改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立、中央和地方财政分权等措施的推行，各级地方政府的主体地位得到了凸显，公法法人的主体资格逐渐得以完善。新《预算法》赋予了地方政府为必须的建设投资筹措部分资金的权利，明确政府债务纳入政府预算，并由各级人民代表大会审查和批准。也明确了举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出等规则。同时也明确了地方债务受到政府预算的约束，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。“本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”

这意味着2008年金融危机后积极财政政策发力下，一方面地方显性债务约束日益规范。2018年政府债务余额为18.39万亿元，债务余额和综合财力比例为76.6%，低于国际100%～120%警戒线。但是，另一方面面临因政府提供担保或投资产生的融资平台公司和部分地方国有企事业单位替政府举债规模扩大的问题，以及政府通过购买服务、与政府与社会资本合作（PPP）等形成地方政府中长期债务规模巨幅增长的问题。各级政府还是应该未雨绸缪，研究和建立因应之道。一旦出现地方政府债务违约，不但政府威信受损，而且风险将直接传导到金融市场，引发经济动荡。因此，在防范和化解地方政府债务风险的过程中，有几个法律问题值得注意。

第一，地方政府债务的法律特征

地方政府发债可以平衡地方政府事权和财权不匹配的问题，能够为地方经济建设和国计民生发展发挥巨大推动作用。但不论是发债人还是购买政府债券者，都必须了解政府债券的特征，以确保自己的权利。一般而言，“债”指借贷关系，地方政府债务是指以地方政府的名义所发生的借贷关系，因为政府在法律中关系的特殊性，其债务产生的法律关系也具有特殊性。地方债务的法律关系是以国库名义所做的民事法律关系安排。因为涉及地方政府的国库，所以债券的威信比较高，债权实现比较有保障。但是债权人必须明确，地方政府国库对地方政府债务只是发挥担保作用，而不负全面清偿的责任。这和一般民众借贷不同。民间借贷关系中，债务人要用自己全部财产偿还债务。但地方政府不可能拿国库的全部财产进行债务偿还，政府是一个国家的管理者，它对所在地方的国计民生发展承担全面责任。因此地方政府所支配的财产，有一些必须首先用来保障当地国计民生的必需，无论什么时候，政府都不可能把地方国库全部财产拿来还债。所以虽说欠债还钱是一般的道理，但是地方政府债务涉及未来财政收入和国库的收入，还涉及当地国计民生的统筹安排。这一点和一般的民事债权并不一致。

第二，地方政府发债涉及的民法问题

虽然地方政府债券是国债体系的重要组成部分，但是它毕竟还是民法上的债务。民法总则第96条规定政府机关法人为特别法人，借贷在法律上是一种民事法律关系，政府作为公法法人，当然具备发债的资格。关于发债的基础规则，与民法上的法人一样，需要承担法律责任。从民法角度看，我国地方政府发债在民法上有根据，得到民法的承认，也需要遵循民法基本规定，发行债务时要考虑在法律上必须予以偿还的义务。如果地方政府不能及时偿还债务，从政治上来讲是失信于民，也会导致民法上法律强制执行的后果。近年来，最高法院建立了失信人黑名单制度，也有不少地方政府都上了黑名单。说明政府失信的做法会受到法律上的强制。

第三，地方政府发债涉及预算法等公法的问题

地方政府发行债券属于国债的一种，需要遵守相关国债发行的法律，主要是预算法等法律。地方政府发债主要还是为了地方建设，尤其是为了地方国民经济基础性建设和社会发展需要。比如修公路、水库、桥梁等设施。这种债务不能定义为官员的个人债务，而是政府债务，其信用基础是当地的公共财政权，支出也应该和当地国计民生的财政保障联系起来。这种债务说到底还是应该由当地财政收入来进行偿还，而财政偿还又是当地老百姓的负担，所以发债必须适度，规模必须有严格条件，也应该有严格程序。首先，地方债的发行应该纳入当地财政预算，必须经过当地人民代表大会批准，要得到地方人大及其常委会的监督。这是新《预算法》必须经过的法律程序。其次，考虑到地方政府经常会有融资发展的冲动，因此上级政府也应该对地方政府债务实行经常性的行政监管，控制其发债规模。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》）也强调，要保障专项债券项目融资与偿债能力相匹配。

第四，地方政府债券违约的法律责任问题分析

地方政府发行的一般和专项债券，还债时要按照之前向社会与投资者公布的条件和许诺，及时、足额、连本带利进行偿还。政府不能及时偿还其债务的，必须承担相应法律责任。除了上文谈到的民事责任之外，有些严重的无法及时足额偿还的情形，就有可能造成社会问题。一般而言，债务违约后通过协商延迟偿还期限、债务置换或重组、违约求偿诉讼、破产清算、担保人代偿或担保人代偿或处置抵押物等方式进行相应法律清偿。但是，国际上也出现过地方政府破产的案例，比如素有美国“汽车之城”之称的底特律就曾经被法院宣告破产。

即使这样，政府破产与民商法中的自然人、企业法人破产清算制度是不同的。自然人破产是其主体资格被部分中止，获得清偿能力之前只能从事日常生活比如消费性质的民事活动。我国目前实施的个人失信黑名单制度类似个人破产制度。企业的破产是指企业法律资格的终止，清算后企业就解体了。而政府破产不是将政府财产清算并将政府解散，从而追索偿还一部分债权。政府必须履行相关服务国计民生、管理社会的义务和责任，其法律主体资格的中止和终止都不行，不能导致政府的停摆和解体，在此前提下，政府债券违约的处理需要做保障债权人法律权益的安排和措施。通常采用的方法是债务重整。

第五，地方政府融资平台等法律主体资格和权责简要分析

2014年新《预算法》颁布之前，我国地方政府债务未被允许。1994年分税制改革后，地方财权和事权分离，地方政府为解决当地经济发展和建设的资金缺口，成立了一些地方政府融资平台和城投公司等公司法人，或者让地方国企事业单位承担一些当地基建、电力、水务等项目融资，并以为其提供增信的方式进行市场化发债融资。在经济飞速发展背景与国内生产总值（GDP）的考核机制下，地方政府融资平台过度举债的风险开始累积并逐渐显现。尤其是在2008年国际金融危机之后，“四万亿”刺激措施出台的背景下，积极的财政政策开始加码，各地地方政府融资平台数量迅速攀升。由于相关法律制度不明，正常约束不足，这些融资平台与地方政府保持和发展起来了千丝万缕的联系。这些联系在有些情况下也被认为是地方债务，对地方财政造成相当风险。

2010年至2018年，国务院、财政部、人民银行等部门多次出台意见，加强地方政府债务管理，规范政府融资平台公司举债、PPP和政府购买，防范和化解由此引发的经济金融风险。要求清理甄别融资平台公司债务，通过PPP转化为企业或政府债务，推动融资平台转型，禁止地方政府为融资平台提供担保或还款承诺等。“堵后门”的同时“开正门”，新《预算法》赋予地方政府发债的权利，财政部就一般和专项债务管理出台针对不同债务资金来源和使用方向等设置不同预算科目分类管理的规定。中央政府也开始对地方政府存量债务进行置换处理，并建立债权人债务人风险分担机制来实现市场化、法制化的债务违约处理。

总体来看，化解地方政府存量债务，首先需要理清政府和市场的边界，明确政府与合作方的相关权利、责任、义务等，这在政府和社会资本合作的项目之中尤为重要。如政府融资平台和地方政府的关系复杂，但大体可分为两种情形：一种是直接以政府的名义代替政府发行债券，相当于和政府之间发生了委托关系，政府将发行债务的工作委托平台来做。另一种是地方政府通过控股、投资等方式组织建立的公司，由这些公司发行公共债务，承担有政府背景的公共项目经营。这两种法律后果不同，第一种的法律后果直接由政府承担，第二种有政府背景的融资平台或企业在法律上是独立的主体，在社会上的债务应该首先由其自身直接承担法律责任。如果这些平台与政府的资质不能有效区分，政府的法律信用会受到极大的风险，因此建议地方政府要尽快解决这一问题。

《通知》明确的对收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况进行市场化融资，允许项目单位发行公司信用类债券，并实行收入分账管理。也允许将专项债券作为符合条件的重大项目一定比例的项目资本金，但不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，就是明确金融机构配套地方政府专项债融资的各方权责利，进而控制金融风险，保障债权人合法权益。

作者：孙宪忠，中国社会科学院学部委员、法学研究所研究员、博士生导师。

来源：《清华金融评论》2019年7月刊