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司法公正与法官责任追究

作者:熊秋红

     内容提要:实行法官责任追究制度是保障司法公正的手段之一。在本文中,作者对现行法官责任追究制度的法律依据、错案责任追究制度存在的误区、与“错判”相关的法官渎职行为的追究以及如何完善我国法官责任追究制度等问题作了探讨。作者认为,实行法官责任追究制度,应遵循既要对法官的违法失职行为作出严肃处理、同时又要注意不损害法官职务独立的原则,只有这样,才能为法官独立公正地行使职权提供良好的环境。
    
     关键词:司法公正-法官责任-错案-司法独立
    
     在一个实行法治的社会里,司法公正将是一个为社会公众关注的永恒话题。人们对法律是否公正的认识主要是在法律的适用过程中,法治所要求的法律的普遍适用和至高无上,以及法律面前一律平等的原则和精神,必须依靠公正的司法才能得到贯彻实施。法律依靠司法人员来操作,所谓“徒法不足以自行”。为了保障司法公正,法律赋予法官以独立的地位,使其在行使司法权力时免受外界的不当干扰和影响;法律还通过对法官任职条件的限制来保证法官的高素质;此外,法律也通过陪审、合议、上诉等制度来制约法官个人的权力,防止审判权的滥用。但是,这些保障措施并不足以完全杜绝法官司法不公的现象。在我国现阶段,司法不公、司法腐败成为司法领域中的突出问题,引起社会公众的强烈不满。作为对人们不满情绪的回应,法院系统将眼光投向了所谓错案责任追究制度,试图通过各种惩戒手段在系统内部对法官施加压力,促使其公正司法。此举措在社会上获得了极高的认可度,一时间,媒体纷纷予以宣传、报道。对于这一制度,在理论上应作何评价?这一制度在实施中是否存在问题?应如何加以完善?在本文中,笔者拟围绕这些问题展开探讨,以期使人们对现行法官责任追究制度有更加清醒的认识。
     一、追究法官责任的法律依据
     现行法官责任追究制度有多种提法,如错案责任追究制度、执法过错责任追究制度、追究执法违法责任制度、违法审判责任追究制度等,从其内容上看,旨在追究法官因行使职权不当或违纪违法而引起的责任。为了论述上的方便,笔者将其统称为法官责任追究制度。
     从我国现有法律规定看,对于法官责任的追究,主要有以下几方面的规定:
     第一、法官法第30条规定:法官不得有下列行为:1、散布有损国家声誉的言论,参加非法组织,参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动,参加罢工;2、贪污受贿;3、徇私枉法;4、刑讯逼供;5、隐瞒证据或者伪造证据;6、泄露国家秘密或审判工作秘密;7、滥用职权,侵犯公民、法人或其他组织的合法权益;8、玩忽职守,造成错案或者给当事人造成严重损失;9、故意拖延办案,贻误工作;10、利用职权为自己或者他人谋取私利;11、从事营利性的经营活动;12、私自会见当事人及其代理人,接受当事人及其代理人的请客送礼;13、其他违法乱纪的行为。法官有上述行为之一的,应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
     第二、根据国家赔偿法的规定,行使审判职权的机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权或财产权情形之一的,受害人有向上述机关申请刑事赔偿的权利:1、对没有犯罪事实的人错误逮捕的;2、依照审判监督程序再审改判无罪,原判刑罚已经执行的;3、刑讯逼供或者以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的;4、违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;5、违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的。赔偿义务机关赔偿损失后,应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用:(1)刑讯逼供或者以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的;(2)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;(3)在处理案件中有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的。对于上述责任人员,有关机关应当依法给予行政处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中,违法采取对妨碍诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的,赔偿请求人要求赔偿的程序,适用国家赔偿法关于刑事赔偿程序的规定。
     第三、在刑法中,单纯以司法工作人员作为主体的犯罪有以下几种情况:1、对犯罪嫌疑人、被告人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言;2、徇私枉法、徇情枉法,对明知是无罪的人而使他受追诉,对明知是有罪的人而故意包庇不使他受追诉,或者在刑事审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判;3、在民事、行政审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判,情节严重;4、私放在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯;5、由于严重不负责任,致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脱逃,造成严重后果;6、徇私舞弊,对不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的罪犯,予以减刑、假释或者暂予监外执行。此外,法官在行使职权过程中还可能构成滥用职权、玩忽职守、贪污受贿等犯罪。
     上述规定是对法官行为的一种禁止性规范,其范围大体包括两类:一类与法官的特殊身份有关,如法官不得散布有损国家声誉的言论、不得从事营利性的经营活动等;另一类与法官的审判活动有关,如法官不得徇私枉法、枉法裁判、滥用职权、玩忽职守等。法律设定这些禁止性规范的目的在于保障法官公正司法。法官被视为法律的守护神,在法官的行为规范中最为重要的是法官应当依法进行裁判,这称之为法官行使审判权的合法性原则。第7届联合国预防犯罪与罪犯待遇大会通过并经联合国大会决议核可的《关于司法机关独立的基本原则》中规定:“司法机关应不偏不倚、以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件,……”;“司法机关独立的原则授权并要求司法机关确保司法程序公平进行以及各当事方的权利得到尊重”。即法官必须依照法律规定办案、依照正当法律程序办案并遵守司法道德。在我国,这一原则表述为“以事实为根据,以法律为准绳”。法官如果不顾法律而恣意裁判或者完全违背法律而为枉法裁判,理应承担相应的法律责任。这是法官责任制度得以建立的正当化理由。法官在进行裁判时所依据的法律不外乎实体法与程序法,法官依实体法进行事实认定,依程序法进行诉讼程序。法官无论违反实体法,还是违反程序法,都应追究其法律责任,这一点在法官法、国家赔偿法和刑法中均得到了体现。
    
     二、现行错案责任追究制度的误区
     我国从80年代末开始在一些地方法院试行所谓错案责任追究制度。这一制度的基本含义是:对于司法活动中发生的错案,在纠错的同时,追究司法人员的责任。这一制度后逐步推广到全国众多法院,经过新闻媒体的宣传,在社会上获得了很高的知名度。从错案责任追究制度产生的背景看,它与我国的司法状况有着密切的关系,可以说,它是应反对司法不公、司法腐败的要求而产生的。建立错案责任追究制度的初衷是好的,然而,这一制度的单独建立,却将人们对法官责任追究制度的理解导向了误区,在实施过程中必将产生诸多的弊端。
     (一)“错案”不是一个严格的法律术语,其范围很难加以明确界定。
     从一些地方法院关于错案责任追究制度的规定看,对于错案的范围并未形成一致的认识。有的将错案界定为审判人员在审理案件过程中,违反实体法或程序法,致使案件出现明显错误或造成不良影响,应由审判人员承担责任的案件;有的将认定的基本事实错误,是非责任颠倒,造成裁判严重不公,适用法律明显错误,导致错误裁判,严重违反诉讼程序,影响案件实体审理公正裁判等情况列为错案;有的认为,错案是指已经审结但认定事实不清,证据不足,适用法律错误,违反法定程序,采取法律措施不当的各类案件。
     在我国,“冤假错案”是一个常见的概念。按照通常的理解,公安司法机关在刑事诉讼中错拘、错捕以及将无罪的被告人错判为有罪所引起的赔偿称之为冤狱赔偿,此类案件叫做“冤案。”错案则是指在刑事、民事和行政诉讼中,法院在认定事实或者适用法律上发生了错误。错案概念的重心在于法院裁判的明显错误。至于程序违法的案件,如果尚未导致实体处理发生错误,一般不称其为错案。
     从实体法上讲,衡量审判质量的标准有两个:事实标准和法律标准,即真实与合法。从真实性方面看,诉讼的理想结果在于查明案件的客观真实。辩证唯物主义认识论认为:人类具有认识客观世界的能力,能够通过调查研究认识案件的客观真实。然而在诉讼活动中,由于受到时间和空间的限制,绝对的客观真实的目标往往难以达到。随着审判方式的改革,这一问题将变得更加突出。审判方式改革的内容之一是强化当事人的举证责任,有些案件可能因当事人提不出充分的证据而败诉,这里明显地出现了事实与证据之间的区别。可见,事实标准具有某种相对性。从合法性方面看,在法律的具体适用过程中,有时会因法律规定过于抽象而需要加以解释;有时会因缺乏可直接适用的法律规范而需进行法律漏洞补充,或称价值补充;有时法律规定本身如刑法所规定的量刑幅度给法官留下了自由裁量的空间。这些情况表明,法律标准也具有某种相对性。由于事实标准和法律标准均具有某种不确定性,因此,在实体法上明确界定何为错案有相当的困难。错案责任追究制度的背后隐含着一个为人们自觉或不自觉接受的观念,即一个案件只能有一个唯一正确的裁判,否则就是错误的裁判。这一观念将会导致人们得出这样的误解,即一个案件如被二审或再审改判,它就被视之为错案。实际上,法律所规定的复审制度主要是由不同的主体对同一案件进行多层次的认识和判断,其目的是为了保障司法公正。如果下级法院的判决被上级法院推翻,很难说下级法院的判决就一定是错误的,上级法院的法官并不总是比下级法院的法官高明。我国有学者指出:“以实体意义上的‘错案’观为基础的错案追究制是以牺牲裁判的稳定性、法官的权威性和程序的正当性作为代价的。错案追究制作为我国现阶段保障审判质量的特有制度,只能建立在‘程序错误’的基础上,错案追究应当是对程序错误的追究,只有这样才能真正有效地提高审判制度”。[1] 应当说,这一见解是深刻的。但笔者的疑问是:如果以程序错误或程序违法作为追究法官责任的依据,那何必叫它错案责任追究制度?这显然与人们通常的理解不一致。而且,如果仅以程序错误作为追究法官责任的依据,它也无法穷尽我国法律所规定的法官责任追究制度的内涵。根据我国现行法律,追究法官责任的范围既包括违反程序法,也包括违反实体法。
     (二)“错案责任追究”很容易被人理解为只要发生错案,就应追究法官的责任
    法官在办理案件过程中出现错案,其原因是多种多样的,既有法官主观方面的原因,如采取刑讯逼供的方法收集证据、徇私舞弊、枉法裁判、玩忽职守;也有客观方面的原因,如法官业务水平的局限性、人的认识能力的局限性。对于前一种情况,应当追究法官的责任;对于后一种情况,如果追究法官的责任,将会使法官因履行司法职能而处于不利地位或陷入不利的境地。一些国家法律明确赋予法官以“司法豁免权”,法官在执行审判职能过程中所实施的行为和发表的言论不受指控或法律追究。英国原上诉法院院长丹宁勋爵在其所著的《法律的正当程序》一书中指出:当法官依法行事时,每位法官均应受到保护,以免负赔偿损害的责任。所有法官都应该能够完全独立地完成自己的工作,而不需担惊受怕。决不能弄得法官一边用颤抖的手指翻动法书,一边自问:“假如我这样做,我要负赔偿损害的责任吗?”只要法官在工作时真诚地相信他做的事是在他自己的法律权限之内,那么,他就没有受诉的责任。法官可能弄错事实,可能对法律无知,他做的事情可能超出他的司法权限──不管是在事实上,还是在法律上──但是只要法官真诚地相信他做的事情是在自己的司法权限之内,他就不应承担法律责任。他就不应为指责他出于故意、恶意、偏见或者其他诸如此类的东西所苦。基于此种指责的诉讼一向尽被驳回,而且仍将遭到驳回。除法官表明他明知自己无权做某事却违法去做外,任何其他情况均不能使法官承担法律责任。[2] 联合国《关于司法机关独立的基本原则》规定了法官的“民事豁免权”,即“在不损害任何纪律惩戒程序或者根据国家法律上诉或要求国家补偿的权利 情况下,法官个人应免于其在履行司法职责时的不行为或不当行为而受到要求赔偿金钱损失的民事诉讼。”
    我国一些地方在实行错案责任追究制度的过程中,出现了对无过错而造成误判的法官也要追究责任的做法。如果无论基于何种原因,只要发生“错案”,就追究法官的责任,即追究一种结果责任,将会产生一系列的消极影响,主要包括:1、不利于提高诉讼效率。我国法律规定对于简单、轻微的案件,可以也应当采用简易程序,实行法官独任审判。实行错案责任追究,将使一些本该按照简易程序审理的案件,由于法官个人怕承担责任而宁愿用普通程序处理,这样,将导致司法资源的浪费。2、挫伤法官的办案积极性。由于各种因素的影响,错案的发生几乎是不可避免的,所谓“办案越多,错案也就越多”。实行错案责任追究,将会使法官因为怕承担责任而尽量少办案。3、严重损害审判公正。实行错案责任追究,可能导致负责审判的法官怕承担责任,在对案件进行判决之前向法院院长、庭长请示和汇报,或者将大量案件移交审判委员会处理,或者要求上级法院“提前介入”,这将造成审理权和裁决权的分离,不仅严重损害审判独立原则,而且使法律所规定的公开审判、辩护、回避、陪审等制度流于形式。4、影响法院对错案的纠正。由于在“纠错”的同时必须“究责”,法院内部可能出于保护本部门工作人员的考虑,对本该纠正的错案不予纠正。实行错案责任追究,固然可以促使法官加强业务学习,提高办案水平,但它却使法官在进行审判活动时面临着巨大的内在或外在压力,从而可能导致一系列的副作用。
     (三)现行错案责任追究制度,与法官责任追究制度产生了混淆
     “错案责任追究制度”,顾名思义,那就是专门就法官所作司法裁判错误而追究法官责任的一种制度。但我国目前实行的所谓错案责任追究制度,实际上是追究法官违法审判责任的制度。本质上,它是一种法官惩戒制度,其惩戒的对象既包括法官违反程序法的行为,也包括法官违反实体法的行为。与我国法律所确立的法官责任追究制度相比,它并未增加新的内涵。既然如此,何必将其挂上错案责任追究制度之名,以至引起人们认识上的诸多混乱?如果依其本来内容直接将其定名为“法官惩戒制度”或“法官违法审判责任追究制度”,那就不会产生歧义了。
    最高人民法院在总结各地法院实行错案责任追究制度的经验教训的基础上,于1998年9月发布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》(以下简称《违法审判责任追究办法》)和《人民法院审判纪律处分办法(试行)》(以下简称《审判纪律处分办法》)两个文件。最高人民法院依据有关法律对追究法官违法审判责任的范围作了细化,起到了强化法官惩戒制度的作用。在这两个文件中没有使用“错案责任追究”的提法,应当说这是值得肯定的。而且,《违法审判责任追究办法》第22条规定:因对法律、法规理解和认识上的偏差而导致裁判错误的;因对案件事实和证据认识上的偏差而导致裁判错误的;因出现新的证据而改变裁判的;因国家法律的修订或者政策调整而改变裁判的,审判人员不承担责任。《审判纪律处分办法》第4条也规定:因法律、法规没有规定或者法律、法规规定不明确,在认识上产生偏差的;法律、法规虽有规定,但在适用法律时对法律、法规在理解和认识上产生偏差的;在案件事实和证据的认定上产生认识上的偏差的,不应当给予法官纪律处分。最高法院的规定有利于纠正一些地方法院对无过错而造成误判的法官也要追究责任的错误做法。但由于“错案责任追究”这一提法影响深远,其产生的误导作用仍有待进一步加以肃清。
     “错案责任追究”强调的是一种结果责任追究,而“违法审判责任追究”强调的是一种行为责任追究。前者所依据的标准带有某种不确定性,而后者所依据的标准则具有确定性。从其他国家关于法官惩戒的规定看,均是以行为作为追究法官责任的标准。此外,从法官违法失职行为与错案之间的关系看,违法失职行为并不一定导致错案;反之,错案的产生也并非一定由违法失职行为引起。从对错案的检查中固然可以发现部分违法失职行为,但建立错案责任追究制度,以法官办案的结果作为追究其责任的原则性标准,将会引起的消极作用远远大于其积极意义。因为一旦发生错案,法官即面临着可能受追究的境遇,这将对司法独立原则、对错案纠正制度造成严重冲击。基于上述认识,笔者认为,“错案责任追究”的观念不应加以强调,法官审理案件,只要符合实体法和程序法的要求,没有违法、违纪和不道德行为,就不应被追究法律责任。
    
     三、与“错判”有关的法官渎职行为之追究
     从我国法律关于法官责任的规定看,原则上以行为的违法性作为追究法官责任的标准,但有时也兼顾“造成错案”这一结果标准。如法官法第30条、第31条规定:法官玩忽职守,造成错案的,应当给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。根据刑法第399条的规定:法官徇私枉法、徇情枉法,对明知是无罪的人而使他受追诉,对明知是有罪的人而故意包庇不使他受追诉,或者在刑事审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的;法官在民事、行政审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判,情节严重的,应当追究法官的刑事责任。这里,对法官玩忽职守、徇私枉法、枉法裁判行为等司法渎职行为的追究,显然都与法官对案件作出错误的裁判有关。鉴于“错案”的标准具有某种不确定性,因此,在追究与“错判”有关的法官渎职行为时,其中有一些问题值得深思。如对此种行为如何加以认定、立法背后的价值判断和政策考虑等等。
    1、追究法官司法渎职行为的立法意旨
    我国古代法律如唐律、明清律中就有法官出入人罪的规定,现行刑法关于法官徇私枉法、枉法裁判的规定,可视为对古代法律传统的一种承继。我国台湾地区刑法也设立了三项以法官为主体的犯罪,即滥权处罚或不处罚罪(台湾刑法第125条第1项第3款)、违法受理诉讼罪(同法第128条)、一般的枉法裁判罪(同法第124条)。从国外的情况看,英美法系国家的刑法中未见有枉法裁判罪的规定。大陆法系国家的刑法中对枉法裁判罪作出规定的只有德国刑法第336条:法官裁判案件时为有利于一方当事人或不利于一方当事人而枉法的,处一年以上五年以下自由刑。1996年的俄罗斯联邦刑法典第299条、第300条和第305条规定:法官对明知无罪的人追究刑事责任,非法免除被指控犯罪的人的刑事责任,做出明显不公正的刑事判决、民事判决或其他审判文书的,追究法官的刑事责任。
    与“错判”有关的法官渎职行为,最常见的是枉法裁判。在追究法官枉法裁判行为的问题上,英美法系国家和我国、德国、俄罗斯采取的态度不尽相同。其原因可作以下分析:
    (1)对“错案”认识上的差异。我国在诉讼活动中奉行实事求是的原则,根据这一信念,事实真相总是可以大白于天下的,于是就有了“错”案与“对”案之分。我们习以为常的“对”与“错”是指实质意义上的“对”与“错”;而英美法官所称“对”与“错”,往往是指程序意义上的。从英美法的角度看,实质意义上的正义本身难免是充满价值判断与主观倾向性的。如果在实质意义上人们达成一致的可能性很小,但如果在程序上人们可以达成共识,人们总是会接受该程序带来的结果,于是判决有了合法性,也就是“对”的。[3] 在英美法系国家,实质意义上的所谓错案概念基本上不存在,因此,它们没有设置象大陆法系国家那样的再审制度,对生效裁判在事实上有“错误”的案件进行重新审理;而且,从严格意义上说,它们也没有象大陆法系国家那样在成文法中作出系统、明确的规定,专为纠正生效裁判中违反法律的错误而设置监督程序。对于当事人不服终审裁判的申请,只能按照“调卷令”、“调审令”等程序予以重新审查。但按这种程序获准者,为数极少。而在我国和一些大陆法系国家,“裁判错误”的概念是普遍存在的,并且将其作为提起再审和监督程序的理由。对“错案”认识上的差异,无疑会影响与“错判”有关的法官责任追究制度的确立。
     (2)对设置法官枉法裁判罪必要性的认识。在司法活动中法官的枉法裁判行为常常表现为徇私枉法、徇情枉法和贪赃枉法。任何诉讼都有审级可供救济或改正错判,法官即使有意进行枉法裁判,事实上其意图难以得逞,除非各个审级之间已经打通关节,沆瀣一气,不再改变原来的裁判。但即使如此,法官枉法裁判行为仍有可能发生,尤其是在法官收受一方当事人贿赂的情况下。在英美法系国家,法官如果在审判过程中有受贿行为,直接以受贿罪加以处罚,并不设立单独的枉法裁判罪。而我们则认为,在司法实践中,法官故意歪曲法律作错误裁判的行为是客观存在的,而且具有可罚性。枉法裁判在性质上属于司法渎职行为。法官的职责在于使国家的司法权获得正当的行使。国家司法权如果不能得到正当行使,将会使司法裁判难以取得社会公众的信赖,将会降低国家司法机关的威信,践踏法治的尊严,从而对国家的统治秩序产生不良影响。因此,有必要对法官的枉法裁判行为进行处罚。尤其在我国目前法官素质不高,徇私枉法、徇情枉法、贪赃枉法现象相当普遍的情况下,枉法裁判罪仍有其存在的价值。我国刑法区分徇私枉法罪与枉法裁判罪,前者的枉法裁判发生在刑事审判领域,不要求情节严重;后者的枉法裁判发生在民事、行政审判领域,且要求情节严重。关于徇私枉法罪、枉法裁判罪与受贿罪之间关系的处理,我国刑法第399条第3款规定,司法工作人员贪赃枉法,有徇私枉法、枉法裁判行为,同时又构成刑法第385条规定的受贿罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚,即对这种行为从一重罪论处。
     2、追究法官枉法裁判罪需要考虑的问题[4]
     (1)对枉法裁判的解释。枉法裁判属于不确定的法律概念,有必要对其加以解释。首先,枉法不等同于违法。违法是犯罪成立不可缺少的条件,如果枉法等同于违法,刑法不必对此作特别规定。因此,枉法并非指单纯的违法,而是另有所指。依《现代汉语辞典》的解释,所谓枉法,即“执法的人歪曲和破坏法律”。[5] 可见,枉法行为在程度上应重于一般违法行为。其次,枉法裁判行为必然包含着对法律的违反。法官裁判所适用的法律包括实体法与程序法,枉法应否包括对程序法的违反,并非毫无疑问。笔者认为,将其解释为对实体法的违反,即采取限制性解释较为合适。这样做,有利于严格控制枉法裁判罪的适用范围。枉法裁判所指的裁判,不仅包括刑事裁判,而且包括民事和行政裁判,我国刑法对此作了明确规定。
     (2)枉法裁判罪构成的主客观要件。从枉法裁判罪的主观构成要件方面看,枉法裁判罪限于故意犯,这在我国、德国、俄罗斯刑法中并无不同。问题是这里的故意是否应限于直接故意,不包括间接故意?笔者认为,鉴于枉法裁判属于不确定的法律概念,为了避免法官被任意指控为构成枉法裁判罪,应将该罪的主观构成要件限定为直接故意,以使这一罪名的成立较为困难。我国台湾学者也多持此种见解。[6] 从枉法裁判罪的客观构成要件看,法官应当有明显不当的法律适用,如对法律条文进行曲解或不合理解释。除此之外,德国刑法还规定:应造成特别有利或不利于一方或双方当事人的结果;俄罗斯刑法要求裁判应“明显不公正”。我国立法也应作类似的限制,以使法官不被任意追究枉法裁判罪的责任。
     3、对与“错判”有关的其他司法渎职行为之追究
     我国刑法规定了法官徇私枉法罪、枉法裁判罪,法官法、国家赔偿法也规定了对法官徇私枉法、枉法裁判行为的责任追究。除此之外,法官法还规定:法官玩忽职守,造成错案的,应当给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。所谓玩忽职守,是指严重不负责任,不履行职责或者不正确履行职责的行为;不履行,是指行为人应当履行且有条件、有能力履行职责,但违背职责没有履行;不正确履行,是指在履行职责的过程中,违反职责规定,马虎草率、粗心大意。玩忽职守只能出于过失。最高人民法院发布的《违法审判责任追究办法》中关于追究法官责任的范围,涉及“裁判错误”的有以下规定:(1)当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集影响案件主要事实认定的证据,请求人民法院调查收集,有关审判人员故意不予收集,导致裁判错误的。(2)依职权应当对影响案件主要事实认定的证据进行鉴定、勘验、查询、核对,或者应当采取证据保全措施而故意不进行,导致裁判错误的。(3)向合议庭、审判委员会报告案情故意隐瞒主要证据、重要情节,或者提供虚假材料的。遗漏主要证据、重要情节,导致裁判错误,造成严重后果的。(4)故意违背事实和法律,作出错误裁判的。因过失导致裁判错误,造成严重后果的。根据上述规定,对其他司法渎职行为的追究,责任成立的主客观要件表现为:行为人主观上要有故意或过失,客观上要有违反程序法或实体法的行为,且造成裁判错误的后果。这与追究法官枉法裁判责任的主客观要件相比,其要求有所不同。由于法官在审判过程中对于证据是否影响案件主要事实的认定有一定的自由裁量权,以及“错误裁判”存在某种不确定性,因此,在对上述一些司法渎职行为进行追究时,原则上应当从严掌握,以防对法官独立行使职权产生消极影响。
    
     四、对完善我国法官责任追究制度之思考
     在建立法官责任追究制度时,如何正确处理保障法官的职务独立与对法官的职务监督二者之间的关系,是一个相当困难的问题。德国法官法第26条第1款规定:“法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督。”这样的规定清楚地反映了对法官进行监督所面临的两难境地。一方面,法官不能随心所欲行事。公众有权要求法官公正行事,正确审理和判决。另一方面,法官的独立性也不应受到侵犯。对此问题的处理,世界各国的具体做法不尽相同,但基本上遵循两条原则或思路:其一是给予法官充分的职务保障;其二是对于法官的追究严格依照公正程序进行。
     给予法官充分的职务保障,这是法官职业特点的需要,又是法官独立行使职权的需要。各国的法官都不同程度地享有“免责权”,即法官在法律规定的特定条件下,因履行司法职务的不行为或不当行为,有不被追究、不承担某种民事责任的权利。如在英国,法官“是完全独立的。对于他们在执法过程中所做的和所说的任何事情享有完全的豁免权,即使是恶意所为事情也是如此。甚至一个下级法院的法官,如果越权,在民事诉讼中也享有豁免权。”[7] 在美国,“每一个法官享有在其履行司法职能时免负民事责任的绝对保护。根据‘司法豁免’主义,一个法官不为他在行使司法职能的范围内所实施的行为承担责任;这种豁免是绝对的,因为即使司法官员的行为涉及欺诈时,它也是适用的。”[8] 在德国,每个法官有权针对一项监督措施向纪律法院起诉,以判定其独立性是否受到侵害。西方学者认为,法官滥用其特权的可能性很小,而个别例外总是难免的。[9] 法官的独立性以法官的职业准则和职业道德为前提,它要求法官必须受过良好教育,有责任感,认真仔细。如果一个法官在业务素质和道德素质方面存在缺陷,则很难通过职务监督的方式将其引上正路。在许多国家,对于法官的纪律惩戒少而又少,法官惩戒制度存在的意义更多地体现在它所提供的对付法官违法失职行为的可能性,而不在于它的实际行动。在英国和我国香港地区,甚至尚未设置对于法官的不当行为进行纪律处分的正式程序。[10] 由此,笔者认为,我国所采取的强化法官责任追究制度的做法是一种治标不治本的举措,以所谓错案责任追究制度来惩治司法不公、司法腐败,更是找错了药方。这些措施如果运用不当,极易对原本就不十分牢固的司法独立观念造成冲击。防制司法不公、司法腐败的关键在于垫高法院的门槛、提升法官的素质,在此基础上,逐步实行法官高薪制,使法官难以产生枉法裁判的动机,保障其客观公正地处理案件。在我国目前实行法官责任追究制度的过程中,应特别注意不能因此损害法官所享有的职务保障权利。在保障法官独立审判与对法官的职务监督二者的关系上,保障法官独立审判是带有根本性的原则,对法官的职务监督不能侵害法官的独立性。
     对于法官的追究依照公正程序进行,这是为了防止出现任意撤换、制裁法官的不正常现象,保障法官独立行使审判权。从各国法律关于法官追究的规定看,大体可以分为两类程序:一类为弹劾程序,旨在对实施了严重犯罪行为、不法行为或不当行为的法官进行罢免。如在英国,根据《1925年最高法院审判法》第12条、《1876年上诉法院法》第6条的规定,高等法院、上诉法院的法官,除司法大臣(Lord Chancellor)外,都是由国王任命,永久任职,只要其行为端正,其职位就受到法律保障;除非下议院提出并经国王批准对他进行弹劾,才能由上议院免职。弹劾法官的理由为法官实施了严重犯罪行为或不法行为。[11] 美国联邦宪法第3条第1款规定:“最高法院和低级法院的法官如行为端正,得继续任职,并应在规定期间得到他们的服务报酬,该项报酬在他们继续任职期间不得减少。”对法官可以依弹劾程序而罢免,法官受弹劾只限于叛国罪、贿赂罪或其他严重犯罪。德国基本法第98条规定:如果联邦法官在执行职务或在职务以外违反基本法的原则或州的宪法时,联邦宪法法院得根据联邦议院的请求,以三分之二的票数通过决议,将该法官派任其他职务或令其退休。在故意违法的情况下,它可以作出撤职的决定。在日本,根据《审判官弹劾法》的规定,弹劾的理由包括:1、违反职务上的义务并严重怠职者;2、不论职务内外,有明显损害审判官威信的不正当行为者。审判官弹劾裁判所和起诉委员会为处理弹劾案件的专设机构。任何人认为裁判官有受弹劾罢免事由时,都可向起诉委员会请求罢免诉追。弹劾裁判所由14名审判员(众议院议员和参议院议员各7名)、8名助理审判员(众议院议员和参议院议员各4名)组成,审理案件时须有5人以上出庭,作出罢免裁判须2/3多数同意。自罢免判决作出之日起,经过5年,有充足理由的,受罢免者可请求弹劾裁判所进行恢复资格的审判。另一类为惩戒程序,旨在对有违法失职行为的法官进行纪律处分。如美国在“二战”之后认为传统的弹劾和罢免办法是不成功的。各州成立了法官行为委员会。一些州的法官行为委员会直接对法官进行惩戒,然后由州最高法院复查;一些州的法官行为委员会则向专门法院或州最高法院建议对法官作出惩戒决定。惩戒的理由包括:法官故意不履行或者长期不履行自己的职责;在任职期间故意从事不法行为;有酗酒恶习;因自己的行为给所在机构的声誉造成不良影响;道德败坏等。惩戒的方式有:免职、强制退休、中止职务。[12] 在德国,对于法官违法失职行为的纪律处分措施有:警告、罚款、降薪、降级和开除公职,顶头上司只能采取警告措施,其他措施都由纪律法院采取。纪律法院的法官不是专职的,他们的主要职务是在其他法院担任法官,而且5年一选。[13] 在日本,关于法官的惩戒,《裁判所法》规定:裁判官如有违反职务上的义务或疏忽职守、或有品德不端正的行为时,根据法律另行规定送交裁判,予以惩戒。此类案件称为身份案件。《审判官身份法》规定:根据审判官级别的不同,相应由不同级别的裁判所行使管辖权。最高裁判所负责对最高裁判所和高等裁判所审判官身份案件的审理,采取一审终审制;高等裁判所(5名审判官组成合议庭)负责对其管辖区域内的下级裁判所审判官身份案件的审理,采取二审终审制,即不服高等裁判所的裁判,可向最高裁判所上诉。对审判官的惩罚有警告和罚款两种方式。联合国《关于司法机关独立的基本原则》对于法官的追究和处理规定了以下几项原则:1、对法官作为司法和专业人员提出的指控或控诉应按照适当的程序迅速而公平地处理。法官应有权利获得公正的申诉的机会。在最初阶段所进行的调查应当保密,除非法官要求不予保密。2、除非法官因不称职或行为不端使其不适于继续任职,否则不得予以停职或撤职。3、一切纪律处分、停职或撤职程序均应按照业已确立的司法人员行为标准予以实行。4、有关纪律处分、停职或撤职的程序应受独立审查的约束。但此项原则不适用于最高法院的裁决和那些有关弹劾或类似程序法律的决定。上述规定旨在保障法官职务的稳定性。
     参照其他国家和国际性准则关于法官追究的规定,可对我国现行法官责任追究制度进行一些检讨和分析。我国法官法确立了法官“非因法定事由,非经法定程序,不被免职、降职、辞退或处分”的原则,并对免职、辞退、处分的事由作了明确规定,体现了联合国关于对法官的追究“应按照业已确立的司法人员行为标准予以实行”的原则。但是在具体执行的过程中却出现了对法官法进行任意解释以及超越法官法规定对法官进行追究的现象,如错案责任追究制度的扩大化问题。最高法院针对法官责任追究问题发布了两个规范性文件,对法官法中的一些规定作了具体解释,从解释的主体上看,显属司法解释;从解释的内容上看,许多解释又带有立法性质,如关于处分法官的权限和程序的规定。这种做法是否合适,值得商榷。根据全国人大常委会1981年6月10日所作的《关于加强法律解释工作的决议》的规定,凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定;凡属于法院审判工作中具体运用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。最高法院对于法官法的解释显然不属后一种情况。对法官的追究问题直接牵涉到司法独立原则的贯彻,为此,在处理法官责任追究问题时应坚持法有明文规定的原则,对法官法作进一步解释或作补充规定,宜由全国人大常委会负责进行。在日本,对法官追究和处理问题,分别在宪法、裁判所法、审判官弹劾法、审判官身份法中作了规定,这种做法值得我国借鉴。我国法官法对于处分法官的权限和程序没有作出明确规定,这是法官法立法中的重大不足。谁来监督法官的问题是法官责任追究制度中的重要问题。最高人民法院在《违法审判责任追究办法》中规定:由各级人民法院监察部门负责对法官违法审判责任的追究工作,上级法院只是在必要时可以直接调查处理。这种做法极可能导致法官的身份独立受到损害,也不符合国际通例。如在美国成立了法官行为委员会、在德国成立了纪律法院来处理法官惩戒问题;在日本成立了审判官弹劾裁判所和起诉委员会作为处理弹劾案件的专门机构,对于法官的身份案件原则上由高一级法院审理。为了保障对法官责任追究的公正性,避免损害司法独立,我国可考虑借鉴德国或日本的做法,对于追究法官责任的机构问题作出新的规定,并制定科学、公正的追究程序,如对处理期限、法官的申辩权、申诉权、在最初阶段要求保密权等作出具体明确的规定。
     总之,法官责任追究制度的完善应本着既要对法官的违法失职行为作出严肃处理,同时又要注意不损害法官职务独立的原则进行。只有这样,才能为法官独立公正地行使职权提供良好的制度保障。
    
    
    
    
    * 熊秋红:法学博士,中国社会科学院法学研究所副研究员
    [1] 陈桂明:《民事司法的公正及其制度保障》,《法学前沿》第3辑,法律出版社1999年6月版,第37页
    [2] 参见[英]丹宁:《法律的正当程序》,李克强等译,群众出版社1984年版,第二篇
    [3] 参见宋冰编:《程序、正义与现代化》,中国政法大学出版社1998年版,第12页以下
    [4] 为了论述上的方便,这里的“违法裁判罪”是从一般意义上而言,指的是法官在审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的行为,并非特指我国刑法所规定的枉法裁判罪
    [5] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语辞典》,商务印书馆1996年版
    [6] 参见蔡墩铭:《法官犯罪的刑法上之规定》,《台大法学论丛》第26卷第2期,第147页
    [7] 〔英〕戴维• M•沃克:《牛津法律大辞典》,光明日报出版社1989年版,第482页以下
    [8] Black’s Law Dictionary, West Publishing Co.1979,pp761-762
    [9] 前引(3)宋冰编书,第23页
    [10] 参见王晨光:《法律运行中的不确定性与‘错案追究制’的误区》,《法学》1997年第3期,第10页
    [11] 〔英〕戴维• M•沃克:《牛津法律大辞典》,光明日报出版社1989年版,第433页
    [12] 参见周道鸾主编:《法官法讲义》,人民法院出版社1995年版,第196页以下
    [13] 前引(3)宋冰编书,第18页以下