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规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序

王敏远

目前,我国司法实践中时有发生的不规范的查封、扣押、冻结、处理涉案财物的现象,对我国社会稳定和法治建设以及司法公正有很严重的消极影响。造成这种现象的原因很复杂,主要与我国司法体制不够健全、相关财政制度等尚未完善相关。为此,应当进一步推进司法改革,规范、完善查封、扣押、冻结、处理涉案财物司法程序,加强权益保障,以预防、避免和妥善解决不规范的查封、扣押、冻结、处理涉案财物的问题。关于这个问题,学界和实务界已经多有研究。我们的意见,即是在此基础上的思考结果。

一、违法查封、扣押、冻结、处理涉案财物的消极影响

诸多违法查封、扣押、冻结、处理涉案财物的案例表明,在我国快速步入“财产社会”的背景之下,违法查封、扣押、冻结、处理涉案财物不仅仅严重侵犯了公民个人、公司等的财产权,而且对地方经济发展和社会稳定造成了很大的负面影响,也易于动摇民众对政府和法治的信心,导致对公正司法的不论影响,对我国的经济发展和法治建设十分不利。对此,应该引起高度重视,尽快妥善解决。我们应当纠正目前仍然普遍存在“偏重人身权忽视财产权,重自由刑轻财产刑”的观念,将公民等权利主体的财产权的保障作为推进依法治国的重点,切实解决违法查封、扣押、冻结、处理涉案财物的问题。

二、产生违法查封、扣押、冻结、处理涉案财物现象的原因

从实践中的情况来看,违法查封、扣押、冻结、处理涉案财物现象产生的原因主要基于如下几点:

第一, 我国还未建立完整系统且有针对性的查封、扣押、冻结、处理涉案财物程序的法律体系,现有的法律规定不仅相互矛盾,而且,查封、扣押、冻结、处理涉案财物措施的定性不清,尤其是“涉案财物”的概念模糊,外延不清,导致职权机关,尤其是刑事诉讼中的侦查机关在实践中对财产的恣意处置时有发生,难以遏制。

第二,批准手续行政化,没有建立严格的司法审查制度。我国现有的涉案财物的查封、扣押、冻结、保管、移送、返还、处置等程序规定,所体现的是鲜明的行政性特点,基本上未能体现司法的规律性要求。这是有关部门的权力易于失控,违法查封、扣押、冻结、处理涉案财物现象产生的重要原因。

第三, 现有规定未能按照正当程序、控辩平等以及程序公开等原则设置,使得相关措施完全在行政机关内部封闭运作,导致监督和救济不力,追责、惩罚制度缺失,对办案机关和办案人员缺少有效制约。

第四,救济渠道不畅,查封、扣押、冻结是行政机关采取的一种对物的强制措施,但是现有立法没有将其纳入到行政复议和行政诉讼的范围内,内部申诉和检察监督程序虚置,公民没有有效的救济渠道。

最后,但也可能最重要的是,查封、扣押、冻结、处理涉案财物,与办案机关及办案人员的利益关联,即返还和罚没提留制度,是导致以上问题的基本原因,应斩断办案机关的自身利益与案件之间的关系,真正实行收支两条线,建立独立的司法财物保障制度。

三、相关完善建议

针对以上立法和司法实践中存在的问题,结合学界和实务界的研究,我们特提出完善相关制度的建议:

第一,在刑事诉讼中,查封、扣押、冻结不仅是刑事侦查措施,同时也直接指向公民、法人的财产权,是一种对物的强制措施,应该纳入到司法审查范围,由司法机关对其适用进行事前和事后的审查。

第二,要加强行政强制法和刑事诉讼法的衔接。刑事诉讼中的查封、扣押、冻结措施比一般的行政强制措施更为严厉,应该有更加严格的程序保障性规定。职权机关提出申请必须列明理由、范围、对象、期限等具体内容,并严格按批准的内容执行。

第三,在查封、扣押、冻结、处理涉案财物的立法和执法中,要坚持物权保障、司法审查和权利救济、正当程序、公开透明中立以及比例原则,规范审批程序,实行司法令状主义,由司法机关审查并决定适用相关措施,审批时要考虑措施的必要性、妥当性和最小损害性。

第四,严格控制“涉案财物”的范围,使其限于与案件有直接关联的主体及其财物;细化搜查、扣押、涉案财物保管、移送、返还、处置程序,证据和贵重物品的保管要与一般涉案财物相区别。

第五,应由中立的社会专业机构完成涉案财物的鉴定、评估、拍卖。

第六,建立有效的内部追责、外部监督和惩罚机制,同时赋予公民充分的救济权,包括审查程序启动权、申辩权和赔偿权。应该将查封、扣押、冻结、处理涉案财物纳入到诉讼的范围。

鉴于实践中查封、扣押、冻结、处理涉案财物的现象多样,原因多重,解决这个问题既需要根据不同情况,分别确定解决的方法,也需要循序渐进,逐步推动制度完善,妥善而切实地解决。我们认为,解决不规范的查封、扣押、冻结、处理涉案财物问题,设置有效的权利救济制度是当务之急,在此基础上,应逐步完善相关的司法制度,以对职权形成有效制约。为此:

针对有关部门的查封、扣押、冻结、处理涉案财物,应当确立当事人可以提起行政复议和行政诉讼的制度;而针对刑事诉讼中的查封、扣押、冻结、处理涉案财物,应当将其作为权利保障的基本内容,当事人可以在刑事诉讼的各个阶段就此提出诉讼请求,司法机关应当就此启动审查程序,以保障其权益。当然,这个问题的最终解决,应当对查封、扣押、冻结、处理涉案财物司法令状主义,使其“事前”受到司法的有效制约。

作者简介:王敏远,中国社会科学院法学研究所研究员