2010-11-30 来源：经济参考报

稀土开发留下的尾砂山

在江西省信丰县水土保持教育基地，因稀土开发留下的寸草不长的尾砂山和周围绿意葱茏的橙园形成对比(10月24日摄)。上世纪80年代，这里的稀土矿区新增水土流失面积24.68平方公里，排放尾砂近6000万吨，尾砂山成了“江南沙漠”。记者　周科　摄

●中国依法管理稀土资源的举措是中国政府的主权权利，符合W TO可持续发展的宗旨以及W TO规则，一些国家对中国政府这一正当举措的指责是毫无道理的。

●但与此同时，应当注意在具体政策的实施过程中遵循国际法中的善意原则、W TO透明度原则并奉行国内外一视同仁的立场，只有这样才能更好地遵循包括W TO规则在内的国际法规则，防范法律风险。

近一段时期以来，中国政府为了保护不可再生的稀土资源、防止生态环境恶化，出台了一系列加强稀土开采、生产和贸易管理的政策。孰料，这一为可持续发展而实施的正当举措却在国际上引起强烈反响，美、日、欧等许多稀土进口国声称中国政府制定管理政策属于出口限制行为，违反了W T O规则。

那么，中国政府究竟是否有权采取国内措施加强稀土开采、生产和贸易管理？这些措施是否违反了W T O规则？对此，应当从国际法角度认真加以分析，得出公正的结论。

中国稀土管理政策符合WTO的“可持续发展”宗旨

近年来，随着高科技产业的迅速发展，全球对稀土的需求和消耗量快速增长。中国是当今世界上最大的稀土生产、出口国，目前中国一个国家的稀土出口量就占国际市场份额的90%以上。

尽管稀土对各国的高科技产业至关重要，但稀土资源属于不可再生的矿产资源。由于多年来的大量、无序开采，中国的稀土资源已处于濒临用竭的边缘。同时，稀土生产、加工过程对生态环境影响巨大。在中国稀土以往的生产过程中，存在着开采方式粗放、资源浪费严重等等一系列的问题，一些企业环保意识薄弱，环境污染比较严重。

2005年10月，中国科学院院士、北京大学稀土研究中心名誉主任徐光宪联合包括王乃彦、何祚庥等人在内的15位中科院院士联名向国务院提交了《关于保护白云鄂博钍和稀土资源，避免黄河和包头受放射性污染的紧急呼吁》的紧急提案，呼吁政府尽快采取措施规范稀土生产、保护当地生态环境。

鉴于稀土资源储量严重下降、濒临用竭的严峻形势，同时，考虑减少稀土生产过程中对生态环境的破坏性影响，自1998年开始，中国就已实施稀土产品出口配额许可证制度，并把稀土原料列入了加工贸易禁止类商品目录。2006年，中国停止发放新的稀土矿开采许可证，并对稀土矿开采实行指令性计划。除了控制稀土出口配额和减少稀土矿的年度开采量，中国还逐步加强稀土行业的集中度。2010年9月初，国务院正式发布《关于促进企业兼并重组的意见》，首次把稀土列为重点行业兼并重组的名单。中国商务部近日表示，2011年中国仍将对稀土出口实行配额管理，且配额将有所减少。中国政府多次表示，加强稀土开采、生产和贸易管理的指导思想是保护可用竭的自然资源和保护生态环境不再遭受严重破坏，实际上是一种可持续发展的战略考虑。

《马拉喀什建立W T O协定》序言开宗明义指出：“本协定各参加方，认识到在处理它们在贸易和经济领域的关系时，应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的，同时应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注 相 一 致 的 方 式 ，加 强 为 此 采 取 的 措施……”中国政府为了最佳利用可用竭的稀土资源并出于环境保护的目的加强稀土开采、生产和贸易管理完全符合上述可持续发展宗旨和原则，应得到WT O全体成员方的支持。

因此，指责中国政府垄断稀土资源并将稀土作为政治施压的工具的论点根本没有事实依据。

作为W TO成员的中国并不丧失管理稀土资源的主权

中国政府多次指出，依法管理中国的稀土开采、生产和贸易是中国的主权权利，国际上一些学者对此提出质疑。在他们看来，中国既然已经加入了WT O，成为W T O的正式成员，就应承担W T O的规则义务，这意味着中国丧失了管理稀土资源的主权权利。此观点貌似合理，但仔细分析后就会发现，实际上是一种混淆视听的谬论。

G A T T /W T O法律制度本质上是贸易自由化与国家贸易管制之间的协调产物，它并未改变成员方运用贸易主权追求利益最大化的实质。作为一项颇为成功的现代国际法制度，G A T T /W T O体制所具备的管理国际贸易功能本身就是全体成员方谈判协调、相互让渡主权的产物。加入W T O后，WT O成员通过行使贸易主权追求本国贸易利益最大化的本质并未因G A T T /WT O体制而改变。从具体的条款内容来看，WT O涵盖的具体协定不但没有排斥成员方的贸易管制权，反而为保证在贸易自由化进程中各方利益平衡还赋予成员方诸多维护国内贸易利益的权利。从这个意义上讲，与其说G A T T /W T O法律制度是贸易自由化的衍生品，倒不如说它是贸易自由化进程中用来协调成员方之间利益的调节器。

根据WT O法律的理论和现实，中国加强稀土开采、生产和贸易的管理政策、措施是中国的一项主权权利，并未因中国承担了W T O协定义务而丧失。

中国管理稀土资源是有WTO的法律依据的

G A T T /W T O体制要求各成员方不得采取除关税以外的非关税措施限制进出口贸易，这是一条基本原则，但仅依此就做出中国违反WT O规则的判断显然是片面的，G A T T 1994同时规定了可豁免条款义务的特殊条款，G A T T 1994第20条“一般例外”条款就是成员方享有的一项重要的义务豁免权利(w aiver clause)。

“一般例外”规定“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施：……(b)为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施……(g)与保护可用竭的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施……”

W T O上诉机构在“美国—海龟案”中就是依据该条款作出了有利于环境保护的历史性裁决。上诉机构认为：美国保护海龟的相关立法属于G A T T 1994第20条(g)项意义上的、关系到养护可用竭的天然资源的一种措施，支持了美国援引该条“例外”的权利。

此后，各成员方运用该条款采取国内措施保护可用竭资源和生态环境的做法已屡见不鲜。

稀土作为一种矿产资源具有不可再生 性 ，属 于 可 用 竭 的 自 然 资 源 ，G A T T 1994第20条(g)项条款以及上诉机构在“美国—海龟案”中展示的司法理念为中国政府的举措提供了WT O规则和判例依据。

一些人认为，中国政府也可援引同为G A T T 1994第20条中的另一项条件(b)项(为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施)作为实施稀土管理的依据，但由于该项的要求比(g)项的要求严格得多，要求采取的措施是为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需，而后者只要求措施与保护可用竭的自然资源有关即可，二者法律要求差别甚大，WT O专家组和上诉机构已多次重申。援引该项作为合法性依据的风险较大，而(g)项则足以成为中国实施稀土管理的法律依据。

中国管理稀土资源应注意的重要原则

中国加强稀土开发、生产和贸易的管理政策遵循了W T O可持续发展的宗旨和原则，符合W T O规则和司法实践，是中国政府行使贸易管制的正当主权权利。但与此同时，中国政府也应注意以下几项原则，否则仍可能面临违反W T O协定的法律风险。

第一、G ATT1994第20条“序言”体现的善意原则

在著名的“美国—海龟案”中，上诉机构肯定美国第609条款保护海龟这一立法宗 旨 后 ，并 未 就 此 止 步 ，它 揭 示G A T T 1994第20条“序言”体现的善意原则，以此考察第609条款的具体实施情况，而这最终成为决定该案胜负的决定性因素。根据“序言”所体现的国际法善意原则，上诉机构全面考查了美国第609条款及相关行政指令的执行措施和方法，认为美国实行的具体措施违反了善意原则，属于第20条序言中“任意的”、“无端”的歧视手段 。可 见 ，即 便 中 国 政 府 有 权 援 引G A T T 1994第20条作为管理稀土资源的W T O规则依据，但在实施过程中，必须遵循善意原则，具体地讲，就是要保证在行使上述权利时不滥用这些权利。

第二、贯彻透明度原则

透明度原则是G A T T /WT O体制中的一项基本法律原则，对于多边贸易体制的稳定性和可预见性至关重要。WT O各涵盖协定均对成员方贯彻透明度的义务作出规定。根据W T O的透明度义务，中国政府制定稀土开采、生产和贸易的管理政策和措施时，应在付诸实施之前迅速公布这些政策和措施，并指定专门的咨询机构回答各方就这些政策和措施提出的问题，同时，应听取和考虑利益关系方提出的意见并予以及时、适当的反馈。

第三、贯彻国内外一视同仁的原则

G A T T 1994第20条(g)项规定了成员方采取与保护可用竭资源有关的贸易限制的权利，但该条还有一项很重要的法律要求：“此类措施与限制国内生产或消费一同实施”。它要求成员方在采取贸易限制措施的同时，必须也对其国内该可用竭资源的生产或消费予以同样限制。如果该项要求没有被满足，则仍可能面临在WT O败诉的风险。关于这一点，G A T T时期的专家组在1991年第一个“金枪鱼案”中就已明确提出，W T O成立后上诉机构在“美国———海龟案”等案件中又多次重申。中国在加强稀土资源管理过程中，应采取国内外一视同仁的做法，不仅要采取措施对稀土出口予以限制，而且还要对国内的稀土开采、生产和销售各个环节予以限制。如果在限制出口的同时，对国内的稀土开采、生产和销售放任自流，则违反了第20条(g)项中的这一法律要求。

（作者单位：中国社科院法学所）

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