多、法律技术要求之高史无前例

气候谈判历时二十余年，取得的积极成果有目共睹，存在的问题亦清晰可见。以2012年多哈会议通过的《京都议定书》修正案为例，其经过八年艰苦博弈方尘埃落地。疫情之后，发达国家和发展中国家在担责原则、资金支持、技术转让、减排承诺等核心问题上存在的严重分歧，仍然会成为阻碍气候谈判的根本症结。一些发达国家甚至以“退群”相要挟，试图用气候新协定取代《京都议定书》。长期以来，《京都议定书》确立的谈判框架一直饱受各缔约方诟病。

第一，《京都议定书》使一些发展中大国摆脱了减排义务，而这些国家是全球碳排放增量不断加大的根源。据测算，未来50年，发展中国家将会有超过50%的全球二氧化碳排放增量。在这种情况下，列入《气候变化框架公约》附件一的国家（根据《京都议定书》的规定，在2008—2012年承担二氧化碳量化排放义务的工业发达国家和转型经济国家）即使在减少碳排放方面采取最彻底的措施，对全球气候的改善也无济于事。

第二，《京都议定书》减轻了发达国家的义务，允许发达国家向其他国家购买排放权以代替本国采取的减排措施。将在国外实施减排项目减少的排放量计入本国减排量统计，其生态合理性遭受质疑。

第三，《京都议定书》规定的减排量仅具有象征意义，远不符合专家们建议的减排规模。况且，影响气候变化的温室气体积聚速度远远高于《京都议定书》所规定的温室气体减排额度。

第四，《京都议定书》并未明确规定发达国家为防止和适应气候变化对发展中国家提供援助的实施机制和监督措施。

第五，没有美国这个世界最主要经济体和全球温室气体最大排放国的参与，《京都议定书》不能被视为国际气候治理的有效工具。2001年3月，乔治·布什宣布美国退出《京都议定书》，其理由是《京都议定书》对经济增长实施了不合理的限制，让一些最大的发展中国家摆脱温室气体减排义务也是不公正的。尽管奥巴马当局声称美国要全方位回归气候谈判，但表示美方关注的是以新的气候协定取代《京都议定书》，而新协定须使包括发展中国家在内的所有排放大国承担义务。《京都议定书》没有对不履行减排义务的国家规定制裁措施，使得其因缺乏法律强制力而显得软弱无力。

第六，议定书的议事程序和修改程序过于复杂，流于形式化；议定书附件二中的国家名单也应该定期修订，将符合条件的国家纳入其中；等等。上述气候谈判的新挑战如果不能在原有的宣言和协定中得到合理解决，不能在新协定的谈判中得到合理回应，那么疫情之后的气候谈判将困难重重，前途未卜。

现今，各缔约方勾心斗角，对气候新协定的谈判心态复杂。由于《京都议定书》将《联合国气候变化框架公约》中的“共同但有区别的责任”原则具化为发达国家单方面的量化减排义务，所以发达国家深刻感受到气候问题对其经济发展的硬约束，在自身履约意愿大幅降低的同时，迫切希望向发展中国家推卸减排责任。发达国家与发展中国家在减排问题上的矛盾日渐上升为全球气候治理的主要矛盾。早在2012年多哈气候峰会上，澳大利亚就提出，强制减排不应只是发达国家的责任，新兴经济体也应参与其中。发达国家抓住德班平台“适用于所有缔约方”这一表述，试图提前结束《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》两个工作组，另起炉灶，从而抛弃“共同但有区别责任”原则、摆脱提供资金及技术支持的减排承诺（这一行为遭到发展中国家的强烈反对）。此外，有专家提出气候新协定应进行制度创新的建议，如“可根据每个国家人口数量和经济能力分配配额，确定温室气体排放上限”；“应使20个最大排放体承担温室气体减排的主要责任，为落后国家制定切实可行的减缓和适应计划”；建立国际气候新组织；等等。

气候新协定谈判缘何如此艰难？除了气候谈判会决定各国未来经济、社会发展的根本走向和重大利益关切外，从制度建构的维度看，气候新协定调整范围之广、回应利益诉求之复杂、差别性参与主体之多、法律技术要求之高史无前例。可以预见，如果抱残守缺式地坚持以往的谈判路径，那么，达成2020年后全球气候新协定的前景堪忧。

截至目前，气候公约缔约方大会已经举办了25届、议定书缔约方大会已经举办了15届，总的来说，成绩与问题同在、困难与信心交织。疫情之后，面向未来的气候新协定所预设的一切外部条件都发生了根本性的、结构性的改变：全球经济遭受史无前例的重创，单边主义和保护主义盛行，“去全球化”趋向显现，中美关系持续恶化导致全球治理“领导力赤字”凸显，等等。这些严峻挑战一方面给疫情之后的全球气候谈判制造了更多复杂的不确定性因素，另一方面也为疫情之后气候谈判法理向度的型塑与模式建构提供了革新的契机，昭示着一个“共商、共建、共享”的气候治理新时代的到来。

以“人与自然生命共同体”和“人类命运共同体”双体共建的气候治理模式为建构目标指引，积极推动稳定可期的气候谈判价值理念和行动目标法理向度的根本型塑

土耳其前经济部长、联合国开发计划署前署长凯末尔·德尔维什在《新冠肺炎对于国际合作意味着什么？》一文中说，新冠肺炎不仅可能成为一场严重的卫生危机，还可能变成一场全球化及全球治理危机。在充满不确定性和任性退群、单边主义盛行的时代，防控疾病在全球大流行是一种全球公共产品，而要提供这种公共产品就需要加强全球协同和国际合作。这种走势具有重要意义，它表明应对全球性挑战需要的是全球性合作与全球性方案。疫情之后，在推动和引领国际气候谈判、促进新协定达成方面，中国应有智有为，为全球的气候治理提供更多的“公共产品”，贡献更加切实可行的中国智慧和行动方案。

在应对全球公共安全威胁、消弭缔约方之间的矛盾与分歧、促进国际社会不同立场协调方面，应充分运用中国传统文化中“和合共生”的智慧，从生命哲学的本体论视角向国际社会科学诠释人与自然一体同构的客观事实与本质规律，借以推动以“和谐共进”为目标指向的“命运共担”的人类共识的形成，从而避免陷入部分国家可能挑起的“意识形态化”的气候谈判构陷之争。与此相适应，全球气候治理的行动规则与实施方案亦需适时调整，应以“人与自然生命共同体”和“人类命运共同体”双体共建的气候治理模式为建构目标指引，积极推动稳定可期的气候谈判价值理念和行动目标法理向度的根本型塑：从“国家中心主义治理”向“多元多层协同治理” 的法治治理理念转变；从关注“资本优先”向“生命优先”的行动规制转换；从强调自上而下的“硬法”规制向灵活多变的“软法”规则的实践目标转型，从而实现对全球治理客体（主要是全球性风险和全球性公共问题，具有多元化、层次化、复杂化的特点）重心的转移、对法律规制的制度创新，以及对气候治理行动力的再塑。以此为契机，为疫情之后的全球气候谈判建构提出新思路。

第一，气候新协定作为回应全球气候挑战的有益工具，应体现主体参与的普遍性、行动范围的广泛性、目标进路的进取性、各国承担能力的公正性；第二，协调各方立场，确立各排放大国（美国、中国、印度、巴西等国）和新兴经济体平等参与温室气体减排的法律原则与实施机制；第三，基于缔约方国情的特殊性与经济能力的差异性，建构原则性和灵活性相结合的多元主体参与机制；第四，建构疫情之后由经济可能长期低迷导致的气候治理资金与技术投入不足的持续影响评价体系；第五，积极推动传统能源消费的结构转型，规划清洁能源对传统能源（主要是矿物类燃料，特别是煤和石油）消费替代的先后次序方案；第六，建立对疫情之后缔约方出于经济恢复与发展考量可能会消极履行减排责任的国际监督机制；第七，疫情之后，加强对发达国家给予发展中国家、贫穷国家及对气候变化敏感国家的财政与技术支持承诺的法律保障与履约监督；第八，气候新协定应体现森林对温室气体吸附、土地生态化合理使用、森林养护与可持续利用的资金支持和生态补偿等制度保障；第九，利用碳排放配额及碳配额贸易等有效工具优势，激发和调动缔约方温室气体减排的积极性，鼓励生态清洁技术研发、利用、推广、创新。

在平等、开放、合作、共享原则基础上实现对气候谈判法律底层逻辑的重构

通过分析历次气候谈判可以发现，发达国家与发展中国家之间存在着明显的分水岭，这两类国家内部所秉持的基本立场和观点也各有特点。例如，美国赞同制定气候新协议，条件是协议中应包括中国、印度在内的全部排放大国承诺的内容，而自己却置身于《京都议定书》之外，不必对本国温室气体排放作出规制；欧盟国家为新协议甚至新版《京都议定书》积极游说，把希望寄托在严格主要经济部门的生态标准和发展温室气体排放配额贸易市场上；中国和印度以降低经济中的碳排放指标为基础，强调各自的发展中国家地位，呼吁西方在应对气候威胁方面增加对发展中国家的援助，同时，反对对本国气候政策实施国际监督；巴西和印度尼西亚减少二氧化碳排放主要依靠的是热带森林的吸收能力；绝大多数发展中国家希望发达国家提供资金和技术援助，用于适应气候变化战略。

基于上述各国不同的利益诉求，气候谈判新协议的达成除了法律规制基本理念的转型外，还必须对国家主体责任分担原则的国际法律基础作适时调整。气候谈判必须在尊重和恪守《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》所确立的发达国家应承担气候变化的“历史责任”与发展中国家应对气候变化的“共同但有区别责任”的原则立场之间，对疫情之后缔约方基于“平等责任”分担方面有所突破。同时，发展中国家和经济转型国家也不应因国情状况、经济水平、财政能力和文化差异等客观因素拒绝承担其国际法律责任。就法律规范调整和法律技术保障而言，气候新方案从形式到内容必须对如下问题作出积极回应和突破。

其一，气候变化涉及的领域和范围极其复杂、广泛，单一的国际法律规范很难对其实现有效调整，为此需尝试建构“一揽子”综合性的“原则指引+分类规范+统合指向”的准法典化的协议模式。

其二，气候变化问题多边谈判在很大程度上是人类生存与发展问题多边谈判的再现，气候新协定必须为发达国家与发展中国家在世界经济新秩序的愿景、减少贫富差距的途径、发展中国家必要的外援规模以及援助的附带条件等积存的诸多分歧提供解决方案。

其三，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》所确立的发达国家承担气候变化的“历史责任”及各国“共同但有区别责任”的法律原则，与确认所有缔约方“平等责任”的综合性国际公约规定的法律原则相冲突（如拥有严格二氧化碳减排规范的国家通过征收特别关税来保护本国生产商免于同弱气候规制国家的商品竞争，与世界贸易组织不得以生态理由实行商品歧视的原则相抵触，同时也违背了《联合国气候变化框架公约》第3条第5款规定，即为应对气候变化而采取的措施不应当成为国际贸易上的歧视手段或者隐蔽的限制），新协定对此应有所回应。

其四，以“两体共建”的理念价值、模式建构和行动目标为指引，提高缔约方为人类普遍利益适度让渡本国利益的积极性，不断提升代表人类普遍利益的气候公约的执行力和认可度。

其五，努力提升各缔约方国内法与国际气候新协定的融合度，完善国家间政策协调合作机制，降低在全球层面的议题协调难度，化解各自为政的国内法立场。各国不同程度地解决了本国影响气候变化行为的法律规制问题，却对缔约方在应对气候变化共同立场的协调方面形成了阻碍。例如，欧盟针对温室气体减排费的审计已经有一套全面性的规范和战略，对不执行这些规范和战略的国家也制定了相应的制裁措施（来自中东欧的欧盟新成员难以适应这种规则）；大多数发展中国家和经济转型国家对实行严格的气候规制还没有做好准备。由于各国经济结构的多样性、财政能力和经济与能源优势的差异性，如果彼此的气候与能源政策不能兼容，则会严重阻碍气候新协议的制定。

其六，主权国家形成机制性国际合作的基础是国家利益趋同，新协定应积极回应和协调世界主要排放大国的利益诉求和不同立场。

当前，新冠肺炎疫情仍在全球范围内扩散蔓延，其以最凶险的方式警示人类：在全球化背景下，应对重大公共卫生事件，需要全人类发挥集体智慧、价值共享和协作治理。气候治理亦需要在平等、开放、合作、共享原则基础上实现对气候谈判法律底层逻辑的重构。中国在引领和推动气候新协议达成方面应有智有为：以“人与自然生命共同体”和“人类共同命运”双体共建的气候治理模式为建构目标指引，以气候谈判法治价值理念和行动目标的转型为契机，积极推动疫情之后气候谈判新思路的建构和行动方案的新突破。

国际社会只有搁置分歧，通力合作，以抗击新冠病毒所暴露的问题为教训，积极应对气候变化等事关人类未来安危的非传统安全挑战，最大限度地协调各方立场，均衡各方利益，方能促成面向未来的气候新协定的达成。正如弗里德曼所言：“在今后的日子里，我们需要调整重自由、轻秩序的文化结构。”曾经历过“至暗时刻”的丘吉尔也曾说过，“不要浪费一场好危机”。一场危机会让我们感受到一个时代的结束，也意味着一个新时代的开启。

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作者：刘洪岩，中国社会科学院法学研究所生态法研究室主任、研究员。

来源：《人民论坛》2020年10月（上）期。