2013年7月11日，浙江律师吴有水向全国31个省级计生委、财政厅（局）申请政府信息公开，主要要求公开2012年度社会抚养费（俗称超生、计划外罚款）收支及审计情况。但只有17省（市、区）回复，总额超165亿元；其他14个省份则要么拒绝公开、要么不予回复。9月1日，14律师"增援"，致信审计署询问社会抚养费是否属审计事项。而审计署承认从未对社会抚养费进行统计和审计，因此不掌握具体数据。9月4日，卫计委回应，要求各地卫生计生部门做好社会抚养费征收管理的各项工作，包括信息公开。但迄今仍未见有哪个地方有回应社会关切、进行信息公开的具体安排。

但更重要的是，社会抚养费争议不仅勾起了计生政策执行初期某些粗暴执法所给人们留下的心灵阴影，而在老龄化社会步步紧逼、依法执政建设透明政府成为法治政府的刚性原则的新时代，也许它还可以成为一个宝贵的契机，促进全社会对计生政策的更深入思考，并对这一执行了30多年的老政策进行认真"体检"。

糊涂的账目，可疑的清白

原来，在全国如火如荼、普遍征收的社会抚养费，很可能是一笔收得爽快、过程朦胧、标准混乱、数目不清、审计空放、监管不足、去向不明的头疼账。而且是一笔不折不扣的大帐：有人估算，如果算上社会抚养费的前身如"超生罚款"、"计划外生育费"等，30多年以来总额可能高达至少1.5万亿元；即便单算社会抚养费，每年估计也超过200亿。虽然估算数据肯定不准确，但毫无疑问的是，社会抚养费数目早已超出了"巨款"的概念，极为惊人。然而，从2002年8月起，整整11年过去了，相关部门却从未向社会详细地公开过社会抚养费的征收数额和最终流向。

账目不清晰，相关计生部门及其工作人员的"清白"就处于公众高度怀疑的目光之中。计生部门对这笔巨款的态度是说不清或不愿说（内部掌握），审计部门的回应是"不清楚"。但根据媒体和律师的调查，虽然细节不清，但其"去向"实际上却是大致明了的。不少省份，社会抚养费的80%以上都被返还给了县级相关部门，用于县乡两级人员的办公费、人头费以及奖励等，所以民间才有社会抚养费被用于 "抚养计生干部了"的激愤之语。公众甚至因"去向不明"而质疑其来路"不正"。理论上，先不谈"社会抚养费"在法理上的高度争议性；实践中，由于社会抚养费没有统一标准，各地征收随意度很大，而且不入账、少入帐成为常态，中饱私囊时有发生。计生部门实际上也执行着两个左右互博的矛盾任务，一是人口控制指标，一是社会抚养费征收指标。虽然前者才是主要任务，但由于社会抚养费跟个人利益挂钩，自然成了真正的硬指标。

于是，人们可以合理怀疑，为了提成、奖金、福利，漠视"超生"、热衷"罚款"，"征收"变"创收"，社会抚养费填充小金库就成为必然。"放水养鱼"、"钓鱼执法"的批评，在各类媒体上都开始变得更为尖锐。国家审计署特派员驻西安办事处处长王小军曾撰文透露，在县级计生部门集中征收抚养费的地方，有着大量少报、漏报违法生育人口的情况；而在委托乡镇代征抚养费的地方，由于乡镇一级分成较多，积极性很高，存在扣减资金不上缴财政、侵占挪用社会抚养费等问题。

变化的时代，不变的政策

而由于社会抚养费来路有争议、去向不清晰，中国人口、社会又面临着新情况，已经引起了公众对整个计划生育政策的反思。虽然30多年来，中国社会已经整体上形成少生意识，人们也更自觉地坚持计划生育基本国策，但并不表明他们没有自己的疑虑。在2000年之前，尤其是在农村地区曾广泛存在的打人、扒房、罚款、抢粮、抢牲畜以及强制堕胎等粗暴甚至暴力执法，成为许多人记忆中永不磨灭的伤痕，严重冲击了党和群众的信任关系。进入21世纪之后，我国逐步迈入老年型社会，老龄化相对其他国家就规模大、速度快；根据2011年第六次全国人口普查的数据，我国已有26个省份进入老龄化轨道。据计生委的预测，到2030年中国60岁以上的人口将达到3.55亿，成为不折不扣的"银发社会"。伴随老龄化的是少子化和低生育率，2000年第五次人口普查结果显示，全国生育率只有1.22；2005年的1％抽样调查结果显示，当年总和生育率为1.33，已大大低于世代更替水平。媒体报道给予了印证：2009年义务教育阶段在校生人数（小学、初中）比2000年减少19.5%，其中2009年小学生人数比2000年减少22.61%，2009年初中人数比2000年减少13.03%。这说明出生人口在1995年之后，连续10年呈递减效应，而且下降之势越来越加剧。但计划生育家庭的养老扶助工作去始终不给力，"独生子女费"每月5元多年如一日，2007年才开始在全国推行计划生育家庭奖励扶助制度，迄今城镇尚无统一规定，农村号称不低于每人每年600元的标准实际上也不过是"鸡肋"；而全国以百万计的"失独家庭"更引起了人们广泛的关注、同情，并为他们的未来担心。

与此同时，虽然方案各异，但人口学界的主流已经认为，计划生育基本国策不等于"一胎化"，如果不果断循序、有条件地放开二胎，我们未来将面临灾难性的人口前景；即便允许多生孩子，人们大多也已经不愿生了。资源紧张论也不再那么有说服力，学者指出，仅在亚洲，就有包括日本、韩国、以色列在内的18个国家和地区的人口密度比中国大；而在欧洲，三分之一的国家和地区人口密度超过中国大陆。可见人口不是负担，人一生创造的财富平均肯定要超过他的消耗。而随着科技进步，人们最为担心的食品供应等问题，都能在很大程度上得到解决。重要的是，山西翼城县等地，经过25年的试验，实际情况表明放开二胎不仅未导致人口暴增，其人口增长率反而低于全国平均水平，各项指标也都优于全国水平。

从公共政策上讲，几十年不变的计划生育政策也是不正常的。胡鞍钢教授指出，公共政策周期是7到8年，没有超过10年的政策，而且它都是适应性的进行调整。中国的人力资源与人口构成等人口环境、发展程度、科技进步30年里都发生了变化，但计划生育政策却始终坚持少生多罚的矛盾二重奏政策，甚至被公众怀疑为越来越偏向征收社会抚养费的"多罚"。更重要的是，现行"一胎化"生育政策源于1980年9月25日中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，信中明确表示："到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。"这实际上是一个庄严的政治承诺，必须信守；即便实际情况要求坚持，也应重新进行认真的检视，然后再次向全国人民说明，取得支持。

遵法理，守伦理

实际上，类似于社会抚养费这样的收费"理由多多"、管理"黑灯瞎火"、监管"无影无踪"的"收费糊涂账"，并不罕见。早有人指出，机场建设经费收了20多年，收了多少，用哪儿啦，有关部门也拒绝公开；2002年有关部门发文要求2005年年底停收，结果却一直没停；2012年，机场建设费名义上被取消了，却又改征民航发展基金，换个名目接着收。此外，还有交通罚款，几十年下来，可能是比社会抚养费还要巨大，但也仍然并不清晰的头疼账。而燃油附加费，从出租车到民航，原本是针对油价浮动的临时性价格指导措施，但"临时"变成"常态"，各种费用成了永不退休的"劳模"。同时，由于审计力量的有限，从现有情况看，对这些形形色色的"费"，其中不少，审计部门并未进行全面审计，其管理使用等方面信息也少见公布，从而使得不少收费成为糊涂账，来路可疑，去向不明，内含大量的潜规则，甚至贪污腐败的可能。

而实际上，不管是社会抚养费，还是机场建设费、燃油附加费、交通罚款费，以及种种其他行政性收费（比如身份证信息查询费）等，因为牵涉公共利益，公民都应有知情权和监督权。除因涉及国家机密等法律事先规定的特殊原因外，现代国家所有的预算、决算以及财政费用都应接受审计，并进行信息公开接受社会监督，已经成为现代法治与政治的共识。如果不公开，人们就有完全合理的理由去怀疑里面有"猫腻"，甚至有贪腐情弊。事实上也是如此，近期就暴露了某些地方部门与企业"合作"，将高速公路和市政道路安装违章监控设备的项目外包，然后与企业分享罚款"收益"；不仅有公权力外包牟利的嫌疑，里面还蕴藏着巨大的利益输送与贪污腐败的黑色空间。

而实际上，如果某些收费有合法依据、标准清晰、过程规范、去向可查、规范透明，它实际上是不怕任何审计和监督的。也正因为如此，包括收费账目信息在内的政府信息公开，不仅是现代法治社会的必然要求，有着坚实的法理基础；它还能表明相关政府部门及其执法人员的清白--收费合法、标准明确、执法规范、依法缴纳、公开透明、清正廉洁，从而蔚然体现为现代政府的执政伦理：法治、民主、透明、负责。也只有如此，一个政府才有可能是一个遵法理、守伦理，尊重人民、向人民负责、受人民监督、待人民坦诚、对人民忠实的人民政府。

重开放，要辩论

现代社会是大型社会、信息社会，也是复杂社会。一方面，虽然人类已进入信息时代，资讯前所未有的丰富，但众神喧哗，审美疲劳，人们反而前可能所未有地愿意放弃思考，而追随政府或者某些意见领袖。而一旦政府与意见领袖之间发生争议，或者意见领袖之间发生分歧，社会舆论就会分裂，甚至发生著名社会学家詹姆斯 斯托纳(James Stoner)所言的群体极化现象，也即在群体中进行决策时，人们往往会比个人决策时更倾向于冒险或保守，向某一个极端偏斜，从而背离最佳决策；也类似于1990年代美国知名律师迈克·戈德温所提出的戈德温法则--在公共讨论或者辩论中，人们如果缺乏理性和慎思，往往就会走向极端，上纲上线，难以达成共识或者找到一个妥当的方案。

而现代社会又是一个复杂社会，利益纠葛多元且隐秘。尤其是在大型政府的情况下，如果监管不到位，就很容易产生旋转门、利益输送，甚至或明或暗的贪污腐败。情况严重时，一个社会可能会出现少数坚固的利益群体，他们会因一己之私而绑架国家和公共决策，最终置国家于危险境地。而且，现代社会的利益群体相当多元，既可能是某个阶层，也可能是某些特殊行业或群体，还可能是政府的某些部门或系统。历史上有类似现象，叫做"养寇自重"，比如吴三桂，满清入关之后，因为担心鸟尽弓藏，便以剿灭残明势力为名，在云南盘踞，壮大实力，形成藩镇；今天没有那么严重，但也存在某些部门为了寻求更多的经费、编制、场地和物资装备而夸大问题，或者"放水养鱼"、"钓鱼执法"的情况。情形有差别，道理其实是一样的。

解决"养寇自重"、"放水养鱼"、"钓鱼执法"，当然难有一蹴而就的灵丹妙药，而是一个庞大的社会系统工程。但就人类历史经验来看，至少有两个解决之道被证明为是极有助益的。一个是开放，一个是辩论。所谓开放，就是政府放开不该管的，管好该管的，同时积极吸引公众参与政治过程，形成民主、开明的氛围；所谓辩论，就是言论的自由无拘束的讨论，容忍、鼓励和引导公民积极参与理性、审慎的公共辩论，最终形成真理越辨越明，从而达成社会共识，形成社会高效、有序的集体行动。

就计划生育政策而言，由于社会抚养费的征缴和返还中实际存在的收费合法性有争议、标准不清、过程暧昧、去向不明等原因，社会公众就有理由怀疑社会抚养费被用于"抚养"计生干部了，进而，在某些计生干部坚持将计划生育解读为"一胎化"、最为坚决地反对开放二胎（哪怕是非常温和的方案）的情况下，人们就会有疑虑，担心计生部门是否形成了利益集团，并且因一己之私而阻碍计划生育政策的反思和调整。现实生活中，《计划生育法》第三十九条所规定的计生干部不准许出现的五种违法乱纪甚至犯罪情形，恐怕有某些计生干部一条不落，全部都触犯了。以执行计划生育政策为名，但在过程中却夹杂"私货"，实际上违反更高层阶的法律与政治原则，不仅无法理，而且无伦理。有时候，因为某些计生工作人员的个人问题，还会引发民众对整个计划生育政策的质疑。

但令人奇怪是，这样一个事关14亿人家庭和命运的重大公共政策，目前竟然主要是密集分布在中国社会科学院、北京大学、中国人民大学、复旦大学和地方各级社科院的一些人口学者在关心和研究；而这一易富贤教授所描述的"不足300人，却决定了14亿人命运"的群体，现在已经分裂成意见对垒的几大阵营，彼此各不相让，谁也说服不了谁。在政策的具体执行中，如何界定"超生"、如何征收社会抚养费及其标准的认定与调整，也都是某些地方政府所专为，而在事实上排斥了民众参与。恣意自专而又有利可图，相关工作部门自然就有可能沦为牟取一己私利的利益共同体，在某些情况下，还可能会公然践踏国家法律与社会道德；特别是在执行国家基本国策的大旗下，人们的权利被侵犯之后，极难得到救济，自然引发更多不满。如此，也很难形成健康、健全的计生公共政策，或者即便有好的政策，也因为具体执行中的问题而导致民众不理解、不认同、不支持，从而导致对计划生育这一基本国策真正的损害。

那么，在这种情况下，为什么不以社会抚养费争议为契机，对计生政策进行一次深度"体检"，推进对这一老政策的新思考呢？既然小群体"会议室讨论"的决策模式已经引发质疑，为什么不引入更广泛的公共辩论？为什么国家不能创造条件，吸引民智，鼓励更多的人参与到这一攸关国家民族和我们每一个人切身命运的重大公共决策之中，去认真研究、审慎思考、理性辩论，最终在一个开放、民主与宽容的气氛中找到一条解决之道呢？公共政策制定时，事先允许民众参与和辩论，事后又接受民众的舆论监督，自然更易获得支持。当然，对于一个处于转型期、面临种种不稳定因素的大国而言，思想意识工作要跟上、其重要性怎么强调都不过分，但思想意识工作不是应该是单向宣传与灌输的独奏，而应是大家互动沟通齐参与的合唱。也许，通过开放的民主、自由的辩论，经过广泛的公共参与、理性的公共讨论，在很多引起广泛争议的话题上，如计划生育、城镇化、转基因等，可能都更有利于在全国民众中形成一种"大家都有份儿"的同呼吸、共命运的血肉相连的共同体感，更易于凝聚共识，风雨共进，更好地促进国家转型与高速、稳定的发展。而且，这还体现了现代法治的另一重要原则--程序正义。

（作者为中国社会科学院法学研究所副研究员、《环球法律评论》杂志副主编）

原刊于《南方周末》2013年10月10日第31版"大参考"，有删节，题为：《社会抚养费公开，事关计生部门清白》。