中华人民共和国成立后，逐步确立了生产资料社会主义公有制和计划经济体制，“……属于国家所有”随之成为一类法律规范的表达形式。改革开放后，这类法律规范呈现逐步增多扩容之势。“国家所有”一词究竟是指国家所有制还是国家所有权？“国家所有”类法律规范增多的背后蕴藏着怎样的问题逻辑？学者们围绕“国家所有”进行热烈争论的原因是什么？本文尝试从“国家所有”的法律表达入手，结合相关背景性因素对其不同表达给予解析，以此勾画嵌入在宏观历史背景中的“国家所有”问题的大致轮廓。

我国《宪法》第6-18条是涉及经济制度的规范。从宪法条款上下文的逻辑联系和宪法文本对语词表达的选择来看，“国家所有”在宪法上意指公有制的一种特定形式，即国家所有制或全民所有制，应该是毋庸置疑的。

关于“国家所有制”的含义。首先，“全民所有”意味着为宪法条款所明文规定的那些生产资料类型，不属于任何组织、个人所有。用法学语言来说，这意味着，被宪法规定为“国家所有”或“全民所有”的生产资料，不能被设定为任何法律上特定主体的所有权客体。其次，“全民”是指全体公民，由于正是全体公民构成了国家，所以也可以说，“全民所有”就是“国家所有”。但是，这里的“国家”，既不是独立于“全体公民”之外的实体，也不是凌驾于“全体公民”之上的实体。

“国家所有”的规定具有法律的强制性。对构成“全民”的任一公民来说，它不能凭其自身意志放弃与公有物的归属关系，也不能单个主张行使对“公有物”的“所有权”或“所有权份额”，这种公有归属关系是一种整体上的、抽象的描述和规定。因而，宪法上的“国家所有”不是所有权理论中的“共有”：无论按份共有还是共同共有，主体都可以凭其个人意志从“共有关系”中脱离出来，如放弃、转移所有权；而一个公民是否与公有物存在归属关系，完全不依赖于个体意志，主要看它在法律体系中是否被认定为“全民”的成员。

在马克思所着力分析的私有制社会中，由于物的归属关系基本上都是私有，法律对物的归属安排通常也将导向所有权的效果，反之，所有权也体现着法律规范对私有经济关系的确认。但是，当公有制替代私有制成为经济制度的基础后，是否可以延续物的私有归属与所有权“一体两面”的逻辑，进而认为国家所有制与国家所有权也存在“一体两面”的关系呢？如果前文关于宪法上“国家所有”含义的阐述不被完全推翻，那么，与作为一种公有制形式的“国家所有制”相对应的“国家所有权”概念，就并非不证自立的。它究竟表达了什么样的意志关系、属于谁的主观权利等，都需要进行法理上的建构和说明。而且，其在法理上的建构，必须既与“公有”的含义相适应，又能够基本遵循“所有权”概念的逻辑。

“国家所有权”在法律文本中的广泛出现，意味着“国家所有”开始被法律体系纳入所有权范畴。那么，国家所有权概念入法究竟是怎么发生的？

新中国建立后，虽然生产资料公有制写入了宪法，但由于缺乏民主法治的基础，较长时期内在公法上并没有建立公有制的法律实现机制；科学社会主义自20世纪80年代初开始的重大发展，尤其是关于社会主义的本质和目标的重新理解和阐释，使得商品经济、市场经济成为社会主义经济发展的方向，而社会主义商品经济、市场经济的发展，使所有权制度的完善成为现实需要；在法学理论上，所有制与所有权“一体两面”的认识和观念，为把“国家所有”直接理解为“国家所有权”提供了便利。随着“国家所有权”概念的普遍使用，依循以所有权为核心的物权理论构建国家所有制的法律实现机制，就成为我国法律文本和法律理论上的主流思路。

法律对国家所有权概念的规范建构，主要是由物权法来完成的。可以将物权法上的国家所有权概念表达为：它是为了维护以公有制为主体的基本经济制度、在社会主义市场经济条件下发挥国家财产效用的制度设计，是国家(也就是全民)对于属于其所有的不动产或动产享有的占有、使用、收益和处分的权利。

作为主观权利的所有权概念，包含人对物的关系和人与人的关系两个层面。在第一个层面上，所谓“归属于某人”，意味着某人在法律认可的范围内可以凭自己喜好对待其物。在第二个层面上，意味着其他人对第一个层面关系的尊重，即非基于法律的规定，既不能非法侵占、破坏归属于他人的物，也不能对他人对待其物的方式进行干预。这是个人所有权的基本含义。不过，当某物归属于“某群体”、某法人或由多个主体构成的共同体时，法律可以有两种不同处理方式：一是私有制安排，即规定由组成群体、法人的成员或多个主体中的每一个主体按份共有或共同共有，在不违反约定的前提下，个人可按其自己的意志处分自己的份额从而退出共有关系；二是公有制安排，即规定个人不能处分自己的“份额”，不能从群体、法人或共同体与物的关系中分离出去，除非法律另有例外规定。在通常情况下，群体、法人或共同体内部的公有制安排，并不影响所有权的成立及其作用的发挥。在内部关系上，它可以通过群体、法人或共同体内部的意志形成机制，来进一步讨论并解决各成员对物的占有、使用、收益、处分权利，只不过由于西方历史上常态下的所有权是个人所有权，群体、法人或共同体内部的这些问题通常并不是所有权概念所关注的，而且依照“一物一权”原则，这种权利分配也不能以“所有权”名之。在外部关系上，所有权概念的意义是，排除群体、法人或共同体之外的其他主体对物的非法侵占、破坏，或者对群体、法人、共同体如何安排该物的利用、如何处分该物等问题进行非法干预。这是家庭所有权、法人所有权、集体所有权、政府所有权等所有权表现形式的基本法理。

当宪法对国家与物的关系在国家内部作出公有制安排时，意味着国家内部不能在公民中再次分配这些公有物的“所有权”，任何公民、组织也不能凭自己的意志处分公有物或者其“份额”，而只能在民主基础上形成公有物的利用机制，以及与外部的其他法律主体进行交易时的意志代表机制。在外部关系上，国家所有权意味着排除国家之外的其他国家及其公民、组织对属于本国所有的物的侵占、破坏或者非法干预，而这就属于国家主权范畴内的事务了。在这个意义上，国家所有权或许能够成立，并且也有其特定的概念功能，但它为国家主权范畴所吸纳，属于国家主权的一个方面。将国家视为法人，虽然可以解决所有权主体不清的问题，从而解决国家与外部其他主体之间的市场交易问题，却不能就此提供在内部关系上国家作为独立于、外在于其成员的民事主体资格，以及国家将公有物与内部成员进行交易的正当性说明。

国家所有权概念功能的实现，需要进一步明确谁可以利用国家财产，各自又如何利用。从物权法、资源利用管理法及其他相关法律的规定来看，这主要有两类：一是可以归为所有权人范畴之内的利用，即自物权形式的利用；二是不能归为所有权人范畴的主体以用益物权方式对国家财产的利用。由于国家所有权概念得以确立的法学原理尚未真正确立，建立在这一概念基础上的物权实现机制，也存在诸多学术上的难题。具体而言，其至少面临着三个方面的诘问。

首先，法人作为法律拟制的主体，在对外行使法人所有权时也实行代表制，但国家所有权行使的代表制与此不同，是在国家内部分配公有物利用权利时的“代表”。考虑到法律上的所有权配置本身就是国家公共权力的产物、公共意志的体现，这些代表国家行使所有权的情形，与法律配给其相应所有权的制度设计，究竟有什么实质差异？

其次，代表国家行使所有权的机关、部门，同时享有各种国家管理职能，实践中既是管理机关又是国家所有权行使代表。这种双重权力主体合一格局，容易导致经济行政权与国家所有权相互缠绕、难分彼此，或许这也正是不少学者认为国家所有权是管理权、公共权力的现实基础所在。行政权与所有权难分难解，必将进一步导致对市场经济平等竞争的破坏，从而消解了物权实现机制为市场经济运行提供实践方案的制度功能。

再次，在物权实现机制中，除了可以归属于所有权人范畴内的几种情形外，主要是靠用益物权机制来解决普通法律主体对公有物的利用问题。而用益物权是他物权，这是否意味着，作为用益物权人的多数人都被制度性地视为国家、全民之外的“他者”，公有物也就实际反向变成了国家所有权的“行使代表”的财产？

所谓国家所有问题，是宪法所规定的“生产资料国家所有”如何通过具体的法律制度设计予以真正实现的问题。宪法关于社会主义公有制的规定，面临的主要是新中国建立后至20世纪80年代初的社会发展背景。其主要任务，是根据当时科学社会主义理论对“社会主义”、“社会主义国家性质”的理解，确立国家的基本经济制度，解决国家的合法性问题。基于提高公有生产资料利用效率和社会主义市场经济的现实需要，以物权法为代表的具体法律、法规确立了国家所有权概念，并以此概念为基础，构建了国家所有的物权实现机制的框架。目前，无论国家所有权概念还是物权实现机制的框架，都面临着要么背离物权理论逻辑、要么与“作为公有的国家所有”的规范要求渐行渐远的困境。以物权法为代表的私法，在某些方面超越了宪法规范的内涵，但同时又不得不接受宪法规范的牵引，犹豫踟蹰。

嵌入在社会转型宏观背景中的国家所有问题的最终解决，并不是一朝一夕、一蹴而就的事情，它有赖于科学社会主义理论的进一步发展，有赖于经济、政治、社会和法律不同领域之间的调适。

在具体思路上，长远来看，通过对社会主义本质的重新阐释，对宪法相关规范的修改完善，或可以彻底解决国家所有问题。从短期着眼，尽管以国家所有权为基础的物权机制存在前文所述的困境，但舍弃这一机制也不具有现实可能性，因此，尽可能完善这一机制、消解来自各方的张力，就是务实之选。首先，应尽可能扩大国家财产直接满足公民基本生活类需要的范围，避免让公民个体普遍成为“国家之外的他者”。其次，对公有财产的生产经营性利用，要进一步区分市场与非市场两种类型。采用市场方式的生产经营，在利用公有财产时，需要按照市场价格支付对价；非市场方式的生产经营性利用，则可以采取无偿划拨方式，但其产品或服务按照生产过程中利用公有资源的比例，免费或以较低价格向公民开放。再次，各级政府及其所属公共部门均不以任何方式直接参与市场投资经营活动，但是在涉及重大民生工程、国防事业等非市场领域，政府是投资、生产、经营的主体。如此，通过公有财产的生活消费类利用和生产经营类利用、市场类的生产经营与非市场类的生产经营、政府主导与市场主导这三个维度的区分，可以适度消解国家所有权概念的抽象性，并切实使得目前的物权实现机制更加符合宪法上国家所有的规范要求。

(责任编辑：李小明)

【期刊名称】《中国法学（文摘）》【期刊年份】 2016年【期号】 2