珠海经济特区法治协同创新中心学术委员会委员，全国人大常委会澳门特区基本法委员会委员、北京大学法学院教授

第一，合作主体的法律地位。关于合作主体， 9+2个行政区域并非政治实体。广东9市无自治权，决策不由自主。

第二，区域合作的法律性质有待明确。大湾区的区域合作是一种目的，即打破法律制度的壁垒，用公共人格来解决制度障碍。行政区域的缔约资格及其限度问题有待解决。

第三，关于区域合作的宏观法律框架问题。确定关于区域合作的法律依据，明确框架协议的法律性质，建立区域合作相应的机制，包括顶层机制、日常行政和联络机制以及落实机制。

以下是发言实录：

一、合作主体的法律地位

第一，关于合作主体。（大湾区）“9+2”城市是行政区域，但非政治实体。相比于欧亚经济联盟（五国）、欧盟，虽然国家间合作很难，实际上区域间的合作更注重深度发展，比国家间的合作更难。有个中央政府协调，似乎更容易，但广东9市没有自治权（经济特区被授予某种实质性权力），决策不由自主，又似乎更难。

第二，关于行政区域的公法人格。中国公法尽管在诉讼中，在政治生活中有一套解决问题的技术，但很少讲行政区划的公法人格。大湾区行政区域的公法人格是什么？有没有授权？这是在公法理论中一直没有解决的问题。“一国两制”应该提出并解决特别行政区的法律人格是什么？这个问题目前只安排了具体权利和高度自治，但未解决人格问题。法律人格的问题未解决，将带来其他问题，例如谁代表行政区？谁代表珠海？签署的时候是行政长官和地方行政首长作为代表，但在政治生活中是市委书记作为代表，市长服从市委书记。真正合作的时候，法律上签字的人和表达意志的人不一致。

二、区域合作的法律性质

第一，大湾区各种社会合作与“区域合作”的区别。社会合作是个人及各种社会组织在法律制度范围内的合作，区域合作是以区域人格为主体，以区域政府为代表的合作，往往需要打破区域间的法律制度壁垒，目的是实行经济的自由化和协调发展。区域活动是几个行政区的合作，区别于区域内的各种社会组织，个人之间的合作，区域活动是区域为人格的自愿的合作。大湾区的区域合作，很明显的是中央驱动。所以现在我们发现最高的热情是中央，最重的责任在广东省，港澳行政长官积极配合，社会市民爱搭不理。因此，大湾区的区域合作的一个目的是打破法律制度的壁垒。区域合作从谈合作的第一天起就意味着克服障碍。我主张用公共人格来解决制度障碍。区域是公共资源的管理者，也是制度的供给者或国家制度供给的一个环节，公共服务的提供者，而个人和社会组织是制度和公共服务的消费者。社会合作是一种私法行为，区域合作是公法行为。

第二，行政区域的缔约资格及其限度。目前主要经济合作，区域合作也应该是有限度的。关于审批程序，应该厘清哪些需要授权，哪些需要审批。关于合宪性的制约，对于已经缔结的合作，执行义务到地方以后，可能出现合宪性问题。例如，一个香港人可能提出该合作违背基本法，地方拒绝执行或者要求司法审查。

三、区域合作的宏观法律框架

第一，关于区域合作的法律依据，基本法缺乏类似美国的州际商业条款之类的区域贸易条款，没有明确的区域合作法律依据。中央协调地方这是当然的权利，可以授权亦可收回授权。但对于特别行政区是不一样的，特别行政区自治应该是人格，是自治者。

第二，基本法作为经济根本法我们要重新认识基本法的某些条款。目前的区域合作是基于中央的政策，再开始实施。有人提议国家需要针对区际单独立法，不仅仅是大湾区，还有其他的省市之间例如京津冀等。

第三，框架协议的法律性质模糊。现有（大湾区合作框架）协议是四方，其中发改委是一方。如果发改委作为一方，发改委代表谁，代表中央吗，代表中华人民共和国中央人民政府吗？另一个问题，框架协议是否可被司法复核？理论上来讲，公法协议就有可能会导致诉讼。框架协议是公法性质，协议是公法主体制定缔结，必须有公法性质。

第四，关于合作机制，区域合作应该要有相应的机制，应该有三个层次。一是顶层机制，中央高层建立协调机制。二是日常行政和联络机制。三是落实机制，承担及时高效沟通功能。