近日，一则石家庄市民因雾霾状告环保局索赔1万元的消息引发热议。据报道，此为全国首例个人状告环保局的环境保护公益诉讼案件，也再次引发了社会的关注。很多人认为该市民没有起诉资格；有的人认为，即使获得起诉资格，该市民也不可能胜诉。

市民因雾霾状告环保局是第一例，但不会是最后一例。最近有一些著名的环保专家也在论证能否起诉有关政府或环保厅局甚至环境保护部，他们认为，可以起诉的理由就是环保部门履行职责不力。按照《行政诉讼法》保护公民人身权利的请求规定，环保部门履行保护职责不力，公民可以起诉。

公益是指公共的利益，不同于纯粹的个人利益，石家庄市民状告环保局是否是公益诉讼还值得研究。如果他是为了自己利益起诉环保局，就不属于公益诉讼，如果既为自己又为他人利益发起的诉讼就是公益诉讼。本案中，原告起诉环保局，要求履职，其中有公益成分也有私益成分，但原告在诉讼中请求赔偿1万元，这应该是赔给他个人的，私益保护的色彩突出。

起诉环保部门面临诸多理论和现实难题

按照现行的《环境保护法》，原告针对石家庄市环保局起诉，要获得起诉权、获得赔偿面临以下理论和现实的难题：

第一，原告能否以侵权为名要求环保局赔偿，值得商榷。

目前雾霾来源不清，机理不明，加上气象的影响，各地的污染物排放"贡献"相互叠加，发挥综合影响效应，难以区分各自的排放量和污染影响。责任主体和份额都不清楚，原告去起诉特定的环境保护局，可能会受到反驳。

不可否认，大气中的污染物有本地的机动车尾气、企业排放物等，是确定的。因此，按照《行政诉讼法》规定，可以诉请环保局就特定的污染来源履行监管职责，要求其命令企业控制大气污染物排放，减少雾霾的产生。以履行监管为诉求，难度小一些。但是按照谁排放谁承担民事赔偿责任的原则，由于环保局不是造成损害的直接侵权主体，要求环保局赔偿1万元，于法无据。

如果起诉要求赔偿，则法律障碍有二：一是依据环境保护法律法规的规定，污染受害者要明确，致害企业也得明确，就本案的雾霾污染而言，谁是污染主体目前尚不清楚，因此很难去找特定企业赔偿；二是居民起诉石家庄市环保局索赔1万元，其计算的标准和依据是什么？举证有难度。

第二，排放主体众多，难以确定责任主体和各自的责任份额。

对产生雾霾的"贡献"，每个人、每个家庭、每个企业、每个行业都有份。譬如，每个家庭都要做饭，要排出油烟，据分析，油烟污染对产生雾霾有一定作用；一些居民在冬季烧煤取暖，对产生雾霾也有一定"贡献"；企业向大气排放，也是造成雾霾的原因。

其中，一些达标和符合总量控制指标的排放是合法的，一些个体排放(如抽烟)、家庭排放(如排放油烟)属于自然性权利没有纳入现行法律规范之列，它们应否与一些企业的违法排放一起承担责任？值得进一步区别研究。在责任不清的基础上，谈属地监管的环保厅局的责任，也很勉强。

第三，区域之间污染相互交融，起诉其中一个区域不一定合理。

每个区域对雾霾都有"贡献"，可以说，石家庄的雾霾物质可能来自石家庄，可能来自河北省的其他地区，也可能来自山西，加上污染物迁徙规律不清楚，难以举证。因此，仅起诉石家庄市环保局，要求一个地区政府采取措施，包括履行责任、进行赔偿，既不科学，也不现实。同样地，北京的雾霾一大部分来自河北省，北京市在减少污染排放上做了最大程度的工作，因此起诉北京市环保局要求履责，也不合适。因此，起诉陷入困境。

对此，一些人认为，比较好的办法是起诉及各行政区域的共同主管部门---环境保护部。虽然原告的索赔诉求不一定能够得到法律支持，但是现在的地方政府及其环境保护部门消极怠职也得不到法律的支持。

但是，我们应该看到，虽然基于立法缺陷，原告的起诉要求不一定得到法律的支持，却是对促进立法创新是有意义的。

区域雾霾污染治理的瓶颈应通过立法解决

出现以上困境，不利于区域雾霾污染法律控制的瓶颈在于法律存在严重缺陷。区域性的污染谁来共同承担责任？企业的责任是什么？家庭的责任是什么？政府的监管责任是什么？每个行政区域的责任是什么？都需要修改法律来厘清。

石家庄市民的起诉看似一个简单的行为，实际上是对现有的立法不完善提出了批评和挑战。目前最好的办法就是修改立法，解决立法缺陷，而不是依据现行有缺陷的法律去追究个体甚至有关部门的责任。

国家应当通过立法，通过法治的思维和法治的方法调整产业结构、消费模式、生活方式，促进社会绿色、精细化发展。

目前，结构调整非常必要，在处理雾霾过程中还要注重采取应急措施，即当雾霾严重时，排污企业应该停产、限产。但是，现在北京市限产的力度大，而河北省的措施相比弱了一些。可以说，其他省份对河北省的雾霾污染"贡献"应当很少，因此一些环保法律在修改时应按照区域排放总量规定相应的减排义务。

关于环境保护公益诉讼的依据问题，《民事诉讼法》修订时对环境民事公益诉讼做出了原则的规定，但指出要专门的环境保护立法予以规定，而目前环境保护立法却缺乏规定；《行政诉讼法》对环境行政公益诉讼目前还没有规定。也就是说，环境保护公益诉讼目前没有得到专门环境保护立法的支持，因此，提起环境保护公益诉讼面临法律依据缺乏的问题。

正在修订的《环境保护法》规定了全国性环保社团组织的诉讼权利，但到目前，该法毕竟还没有正式通过，那么由谁提起环境保护公益诉讼目前没有统一的答案。一些地方进行了多元化的尝试--有的由环保厅局提起，有的由检察院提起，有的由中华环保联合会等组织提起，当然也有个人来提起的。总之，做法不一。一地的尝试模式目前很难得到其他地方的效仿，因此，应尽快修订《环境保护法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》予以规定。

有了法律依据，今后一些地方政府如果不履行职责就有上法庭当被告的可能，意味着传统的政府一家说了算的局面将得到改变，政府不履职、公众没办法的局面将改变。可以说，环境保护公益诉讼制度的建设，可以促进地方政府依法履责。

环境保护公益诉讼难需要尽快立法解决

如前所述，环境保护公益诉讼目前还处于摸索阶段，数量总体上不多。很多法院都拒绝受理，其原因有三：

首先是没有法律依据；其次，是一些地方党委和政府基于地方保护主义，给法院施加压力；再次，是原告的公益诉讼出现举证困难。

一般来说，起诉时，原告需要拿出初步证据，证明自己受害和受害的程度，但是如果被告予以否认或者提出异议，就需要原告拿出监测结果予以反驳。而原告的监测结果缺乏财力和技术的支持，一般很难获得。

解决目前法律困境的办法是立法规定提起公益诉讼的条件、起诉程序，包括审理的方法、审理的程序、取证的方法。有了法律依据，公益诉讼就不是难题，很多问题就迎刃而解了。

我国正在推进国家治理体系的建设，强调治理主体的多元化和协作化，突出公民和社会组织的主动参与和监督的作用。目前《环境保护法》等正在修订的环境保护法律拟规定环境保护公益诉讼制度，这是与国家治理体系建设的要求相适应的。只要有了新的法律规定和授权，各方依法尽责的法律秩序会形成，环境污染就会得到遏制，环境质量就会得到改善，公民、社会和政府的紧张关系会得到缓解，和谐的人与自然关系和人与人的关系就能形成。

(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学研究所教授)