【学科分类】 国际法

【关键词】联合国海洋法公约 无害通过权 领海 西沙群岛

【作者简介】中国社会科学院国际法研究所副研究员

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2016年1月30日，美军“柯蒂斯·威尔伯”号导弹驱逐舰在未经事先通报、未获中国批准的情况下，进入中国西沙群岛中建岛12海里海域内。事发后，中国国防部和外交部立即发表谈话，称美方此举是严重的违法行为。而美国方面却表示美军是在行使“无害通过权”，并证实进入该海域并未事先通知中国。美国国防部的官员还称，“此举展示了美国会在国际法允许的任何地方展开行动”。

究竟是“违法行为”还是“无害通过”？国际法真的允许美国展开这样的行动吗？

美军进入的海域属中国领海范围

此次美国军舰进入的海域，即西沙群岛中建岛12海里海域内，系中国的领海范围。而领海处于一国的主权之下，此种主权及于领海上空、领海的海床及底土。

早在1958年中国政府颁布的《关于领海的声明》中就已明确规定，中国的领海宽度是12海里，领海基线系连接各基点之间的直线基线。这项规定适用于包括西沙群岛、东沙群岛、中沙群岛和南沙群岛在内的所有中国领土。一切外国飞机和军用船舶，未经中国政府许可，不得进入中国领海和领海上空。1992年中国颁布《领海及毗连区法》，再次重申上述规定，并且进一步明确，中国的领海基线采用直线基线划定，中国的领海宽度从领海基线量起为12海里。根据《领海及毗连区法》，1996年中国公布了西沙群岛的领海基线，具体而言是连接8个岛礁28个基点的直线基线。而中建岛即为其中的一个基点，中建岛12海里以内的海域当然属于中国的领海范围。

美国曾指摘中国为西沙群岛划定的基线是误用《联合国海洋法公约》的群岛基线制度。美国此言是一种混淆视听的错误论断。《海洋法公约》规定的群岛基线只适用于群岛国，中国并非群岛国，当然不适用相关规定。但与此同时，《海洋法公约》还规定了适用于非群岛国的直线基线法，即“在海岸线极为曲折的地方，或者如果紧接海岸有一系列岛屿，测算领海宽度的基线的划定可采用连接各适当点的直线基线法”。这为中国法律和实践中采用直线领海基线提供了直接的国际法依据。但是《海洋法公约》并没有规定大陆国家应如何为其远离大陆的洋中群岛划定领海基线，根据公约，对此问题“应继续以一般国际法的规则和原则为准据”。而大陆国家为洋中群岛划定直线基线已有广泛的国际实践，并得到国际社会的普遍接受。挪威、丹麦、英国、澳大利亚、西班牙、葡萄牙、厄瓜多尔、阿根廷、印度等国都为其洋中群岛划定直线领海基线。而这类直线基线与《海洋法公约》规定的群岛基线是完全不同的两种制度，二者圈定范围内的水域性质和法律地位截然不同，不可混为一谈。

美国进入中国主权范围下的领海之内，自然应接受中国管辖，遵守中国的法律。在一国领海范围内，外国船舶确享有无害通过权，但此种权利明确受限、须依法行使。

无害通过须依法进行

“无害通过”是国际法为协调沿海国的领海主权与其他国家的航行自由而创设的一项制度。作为国际海洋宪章的《联合国海洋法公约》确认：无害通过权是所有国家的船舶可以通过沿岸国领海的一项权利。但与此同时，《海洋法公约》对这项权利又作出了明确详尽的限定。公约首先明确，“在本公约的限制下”，船舶享有无害通过领海的权利。

所谓“无害通过”，首先须为“无害”，只有“不损害沿海国的和平、良好秩序或安全”，且必须“符合本公约和其他国际法规则”，才为无害。外国船舶如果在领海内进行下列任何一种活动，其通过即应被视为损害了沿海国的和平、良好秩序或安全：

（1）对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力，或以任何其他违反《联合国宪章》所体现的国际法原则的方式进行武力威胁或使用武力；

（2）以任何种类的武器进行任何操练或演习；

（3）任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为；

（4）任何目的在于影响沿海国防务或安全的宣传行为；

（5）在船上起落或接载任何飞机；

（6）在船上发射、降落或接载任何军事装置；

（7）违反沿海国海关、财政、移民或卫生的法律和规章，上下任何商品、货币或人员；

（8）违反本公约规定的任何故意和严重的污染行为；

（9）任何捕鱼活动；

（10）进行研究或测量活动；

（11）任何目的在于干扰沿海国任何通讯系统或任何其他设施或设备的行为；

（12）与通过没有直接关系的任何其他活动。

与此同时，《海洋法公约》规定了在无害通过时沿海国的权利，以保障无害通过的正确行使，维护沿海国的和平、良好秩序及安全。首先，沿海国有权依照《海洋法公约》及其他国际法规则，制定关于无害通过领海的法律和规章，其中包括有关“航行安全及海上交通管理”的法律规章，行使无害通过的外国船舶应当遵守这些法律和规章。其次，沿海国有权在其领海内采取必要的步骤以防止非无害的通过。再次，出于保护国家安全的必要，包括武器演习在内，沿海国还有权在其领海的特定区域不加歧视地暂停外国船舶的无害通过。

鉴于军舰对沿海国安全的敏感性，《海洋法公约》对军舰的无害通过作了专门规定。如果军舰不遵守沿海国关于领海的法律和规章，而且不顾沿海国向其提出的遵守法律和规章的任何要求，沿海国可要求该军舰立即离开领海。如果军舰不遵守沿海国的法律或不遵守《海洋法公约》及其他国际法规则的规定，导致沿海国遭受任何损失或损害，船旗国应负国际责任。

由此可见，无害通过并非外国船舶任意为之，必须在国际法许可的范围内进行，并服从沿海国依国际法及国内法进行的管理。美国既然援引国际海洋法规定的无害通过制度为其行为辩护，那么就必须遵守无害通过的国际法，其通过既需无害，还需遵守中国的相关法律规定。

中国于1996年批准《联合国海洋法公约》时作出如下声明：“中华人民共和国重申，《联合国海洋法公约》有关领海内无害通过的规定，不应妨碍沿岸国按其法律规章，要求外国军舰通过领海必须事先得到沿岸国同意或事先通知该国的权利。”根据《海洋法公约》有关沿海国权利的规定，中国这一声明属于沿海国为防止非无害通过而采取必要步骤的范畴，与《公约》的宗旨和内容完全一致。

中国的《领海及毗连区法》符合《海洋法公约》及中国批约时的声明。该法规定外国军用船舶进入中国领海，须经中国政府批准；外国军用船舶或用于非商业目的的外国政府船舶通过中国领海时，违反中国法律法规的，中国有关主管机关有权令其立即离开领海；造成损失或损害的，船旗国应负国际责任。

美国军舰无视国际法及中国法律有关军舰进入领海须获事先批准的规定，擅闯中国领海，既是对中国法律的违反，也是对普遍接受的国际法规则的亵渎和漠视。

针对美国军舰公然的违法行为，中国守岛部队和海军舰机当即采取应对行动，对美军舰进行识别查证，并迅即予以警告驱离。

美国军舰此次擅闯中国领海并非初犯。据美国国防部发布的“航行自由军事宣示行动”年度报告，2000年至2011年间，美国海军和空军针对32个国家和地区，进行了百余次军事宣示行动，以挑战这些国家和地区的所谓“过度海洋主张”。而就在去年，美国连续两次进入中国南海岛礁附近海域。目前，《联合国海洋法公约》已有167个缔约国，美国至今未签署该公约。美国一味强调其权利，却无视其他国家的合法权利，不愿受普遍承认的国际法规则的约束，不愿承担相应的义务，这就是名副其实的霸权行为。