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行政法释义学需要关注的基本问题

作者:李洪雷
行政法释义学以特定的行政法秩序为中心,以法律方法为主要工具,探求行政法适用中之疑难问题的解决之道。应当通过对行政法学概念、原则、原理的爬梳,对行政法解释和适用方法的研究,建构起更加精细化的行政法释义学体系,对现行行政法规范的客观内容提供概念性、系统性的描述和说明。本文聚焦于行政法一般原则论、行政行为形式论和行政组织法论展开论述。

行政法释义学以特定的行政法秩序为中心,以法律方法为主要工具,探求行政法适用中之疑难问题的解决之道。建构行政法释义学需要关注的基本问题,包括公私法区分论、行政法适用的方法论、行政裁量论、行政法一般原则论、行政行为形式论、行政组织法论、行政救济法论等。应当通过对行政法学概念、原则、原理的爬梳,对行政法解释和适用方法的研究,建构起更加精细化的行政法释义学体系,对现行行政法规范的客观内容提供概念性、系统性的描述和说明。因篇幅所限,本文仅对其中的行政法一般原则论、行政行为形式论和行政组织法论作一简要论述。

行政法原则论

行政法释义学的一项重要任务在于确定行政法原则的内容及其相互之间的(补充或限制)关系。法律原则是法律规则的生命,体现了法律规则所内蕴的价值,是其正当化的根据。立法机关依据法律原则设定具体法律规则,既有利于提高行政法规范的体系性,也可以保证行政法秩序在实质价值上的正当性。对于行政法规范的模糊之处,往往需要从隐含于法律规则背后的法律原则出发,对其加以客观目的或体系解释。当行政法规范存在漏洞时,法律原则也可以作为法律补充或续造的重要依据。行政法原则对现代行政法的中心使命之一控制行政裁量权具有重大意义。

近年来,我国法院在一些行政案件中开始直接援引法律原则进行判决,这在一定程度上与我国行政法释义学对比例原则、正当法律程序原则研究所提供的智识资源密切相关。但我国行政法释义学对行政法原则的研究仍有很大的拓展空间。例如,行政法一般原则的产生途径问题,行政法原则的类型问题(例如行政效能效率原则是否属于行政法原则),大陆法系和英美法系行政法原则(例如依法行政原则和越权原则,信赖保护原则和正当期待原则,比例原则与合理性原则、成本收益分析)的协调问题,每一种行政法原则的内涵和要求问题(例如法律保留原则的适用范围),行政法原则之间可能出现的紧张关系(例如在授益违法行政行为撤销问题上依法行政原则和信赖保护原则之间的冲突)如何化解的问题,严格执法的限度问题,法院在运用法律原则控制行政裁量权时如何避免过分限制行政灵活性的问题,等等,都值得进一步深入研究。

行政行为形式论

行政行为形式论是行政法释义学中历史最为悠久的部分,是行政行为体系的核心要素,同时也构成了行政法释义学思考的典范。行政行为形式论从纷繁复杂、形形色色的行政活动抽离出在法律上具有重要性的要素,加以归类、组合并确定其在整个行政行为体系中的地位,然后整理其所应符合的法律要求并分配其一定的法律效果。行政机关的特定行政活动,一旦被归入某种行政行为形式之中,就可以决定其应受的法律约束、法律瑕疵的后果、行政强制执行的可能性以及法律保护途径。行政行为的形式就如同一个仓库,行政机关在履行行政任务时可从中选择最有利于其完成行政任务的形式(“仓储功能”)。行政机关以及法院判断行政活动的合法性或确定其法律效果时,可以直接援用行政行为形式论中的成果,从而减轻其思维的负担(“减负功能”) 。行政行为形式论也增加了法律确定性和私人对公权行为的可预见性,从而具有重要的法治国意义。

行政行为的形式具有不同的层次。在我国通行的行政行为理论体系中,大多将行政行为划分为行政立法(和其他规范性文件)、行政处罚、行政许可、行政指导、行政奖励、行政确认、行政强制、行政裁决、行政给付等不同的行为类型,并归纳相关的规则和制度。这也属于行政行为形式论的作业。为了达到简化思维程序、减轻立法负担等功能,还应探求是否可以在这些概念之上抽象出拥有共同特征的新形式,并构建更具普适性的规则,与此同时也要避免因为过度抽象化导致的概念空洞化。从这个角度看,我国通行的行政行为类型划分有其不足,因为在各类行政许可、行政奖励、行政确认、行政给付、行政裁决乃至行政处罚之上,完全可以运用行政处理(决定)的概念来对其共同的规则加以探讨。另外,自从我国行政诉讼法采用了具体行政行为的概念以后,具体行政行为和抽象行政行为的概念在各类教材和著作中得到普遍采用,但相关讨论往往仅关注解决行政行为可诉性的问题,对行政行为形式论的其他功能重视不足。特别是由于在具体行政行为中包含了双方行为与单方行为、法律行为与事实行为甚至内部行为与外部行为,相关规则存在巨大差异,因而这一概念存在过度抽象的问题,不宜作为行政行为的基本形式。与此相对,德国行政法释义学在对行政行为依据内部与外部标准、抽象与具体标准、单方与双方标准、法律行为和事实行为标准进行分类的基础上,对其加以归并和整理,从而产生一些行政行为的基本形式,如法规命令(行政立法)、行政规则、行政处理、行政合同与行政事实行为等,继而围绕这些概念建构相关的法律制度,这一成果值得我国行政法释义学借鉴。此外,在行政管理方式改革的背景下,对于实践中多样化的行政管理手段,如约谈、公私合作协议等如何与行政行为的基本形式对接,也是亟待深入研究的问题。

行政组织法论

行政组织是行政活动的主体,为有效履行行政任务,适当的组织形式、科学的组织结构及充足的人员和经费配备,都不可或缺。“现代国家作为一个具有决策与行动能力的主体而存在,端赖于将国家建构起来的组织法所定的标准”。行政组织法一方面从法律上将行政加以组织,使其成为行动主体并确定其内部结构(建构职能),另一方面也调整行政事务的处理过程和决策(调控职能)。

在我国,行政组织法长期处在行政法学的边缘地带,对于行政组织法的研究仅限于行政主体、行政授权、行政委托等高度形式化的范畴,对于行政组织法中的实体性问题少有触及。这一方面是因为行政法学界对行政组织和行政组织法的重要性认识不足;另一方面也是希望通过将研究范围限缩于与行政诉讼相关的问题而将行政法学与行政管理学(公共行政学)等相区分。行政组织法领域中的大量问题尽管可能与诉讼并无直接的关联,但对于行政任务的实现和行政的规范化、制度化均具有重要作用,是体系化的行政法制度中不可或缺的关键部分,不应被排除在行政法释义学的范围之外。在未来,我国行政组织法释义学应对以下问题予以关注。

其一,行政组织的法律形态。行政组织的法律形态,包括公法人、(科层制)行政机关、(具有较大独立性的)行政署、私法形式的行政组织等等,这些组织形态各有特点和优劣,应当结合行政任务的性质和宪法规范对其优劣加以分析和比较。其二,行政一体与分散的正当性、界限及其保障。行政一体的优势在于有利于保证行政责任的明晰、促进行政的协调统一,而行政分散的优势则在于能够更加充分体现地方自治和行业自治的要求,更能照顾地方和专业的特殊性,也更有利于提高行政的透明性与可接近性。这两个原则如何协调,是行政法释义学需要面对的一个重要问题。其三,法律保留在行政组织领域的范围。法律保留原则确立了立法和行政在组织事务中的功能界限。在我国全方位改革时期,如何在协调规范性和灵活性的基础上确定行政组织法律保留的范围,值得研究。其四,如何回应本土的问题。行政组织法是一个具有强烈本土性的法律领域,对于中国的一些特殊行政组织现象,例如党政合署办公或者“一个机构、两块牌子”、单位体制等,如何在行政法释义学中加以定位,亟待深入分析。

作 者:李洪雷,中国社会科学院法学研究所宪法行政法研究室主任、研究员、博士生导师。

来 源:《中国社会科学报》2019年5月8日