本报讯 （记者杨华云）时隔半年多，十一届全国人大常委会第十三次会议昨日第二次审议保密法修订草案，此次修订在诸多方面作出重大修改，涉及到区分国家秘密和商业秘密、上收定密权、设定保密期限以及取消一审草案中保密部门的行政许可权、调查权和罚款权等。

曾多次参与保密法修订工作的中国社会科学院法学所研究员周汉华对此给予很高评价，认为二审草案相对一审草案有很大进步。

保密人员脱密期不得泄密

十一届全国人大常委会昨日第二次审议保密法修订草案，在上次审议中，常委会委员认为管理好涉密人员是做好保密工作的核心，一些部门和公众也表达了对这点的期待。二审草案对此给予回应。

全国人大法律委员会副主任委员孙安民表示，法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、国家保密局研究，建议增加相关规定:“涉密人员应当具有良好的政治素质和品行，具有胜任涉密岗位所要求的工作能力。”“涉密人员在脱密期内，应当按照规定履行保密义务，不得违反规定就业，不得以任何方式泄露知悉的国家秘密。”

修订草案还规定，机关、单位应当建立健全涉密人员管理制度，明确涉密人员的权利义务和岗位要求，对涉密人员履行职责情况开展经常性的监督检查。

秘密期限不超过十年

保密法修订涉及的关键问题即为保密与公开的关系。此次二审草案上收了定密权，并对不同密级的秘密确定了保密期限，此规定有望结束目前保密工作中秘密“一定终身”的状况。

修订草案规定:“国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过三十年，机密级不超过二十年，秘密级不超过十年。”

■ 修订背景

保密法实施20多年面临多个问题

乡政府可定绝密级文件

我国现行的保守国家保密法实施了20多年。2009年6月保守国家保密法修订草案首次提请全国人大常委会审议，草案就保密工作出现的一些新情况和新问题进行了修改。

问题1 定密标准不明确

一些常委会委员和部门提出，国家秘密的范围比较宽泛、定密标准不明确，不便于掌握执行。考虑到秘密事项应当区分国家秘密、工作秘密和商业秘密，草案对“什么是国家秘密”作出了明确规定。

问题2 定密过多过乱

目前，我国存在着定密过多、过乱的问题。一个乡政府也可以定一个绝密级文件。

此前，国家保密局曾在媒体上公开表示，只有先把密定准了，才能做到既保障国家信息安全，维护广大人民群众的根本利益，又促进政府信息公开和信息资源合理利用，保障人民群众知情权、参与权和监督权。

湖南省政府办公厅的一位官员说，不该保密的文件被定了密，显然给保密工作增加了难度，提高了保密成本。他举例说，某市委下发的一份关于向先进人物学习的文件竟然也加密，足见保密文件的泛滥程度。

问题3 密级“一定终身”

针对密级的“一定终身”，修订草案明确，国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过30年，机密级不超过20年，秘密级不超过10年。

问题4 罚款难以制止泄密

对于泄密事件的处理，保守国家秘密法修订草案此前规定了保密行政管理部门的罚款权。

对此，常委会委员张学忠认为，这种方式“不够严肃”。“这些罚款少的1000元，多则几千元，且不说这种方式能否起到震慑作用，这种规定在国家层面的法律中出现，显得不够严肃。”

保守国家秘密法修订要点

秘密界定

明确七类国家秘密事项

修订草案建议增加规定“涉及国家安全和利益的事项，一旦泄露可能损害国家在政治、经济、国防等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密”。

这些具体事项包括：

(一)国家事务的重大决策中的秘密事项；

(二)国防建设和武装力量活动中的秘密事项；

(三)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项；

(四)国民经济和社会发展中的秘密事项；

(五)科学技术中的秘密事项；

(六)维护国家安全活动和侦查刑事犯罪中的秘密事项；

(七)经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。政党的秘密事项中符合前款规定的，属于国家秘密。法律、行政法规规定应当公开的事项，不属于国家秘密。

建议增加规定：“国家秘密受法律保护。”“任何危害国家秘密安全的行为，都必须受到法律追究。”

密级期限

绝密级一般不超过30年

建议增加规定：“国家秘密的保密期限，应当根据事项的性质和特点，按照维护国家安全和利益的需要，限定在必要的期限内；不能确定期限的，应当确定解密的条件。”“国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过三十年，机密级不超过二十年，秘密级不超过十年。”

解密条件

正式公布时即视为解密

修订草案还对及时解密条件作出规定：“机关、单位应当根据工作需要，确定具体的保密期限、解密时间或者解密条件。”“机关、单位对在决定和处理有关事项工作过程中确定需要保密的事项，根据工作需要决定公开的，正式公布时即视为解密。”

定密权限

中央及省级单位可定绝密

修订草案规定：“确定国家秘密的级别，应当遵守定密权限。”“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。具体的定密权限由国家保密行政管理部门规定。”

秘密审查

涉密单位应经保密安全审查

修订草案明确规定：“从事国家秘密载体制作、复制、维修、销毁、涉密信息系统集成，或者武器装备科研生产等涉及国家秘密业务的企业事业单位，应当经过保密安全审查，具体办法由国务院规定。”

违规界定

12种违规行为将受处分

修订草案明确，违反本法规定，有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)将涉密计算机、涉密存储设备接入互联网及其他公共信息网络的；

(二)在未采取防护措施的情况下，在涉密信息系统与互联网及其他公共信息网络之间进行信息交换的；

(三)使用非涉密计算机、非涉密存储设备存储、处理国家秘密信息的；

(四)非法复制、记录、存储国家秘密的；

(五)在未采取保密措施的有线和无线通信、互联网及其他公共信息网络中传递国家秘密的；

(六)在私人交往和通信中涉及国家秘密的；

(七)擅自卸载、修改涉密信息系统的安全技术程序、管理程序的；

(八)将未经安全技术处理的退出使用的涉密计算机、涉密存储设备赠送、出售、丢弃或者用作其他用途的；

(九)非法获取、持有国家秘密载体的；

(十)通过普通邮政、快递等无保密措施的渠道传递国家秘密载体的；

(十一)买卖、转送或者私自销毁国家秘密载体的；

(十二)邮寄、托运国家秘密载体出境或者未经有关主管部门批准，携带、传递国家秘密载体出境的。

人员管理

涉密人员脱密期内不得违规就业

建议增加规定：“涉密人员应当具有良好的政治素质和品行，具有胜任涉密岗位所要求的工作能力。”

建议增加规定：“涉密人员在脱密期内，应当按照规定履行保密义务，不得违反规定就业，不得以任何方式泄露知悉的国家秘密。”

焦点1 绝密期限拟不超30年

草案规定，国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过30年，机密级不超过二十年，秘密级不超十年。

【解读】

“秘而不解”阻碍社会进步

背景：目前的保密法没有规定保密期限，草案在一审时，陈斯喜委员即提出应确定文件保密期限。而在草案征求意见中，财政部和国家粮食局等亦都提出设立秘密期限的建议，国家粮食局的建议和目前草案规定一致。

公众对保密期限的要求则更高一些，认为绝密级不超20年、机密级不超10年，秘密级不超5年。

二审草案首次规定了国家秘密的保密期限，此规定有望结束国家秘密一定终身的问题。

曾多次参与保密法修订工作的中国社会科学院法学所研究员周汉华表示，“过去秘密往往是一定终身，只定不解。”而比如外交部等解密了一些文件，但没有制度，难以常态化。保密信息一定终身“阻碍了社会进步，尤其是阻碍信息化的发展，档案法里规定了30年，这次也吸收了档案法的规定和国外的普遍做法。”

不过目前草案规定的保密期限并非绝对，草案同时也规定了，对保密期限需要延长的，应当重新确定保密期限。

对于保密期限留一个“口子”的规定，周汉华认为可以理解，国家秘密情况复杂，确实有一些秘密事项，到了30年还不宜公开，“这不仅中国有，国外也有，重新定密的制度设计是个国际通例。”

但是如何防止这个规定被滥用，致使重新定密本来是例外，实施中却变成了惯例，周汉华认为首先取决于执法者的法律意识，不能将例外情况变成常态，或者滥用这一规定。但仅此还不够，还需要有制度，比如社会主体认为秘密到期应该解密，或者公开更有价值，如果保密单位滥用这款规定，可以主张权利，进入行政复议或者行政诉讼的程序，进行审查。

不过他认为这些制度设计不是保密法能解决的，行政诉讼法、行政监察法、公务员法都要起作用，他解释，定密行为是可以接受司法审查的，因为定密主体不是保密部门，而是具体部门，“这些政府机关作为诉讼的被告是没问题的，行政诉讼法和政府信息公开条例也都规定了可以诉讼。”

对于是不是有必要在保密法中明确对此的司法审查，周汉华认为保密法即使不明确规定，根据行政诉讼法和政府信息公开条例，都是可以起诉的，不过二审草案删除了此前草案涉及的保密管理部门的行政许可权、调查权和罚款权，周汉华认为，由于中国特殊的体制，国家保密局和中央保密办是一个机构，保密局的行为还是内部行政行为，不对社会主体发生权利义务影响，“保密行政部门的行为还是不能进入诉讼为好。”

焦点2 秘密级别不能随便定

草案规定，中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。

【解读】

缩小定密主体节省行政成本

背景：全国人大法律委员会副主任委员孙安民向常委会作保密法修订草案修改情况汇报时表示，这是吸收了常委委员、部门和地方的意见，旨在解决定密过多过滥。

周汉华此前参加全国人大法律委、内司委、全国人大常委会法工委联合组织的专家座谈会时，亦曾建议上收定密权，周汉华表示，中国保密制度一直以来在定密权上放得非常开，“开到任何单位甚至单位内部的科室都有定密权力，这和国际通行做法比不合适。”他解释，国家秘密是国家需要保护的，泄露后会造成国家安全、政治、经济严重危害的事项，而中国放得太开，导致定密过滥。一些定密人员在没有把握的情况下，“为了规避责任，都给定成国家秘密，而且一定终身，这同时也带来一个问题，定得太多了，该保的也没保住。”

周汉华认为上收定密权能有效解决定密过多、过滥问题，并会推动信息自由流动，推动国内经济和社会信息化以及促进信息产业发展等方面也有重大意义，同时，“把真正要管的管好，该保的保住，能产生双赢或者多赢的效果。”

根据二审草案对此的规定，将会大大缩小现在的定密主体，“中国的设区市，自治州有600多个，而县有3000多个，原来定密主体是海量的，现在可以节省大量的行政成本。”

对于这个制度上的重大改变，周汉华认为今后还有进一步发展的空间，他建议随着保密制度的发展，在目前定密主体的基础上，还可以进一步明确化，或者进一步缩小定密主体的范围。

焦点3 区分国家和商业秘密

草案规定，涉及国家安全和利益的事项，一旦泄露可能损害国家在政治、经济、国防等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密。

【解读】

须立法保护商业秘密<./b>

背景：针对草案一审稿中对国家秘密较为宽泛的规定，一些常委委员和部门认为不易掌握执行，孙安民表示，秘密事项应当区分国家秘密、工作秘密和商业秘密。

周汉华表示，原来保密法对于保密范围的规定中，将大量商业秘密也包括在国家秘密中间。在20多年前政企不分的情况下，这也许还有其合理性。但是，随着改革开放的深入和中国市场经济体制的确立，对于诸如科学技术、经济和社会发展中的商业秘密，继续以国家秘密来加以保护，就会导致类似于力拓案件中的情况一再出现，授人以柄，使国外继续否定中国的市场经济法律地位。

不过，他认为，这些信息不是说不要保护，而是要通过商业秘密保护的方式进行保护。在国外，侵犯商业秘密所要承担的法律责任丝毫不亚于侵犯国家秘密。而中国刑法对于侵犯商业秘密的犯罪和侵犯国家秘密的犯罪刑罚也大致相当，完全可以将大量的商业秘密从国家秘密中剥离出来，分别进行保护。当然，由于中国缺乏商业秘密保护法，需要加快立法进程，为商业秘密保护提供实体法规范。

焦点4 取消保密部门罚款权

二审草案限制了一审草案中对保密行政部门规定的一些权力，包括许可权、调查权和罚款权。

【解读】

罚款难以解决保密问题

一审草案规定了从事涉及国家秘密业务的企业事业单位应当具备保密资质，并由保密行政管理部门审查授予。孙安民表示，常委会委员、企事业单位和学者提出，对保密条件进行安全审查是必要的，但将其作为一种面向社会的行政许可，要慎重研究。

对此，二审草案取消了设定行政许可权的规定，代之以保密安全审查，并采取企事业单位与委托人签订保密协议的方式保密予以规范。

一审草案还规定了保密行政管理部门对涉嫌泄露国家秘密或者危害国家安全的行为的调查权和行政强制权，这一规定亦受到一些常委委员、部门和学者的质疑，他们认为保密行政管理部门负责制订保密规章制度和指导、检查、监督机关、单位的保密工作，而涉密案件的调查主要应当发挥公安、国家安全机关的职能作用。

草案采纳上述意见，规定保密行政管理部门对发现的涉嫌泄露国家秘密的情况，负责组织督促有关机关调查处理。

一审草案有四个条文涉及保密行政管理部门的罚款权，一些常委委员、部门和公众认为认为罚款难以解决保密问题，而应采取对责任人依法处理的方式解决保密责任问题，以维护保密法的严肃性。

草案亦吸纳了上述意见，取消了保密行政管理部门的罚款权。

声音“取消罚款权是立法大进步”

在专家座谈会上，周汉华就力主删掉上述许可权、调查权和罚款权，“现在立法，都要许可权、罚款权，罚款成了一个目的，很多不合法的行为罚款后合法了，不光是对保密法本身，我们应该反思这种问题，使制度回归到法律特性上。”

而取消罚款权，亦符合国际的通行做法，没有哪个国家会让保密部门去罚款的。“罚款很多是不解决问题的，罚款是改革开放后出现的，现在已经成了‘灵丹妙药’，其实是‘假药’，执法机关把罚款当目的，而不是手段。”周汉华表示，此次保密法二审草案取消了许可权、调查权和罚款权是立法的大进步。

不过鉴于中国保密体制的特殊性，草案取消了许可权、罚款权等规定，也让保密行政管理部门难以“做被告”。周汉华介绍，国外保密部门是纯粹的政府机构，在中国既是中央保密办，也是保密局，这也是国家政治制度的特殊性，和外国不能直接例比。

周汉华说，虽然国外保密部门的决定都是要受到司法审查，如美国对国家安全部门作出的保密决定，虽然可以进行司法审查，但法院保持高度尊重的态度，“基本上是不过问，公益组织、公民，也很少有人去挑战，提出诉讼非常罕见，一旦到了法院，法院也是高度尊重。”

周汉华表示，根据二审稿对保密部门的定位，不让保密部门去做被告，而由作出具体行政行为的部门作为被告，既符合行政诉讼法的规定，也是合理的，既保证对保密部门的尊重，保持它的政策高度，也不会影响公民的权利。