近年来，随着第三方支付业务的快速渗透，以及传统金融机构扫码支付、便捷支付业务的迅猛发展，支付清算行业加速扩张。与此同时，非银行支付市场的发展也逐步突显出多方关系混乱、监管存在漏洞、安全无法保障等问题。为规范和管理这一新兴行业，人民银行支付结算司下发《关于将非银行支付机构网络支付业务由直连模式迁移至网联平台处理的通知》（银支付〔2017〕209号，以下简称“209号通知”），要求自2018年6月30日起，支付机构受理的涉及银行账户的网络支付业务全部通过网联平台处理。若此要求按期顺利实施，国内银行卡支付清算市场讲基本形成“银联管线下，网联管线上”的局面。再次进程中，为确保支付清算市场公平有序、保障相关当事方正当权益，以及应对中国支付清算市场对外开放的大趋势，有几方面的问题需要引起关注和思考。

（一）与国务院银行卡清算机构准入规定的潜在冲突

根据2015年国务院《关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》（国发〔2015〕22号，以下简称“22号文”）的规定，“运营银行卡清算业务系统……并为发卡机构和收单机构提供其品牌银行卡的机构间交易处理服务，协助完成资金结算”属于银行卡清算业务，而“未依法取得银行卡清算业务许可证的，不得从事银行卡清算业务”。因此，如果网联直接处理收单机构和发卡机构直接关于特定品牌银行卡的机构间交易处理服务，应属银行卡清算业务，需要获得银行卡清算业务许可证。但网联的定位中并不包含自有银行卡品牌，也不受某一银行卡组织的授权处理特定的银行卡品牌交易。这样一来，网联如何在22号文设定的监管框架下，符合申请条件、取得清算牌照、从事清算业务，如何获得处理其它品牌的银行卡的权利基础，是亟待解决的问题。

（二）与现行收单业务及网络支付业务管理办法的潜在冲突

2010年《非金融机构支付服务管理办法》将“银行卡收单”定义为“通过销售点（POS）终端等为银行卡特约商户代收货币资金的行为”。2013年《银行卡收单业务管理办法》将银行卡收单进一步定义为“收单机构与特约商户签订银行卡受理协议, 在特约商户按约定受理银行卡并与持卡人达成交易后, 为特约商户提供交易资金结算服务的行为”，并在附则中明确规定，“此前发布的银行卡收单业务有关规定，与本办法不一致的，以本办法为准”。这实际上是将银行卡收单的涵义,从此前单纯的线下收单扩张到了网络收单, 从而与网络支付业务有所重叠。换言之,支付机构为网络特约商户提供银行卡受理并完成资金结算服务, 既属于银行卡收单, 又属于网络支付。

《银行卡收单业务管理办法》第26条规定：“收单机构将交易信息直接发送发卡银行的，应当在发卡银行遵守与相关银行卡清算机构的协议约定下，与其签订合作协议，明确交易信息和资金安全、持卡人和商户权益保护等方面的权利、义务和违约责任。”2015年《非银行支付机构网络支付业务管理办法》第4条规定：“支付机构基于银行卡为客户提供网络支付服务的，应当执行银行卡业务相关监管规定和银行卡行业规范。”结合这两条规定可以看出，网络支付机构如果处理涉及银行卡交易，则同时属于银行卡收单业务和网络支付业务，需要尊重和执行有关银行卡业务的监管规定、行业规范以及与银行卡清算机构之间的协议。

上述关于“潜在冲突”的分析涉及一个核心问题，那就是网联模式是否涉及“银行卡”或“银行卡交易”。本文认为答案是肯定的。

目前国内银行发行的银行卡主要是银联卡，即BIN号（以62开头的银行卡号前6位）由银联分配或管理、卡面带有“银联”标识的支付卡。BIN是国际标准化组织（ISO）分配的用于区别行业和发卡行身份的标准化银行识别码，根据卡组织与ISO之间的BIN申请使用协议，银联向ISO申请获得BIN号段，对申请获得的BIN号拥有再分配权和管理权，根据自身业务规则对成员机构进行BIN号使用管理。

根据银联现有业务规则，银联BIN号资源及其注册、分配、使用管理等权限属于银联所有，发卡机构对BIN号的使用不影响中国银联对BIN号资源所拥有的权利，包括但不限于所有权、撤销权和回收权等。同时，规则要求机构使用银联BIN号发行的银联卡应通过中国银联完成跨行业务交易信息的转接，确立了银联对于使用银联BIN号相关交易的基本转接权益。2014年，银联业务管理委员会审议通过了增补“银联卡”定义及相关规则，明确了银联卡是BIN号由银联分配或管理、或卡面带有“银联”标识的支付卡以及与支付卡相对应的支付账号。2016年，为进一步规范银联卡交易，银联业务管理委员会审议通过了增补“银联卡交易”定义及相关规则，明确了银联卡交易是指直接或间接通过银联卡卡号等相关信息，基于银联卡进行业务（权限）开通、信息验证、货币支付与资金转移等业务处理的（行为）过程。

按照上述定义和规则，尽管网联模式均系“无卡交易”，但这里的“无卡”只是不刷实体卡，其实质仍属“银行卡交易”。进而言之，从法律关系的角度看，“银联”标识、银联卡以及与银联卡相对应的卡号/银行账号是有机统一的，无论是线下支付还是线上支付，无论是互联网支付还是移动支付，无论是POS机刷卡还是二维码扫码，无论是否实际出现实体卡片，这些在经济目的和技术手段上表现不同的支付行为与形式，其法律性质与效果并无实质区别，均涉及对银联卡账户体系的使用/利用。据此，包括网联在内的任何支付清算机构在处理涉银联卡的交易时，都应当获得银联授权，并支付相应费用或协议达成其他安排。

不只是银联，上述逻辑也同样适用于维萨、万事达等国际卡组织。2012年WTO“电子支付服务案”之后，国内银行卡清算市场依法有序对外开放势在必行。该案直接促成国务院发布22号文，对银行卡清算业务的准入管理作出了具体规定。这意味着我国在法律上已经允许外资进入银行卡支付清算市场，给予其国民待遇。维萨、万事达等国际卡组织进军中国，已经指日可待。银联和网联同为央行一脉，固然可以由央行通过行政命令的方式定纷止争，但日后网联是否也不经许可直接处理涉及国际信用卡的网络交易？若是，将可能面临来自国际卡组织基于上述类似逻辑的强力质疑；若否，则将在一定程度上使得国际卡组织享有“超国民待遇”，而导致作为民族品牌的银联在相关市场的竞争中陷入劣势。

中国支付清算市场从封闭走向开放，是一个历史过程，也是一个必然趋势。在2002年成立并承接此前的“金卡工程”后，银联成为中国境内唯一的人民币银行卡清算机构。由于此后监管机构未再批准设立任何其他银行卡清算机构，因此银联事实上独占了我国银行卡清算市场，此种独占地位并非市场行为而是政府规制的结果。换言之，银联的成立及其市场地位的形成，是我国政府主导型经济体制改革模式实践运行的自然结果，因为在当时的金融体制和市场环境下，并无其他主体进入相关市场的可能。但这种因为政府规制而形成的事实性独占地位，近年来随着我国市场经济的发展和对外开放的扩大，也已不再具有制度上的保障和经营政策上的坚持。第三方支付机构对银联业务和市场地位的渗透和冲击即为明证。

而网联模式在相当程度上是在“开倒车”。网联的股权结构使其身份实际上具有双重性，既有形式上的私法独立性，又有实质上的行政依附性。这种身份上的双重性完全可能导致运行效果判断上的双重性：一方面，网联在央行主导、其他市场组织力量配合下组建，无疑方便其设立与运行，并使其具有较为充沛的经费来源和市场威信；另一方面，市场和社会也必然对其独立性、公开性和适当性产生某种程度的质疑——最显而易见的困惑就是，网联是私法主体，但它是否应如一般私法主体那样接受市场监管，抑或它本身就是监管者？换言之，网联是否存在既当运动员又当裁判员的冲动和可能？

作为一个具有自我利益的组织体，网联无疑有这种冲动。而若监管层继续坚持对网络支付业务推进“大一统”的网联模式，那么这种可能性也将越来越大。毕竟，对于一个实质上的垄断市场，垄断者将享有无可比拟、不容置疑的话语权。有鉴于此，监管层似乎应当慎重反思当前的政策，不再将网联统一处理网络支付业务视为理所当然，而是对国内、国外银行卡组织在其中享有的合法权益给予应有的考虑，并以此为基础协调其与网联之间的业务分工，以保障和促进支付清算市场的有序开放和公平竞争。

（本文发表于《经济参考报》2018年8月1日第8版）