认级不认责、对人不对事,讲所谓的级别和身份,是官本位残余,更是依法行政和依法治国的对立面

七年前就被写入物权法,久为公众瞩目并被寄予厚望的“不动产统一登记制度”,由于受不动产登记领域的多头管理、利益和职权再分配困难、《不动产登记条例》出台不断迁延等障碍所阻,多年来进展一直十分缓慢。而今,随着地籍管理司(不动产登记局)的职责、机构和编制“三定方案”印发,开始初露曙光。但与社会的焦灼期待相比,不动产登记局自身却有些信心不足,自认为由于挂靠在国土部地籍管理司下,“级别太低”“协调各部委的工作很难开展”,有些部委到现在还在争论和扯皮,“都是平级的机构,你凭什么管我?”据说至少要授予不动产登记局“副部级”,否则“没法理顺部门职责”(8月22日《21世纪经济报道》)。

　　坦率地讲,不动产登记局信心不足是有一定现实性的。多年来的经济发展、社会分化已经导致的复杂利益格局,使得“触动利益比触动灵魂还难”。但问题在于,在社会转型加速、利益分化加剧的今天,又有哪些工作不是面临利益冲突、障碍重重呢?为什么他们就没有要求提高级别,至少副部级呢?

一个很重要的原因就是,尽管他们也会面临艰难险阻,但他们不需要协调各部委工作,不会因担心某些高高在上的部门因“有损其利益而不积极配合工作”。由此可见,做实事容易、管老百姓也容易,难的实际上是“管”或者“协调”有关部门,最难的是“管”官,也即衙门难管、官员难缠。而其中的关键原因,却还是级别问题,“都是平级的机构,你凭什么管我?”

社会不应一味地去指责不动产登记局要官、要级别,更重要的是认真思考和研究,他们为什么要这样?道理其实很简单,在法治状态下,法律面前人人平等,处理事务一断于法。不管任何人、任何机构都享有其法律上的地位和权利,履行法律赋予的责任和义务,而无论其性质、级别。无论是政府部门还是官员,他们自身是没有权力的,而只能行使人民和人民制定的法律所授予的权力；他们自身并不重要,而是因其所承担的法律职责才重要。也就是说,在他们自己的权限领域里,他们不过是人民和法律的代理人,他们应忠于自己的代理人职责,依法行政,而不能轻慢,更不能滥权、越权甚至渎职侵权；在超出这个权限领域之外,他们就应该是普通的公民、机构或组织,同样应接受其他政府部门和执法机构的依法管理,与其他公民、机构和组织等社会或市场主体平等交往。

　　而现实情况显然并非完全如此。级别之设,本来不过是为了表明相关官员或部门承担法律职责的性质与范围,及其在本系统内部上下级统属关系的理顺,以更好地履行职责。但实践中却出现了偏差,在某些官员和部门那里,级别成了身份和特权的象征,“官大一级压死人”,不尊重法律,对级别较低的官员和部门更是轻慢有加。处理事务、履行职责主要不是依照法律,而是要看级别,“爱”有等差,上下有别；个别官员甚至将法律抛于脑后、将自己置于法律之上,对低于自己级别的执法者,不配合、不服从,甚至杯葛、打压。前不久,不是还有某部委(局)将级别低的执法者拒之于大门之外吗?只要这种状况不改,哪怕给不动产登记局再高的级别,他们也难以很好地履行其法定职责。所以,重要的不是给他们级别,而是他们有没有严格依法履职、勇于作为的精神,以及法律能够给他们提供什么样的执法环境和保障。当然,其上级部门乃至中央的支持、社会舆论的声援,也都十分重要。

不动产登记局的执法困境,暴露的是我们依法治国、依法行政的真正难题。那就是官员或部门级别所体现出来的特权和身份意识,以及将自身凌驾于法律之上、与现代法治精神相背离的观念。在当前社会法治意识勃兴、法律体系基本健全情况下,不管是做实事,还是对人民群众的服务与管理,虽然不易,却不存在大的问题,真正难啃的硬骨头、难趟的深水区仍然是以法治官,实现依法律而非级别对官员和部门的管理。很显然,认级不认责、对人不对事,讲所谓的级别和身份,是官本位残余,更是依法行政和依法治国的对立面。

（原文刊发于2014年8月23日《法制日报》，作者为《环球法律评论》副主编）