摘要：习近平法治思想包含了一系列关于行政法治的重要论述，总体而言可概括为以建成法治政府为重要目标、以完善行政法律规范体系为重要前提、以促进行政机关依法全面履行职能为核心要求、以建立和健全行政决策程序制度为重要手段、以强化对行政权力的制约和监督为关键环节、以坚持严格规范公正文明执法为主要抓手、以深化行政执法体制和机制改革为主要动力等七大主要内容。以上七大主要内容呈现出党的领导与依法行政相统一、统筹安排与重点突破相统一、依法行政与深化改革相统一三个显著特征。在习近平法治思想的指导下，应该以狠抓效果为策略推进法治政府建设、以立改废释纂的方式完善行政法律规范体系、以整合放权的模式深化行政执法体制改革、以严而有度为目标持续规范行政执法行为，推动行政法治建设进程。

关键词：习近平法治思想；行政法治；法治政府；依法行政

 

在2020年召开的中央全面依法治国工作会议上，“习近平法治思想”正式提出，并被确立为全面依法治国的指导思想。习近平法治思想作为马克思主义法治理论中国化的最新成果，系统、全面、深刻地论述、阐释了法治对于实现中华民族伟大复兴的深远意义。其中有关行政法治的若干论述是习近平法治思想的重要组成部分，也是为推进行政法治建设、根据党的十八大以来的法治实践总结提出的中国方略，对于实现行政法治的中国式现代化具有重要的理论价值与实践意义。

 

一、习近平法治思想关于行政法治重要论述的主要内容

 

习近平总书记高度重视行政法治，对行政法治建设中的重大理论和实践问题进行了深邃思考，形成了一套科学的相关重要论述，其主要内容包括如下七个方面。

（一）以建成法治政府为重要目标

行政法治理论并不等同于法治政府理论，二者存在紧密的内在联系，但在价值衡量、关注重点与涵盖范围上存在区别。[1]法治政府理论一般更关注执法问题，但行政法治理论除执法问题外，还需要关注行政立法问题、监督行政问题与行政救济问题。

“法治政府”概念的提出和完善，与中国行政法学自“八二宪法”以来的发展息息相关，与中国行政法学人以法治国家的视角揭示中国行政体制乃至国家体制发展的正确道路、展望法治中国治理前景的共同努力息息相关。[2]“法治政府”在2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中作为目标被正式提出；[3]党的十八大以后，在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中，习近平总书记明确提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[4]的要求；在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中，习近平总书记提出了法治政府建设的六条核心标准，[5]该标准在《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》得以沿用，为2015—2020年间的法治政府建设工作提供了基本准则；《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》则在该标准的基础上进一步增加了“智能”与“人民满意”的要求。[6]

与“法治政府自然形成说”不同，对于法治政府建设，我国坚持顶层设计，制定了具体的时间表和路线图。党的十九大明确了到2035年基本建成法治政府的目标，党的二十大对此任务再次进行确认。这一方面体现了法治政府建设的长期性、复杂性与艰巨性，作为一项浩大的系统工程，其很难一蹴而就；另一方面，这体现了党中央在法治政府建设问题上一如既往的战略定力，把建成法治政府当作一个既定的目标来追求在现阶段仍具有非常重要的积极意义。

（二）以完善行政法律规范体系为重要前提

建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，必须发挥立法的引领和推动作用，必须抓住提高立法质量这个关键。实现行政法治的前提是有法可依，在中国特色社会主义法律规范体系如期建成后，我国行政法律中基本的、主要的法律已经制定，行政法律规范体系的四梁八柱已经基本搭建，行政法治在总体上实现了有法可依。可距党中央的要求、人民的期盼、全面依法治国的法治目标仍有一定的距离，依旧难以完全适应国家治理体系和治理能力现代化的需求。若以完备的法律规范体系为标杆，我国行政法律制度存在系统性不够、制度滞后缺位、实施不理想等问题。[7]在此基础上，习近平总书记对相关立法工作进一步提出了要求。

第一，提高行政法律规范的立法质量。完备的法律规范体系是中国特色社会主义法治体系建设的逻辑起点，是实现行政法治的前提，法律体系的进一步完善和发展是形成完备的法律规范体系的基本途径。[8]相比其他部门法，行政法所调整社会关系的广泛性、与社会高速发展的关联性、规范层次的复杂性，使其具备了多领域、多层次、多变动的特点，法律规范之间的重复、冲突、不协调、不衔接问题十分突出。[9]为完善立法体制机制，需要“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性” [10]。习近平总书记指出，“越是强调法治，越是要提高立法质量” [11]“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径”[12]。前者的核心是尊重和体现客观规律，后者的核心是为了人民、依靠人民。在党的十九大、二十大的报告中，习近平总书记进一步提出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”[13]。

第二，行政法律规范要管用、要解决实际问题。习近平总书记高度重视立法的实效性，科学地揭示了形式法治与实质法治的辩证关系，[14]习近平总书记强调，“法规制度不在多，而在精；不在形式花哨，而在务实管用；不在内容繁杂，而在简便易行”[15]。在目前的行政法律体系建构过程中，部分法律的可操作性较弱，会导致行政机关在执法时有意规避；同时，立法工作的利益博弈使得部分行政法律规范难以体现客观规律与人民的意愿。[16]完备的法律规范体系应满足“门类齐全、内在协调、结构严谨、体例科学”的形式要求及“符合客观规律、反映人民意愿、体现公平正义价值准则”的实质要求。因此，在接下来的行政法律体系完善过程中，需要以问题为导向，需要“努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”[17]。通过制定、修改、废止、解释、备案、审查等多种方式的综合运用，实现法律体系由粗放型向集约型转变。[18]

第三，加强重点领域的行政法律规范立法。目前，我国法律规范体系中仍有诸多缺项，该有的法律规范，尤其是改革重点领域的法律仍未完全制定。[19]习近平总书记指出，要通过“完善全国人大常委会和国务院的立法规划，加强重点领域立法”[20]，反映发展要求、回应民众期待。具体而言，行政法律体系的完善需要从如下重点领域补齐短板。

首先，要完善行政组织相关立法。机构和职能法定是法治政府建设的逻辑起点，为了优化政府组织结构，必须“推进机构、职能、权限、责任法定化”[21]“依法管理各类组织机构，继续从严从紧控制机构编制” [22]。其次，要推进行政程序统一立法。在以往的行政程序立法中，采用的是“化整为零”的方式，对主要的行政行为进行类型化规范，但是这些单行法律难以把所有行政活动纳入其中。因此，必须“健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法”[23]。最后，要加强与治国理政必备急需及与满足人民幸福美好生活必备的领域立法。在不同时期有不同的立法任务，从2013年至今，习近平总书记在反腐败、信息技术领域、知识产权保护、反垄断、生态文明、人工智能、公共文化服务、优化营商环境、野生动物保护、互联网金融、行政裁量权基准制度、民法典配套实施等领域的立法均作出了重要指示，并且目前在各领域均取得了相当大的成果。上述相关领域法的制定可谓拓展了行政法律的外延，丰富了行政法律的内容与体系，为行政权力的行使进一步夯实了规范基础。

（三）以促进行政机关依法全面履行职能为核心要求

从洛克的“有限政府”到孟德斯鸠的“三权分立”，控制政府权力被西方行政法治理论奉为圭臬，我国通过西法东渐继受了这一法治思想。在相当长一段时间内，视控权为行政法天然品性与首要任务的“控权论”在中国行政法学理论基础之争中屹立不倒。由于其扎根于自由主义政治哲学的土壤里，囿于当年的学术资源和学术储备，挑战“控权论”的可能性微乎其微，但随着研究的深入，“控权论”的金身也逐渐瓦解，保守主义以共同体的名义在掏空自由主义政治哲学的基石。[24]通过一系列富有本土特色的法治实践活动，我国开辟了有别于西方的“中国特色社会主义法治道路”[25]。从职能定位来看，我国的政府不应该仅仅是有限政府，还更应该是有为政府。

一方面，从现代社会对政府的需求来看，政府职能扩张和权力扩张是必然选择。政府的存在是以为人民谋福祉、谋利益为前提，政府需要解决市场和个人无法解决的问题，市场非万能，缺少了政府，无序竞争、公地悲剧就难以避免；个人太孱弱，缺少了政府，倚强凌弱、店大欺客的难题便难以解决。为解决和防范诸多风险、保障系列需求，就需要政府在各领域发挥更大的作用，承担更多的职能，赋予政府更多的权力。[26]另一方面，从现实国情来看，我国作为一个转型中的后进发展中大国，发展仍是第一要务。行政权必须合法行使，但是一个没有效率的行政权不可能为社会提供一个稳定的秩序，社会的发展与进步也就失去了前提基础，从而可能失去它的合法性。[27]在当前不利的国际环境下，政府依法全面履职，提高发展能力和水平便更显紧迫性。

同时，需要明确依法全面履行政府职能包括两个层面的内涵：一是“依法履行政府职能”，二是“全面履行政府职能”。[28]其中，依法履行政府职能蕴涵着行政权应当有所限制，即“用法治给行政权力定规矩、划界限”[29]。而“全面履行政府职能”更多体现在严格执法上，“我们社会生活中发生的许多问题，有的是因为立法不够、规范无据，但更多是因为有法不依、失于规制乃至以权谋私、徇私枉法、破坏法治。”[30]“严格规范公正文明执法”是一个整体，但是社会各界对于“有法不依、执法不严、违法不究”“执法随意性大，粗放执法、变通执法、越权执法”的反映较为强烈，因此需要在强调“规范”“公正”“文明”的同时，更加突出“严格”的地位。

（四）以建立和健全行政决策程序制度为重要手段

就避免和减少错误决策、保证决策的科学性而言，程序化决策较之人治化决策有更大的优越性。[31]尽管我国的行政法制较40多年前的起步阶段已经取得了长足进步，但行政决策相关制度建设长期处于空白状态，“拍脑门决策”与“拍屁股走人”现象屡见不鲜，相关的制度建设未取得应有的进展。习近平总书记高度重视依法决策的重要性，强调“规范重大行政决策程序，是依法治国的迫切需要”[32]，经过党中央在十八届三中、四中全会的部署，国务院于2019年正式出台了《重大行政决策程序暂行条例》，为重大行政决策行为的规范化提供了法律依据。具体而言，我国目前的依法决策机制有如下亮点。

其一，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，同时把党的领导贯穿于重大行政决策全过程和各方面。其二，坚持以人民为中心，坚持从实际出发，坚持尽力而为、量力而行，通过规范的程序、科学的决策维护重大公共利益与人民合法权益，促进社会公平正义。其三，建立了行政机关内部重大决策合法性审查机制，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。其四，建立了严格的重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，以减少决策失误与怠于决策带来的风险。

（五）以强化对行政权力的制约和监督为关键环节

在行政法治中，限制行政权力是一个永恒不变的主题，习近平法治思想同样继承并发展了这一理念。习近平总书记立足中国共产党长期执政并领导一切的基本国情、总结中国特色社会主义法治的发展经验，形成了一套与西方三权分立、多党制及司法独立等控权路径相比有较大区别的行政权力监督制约理论。这套理论最大的特点旨在“强化对行政权力的制约和监督，做到依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”[33]，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”[34]，以期在“防止权力作恶”与“通过最大限度行使公权推动国家发展”之间寻找平衡点。具体而言，习近平总书记关于对行政权力制约和监督的重要论述可概括为如下三个大方面。

一是既强调“法无授权不可为”，但更强调“法定职责必须为”。前者是指对行政权力的限制，后者是指对于全面依法履职的要求。一方面，法律所赋予行政机关的权力，同样也是一种义务，更是一种责任。建设法治政府首先需要科学的职能定位，这要求法定职责必须厘清、职责设置必须合理、法定职责必须公开。[35]习近平总书记曾多次强调，“各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为”，将全面履职置于控权之前，意在纠正对于“法无授权不可为”的粗浅理解。此外，将反对不作为放在反对乱作为的优先顺位、将克服懒政和怠政置于推进事权规范化、法律化之前，也均体现了对积极履职的要求。[36]另一方面，职权法定是行政法治的基本原则。第一，授权必须有来源，即行政机关不得法外设权，在没有法律法规依据的前提下，不得作出减损行政相对人合法权益，或增加其义务的决定。第二，授权范围有边界，“要推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”[37]。总而言之，这套以要求政府积极作为为前提的权力制约监督理论有别于西方传统的控权法治理论，既符合我国国情，也契合中国特色社会主义法治基本原理。

二是通过全面从严治党抓好行政领导干部的关键少数。首先，全面从严治党是实现战略目标、推进改革和法治的根本政治保证。[38]党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。在党对国家全面实施领导的基本国情下，如不从严治党，党内治理效能就得不到有效保证，相应的行政效率和廉洁性就难以保证。其次，领导干部具体行使党和国家机关的各项权力，党保证执法“主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现、来实现”[39]，需要“督促掌握公权力的部门、组织合理分解权力、科学配置权力、严格职责权限，完善权责清单制度”[40]。最后，要通过严格责任来保证从严治党。为健全问责机制，习近平总书记强调，“要把法规制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和党政领导干部述职述廉范围，通过严肃追究主体责任、监督责任、领导责任，让法规制度的力量在反腐倡廉建设中得到充分释放”[41]。到2018年，随着《中华人民共和国宪法》的修改、《中华人民共和国监察法》的颁布以及各级监察委员会的组建，形成了“以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力”[42]，国家监察体制改革已经初显成效，并在新的起点向新的目标迈进。

三是通过建立严密的法治监督体系把行政权力关进制度的笼子。严密的法治监督体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，行政权力在中国的法治语境下需要受到如下规则、制度的监督。在外部，政府应该受到党、人大、政协、法院、检察院、监察委与人民的监督。其中，我们需要从宏观上“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题” [43]。基于“行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为和不作为”[44]这一判断，习近平总书记进一步强调了检察院纠正行政违法行为的职责，并提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，从而优化司法职权配置、推进法治政府建设。上述制度构想已经过《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的修改得以确定，并在实践中落实、总结、逐步完善。[45]在内部，政府应该受到层级监督与专门监督。习近平总书记指出，要“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”[46]，《中华人民共和国行政复议法》目前也已在此思想的指导下完成了修改。

（六）以坚持严格规范公正文明执法为主要抓手

天下之事，不难于立法，而难于法之必行。“执法是行政机关履行政府职能的重要方式。”[47]当前，执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等问题依旧突出，为实现建成法治政府的重要目标，必须以坚持严格规范公正文明执法为主要抓手。在“坚持严格公正文明执法”的表述中，“严格”“规范”“公正”“文明”四个词并非互相修辞与限制的关系，而是并列关系。

一方面，要将严格执法放在首位。制度失去了严格执行，就会形成“破窗效应”从而失去生命力。鉴于人民对于“执法失之于宽、失之于松”有更为强烈的反应，在之后相当长的时间内，需要在强调“规范”“公正”“文明”的同时，更加突出“严格”的地位。“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民利益和社会秩序。”[48]

另一方面，要兼顾“规范执法”“公正执法”“文明执法”。“严格规范公正文明执法是一个整体，要准确把握、全面贯彻，不能畸轻畸重、顾此失彼。”[49]除行政不作为需要重点整治外，近年来粗暴执法的现象有明显减少、但行政乱作为等问题仍然时有发生，有的政法机关和干警“越权执法”“越权管辖”，办人情案、关系案、金钱案、当“保护伞”，严重损害了党和政府的形象。对这些问题，要下大力气整治，以实际行动取信于民。公平正义是执法工作的生命线，公正与廉洁是执法具有公信力的衡量标准。这就要求执法者既不能以权压法、以身试法，也不能法外开恩、徇情枉法，“努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。”[50]

（七）以深化行政执法体制和机制改革为主要动力

习近平总书记强调，“不全面深化改革，发展就缺少动力，社会就没有活力”[51]。若行政法治不建立在深化改革的基础上，就现实来规范现实，便会停滞不前、进退维谷。行政执法体制和机制的改革主要涉及行政职权的优化，从源头上规制行政机关的行为，是实现行政法治的主要动力。党的十八大以来，习近平总书记作出了重要论述，为我国的行政执法体制和机制改革指明了方向。

在深化行政执法体制改革方面。第一，强调纵向的权力下放。一方面，政府需要权力下放市场，强化政府的服务意识，弱化政府的管理属性，进一步简政放权，深化行政审批制度改革。另一方面，政府权力需要下放基层，减少行政执法层级，加强重点领域基层执法力量，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中提升群众依法自我管理、服务、教育、监督的能力与意识，加强基层法治专门队伍建设，完善基层群众自治制度。第二，强调横向的权力整合。首先，政府需要相对集中执法权，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，是深化机构改革的重要任务，“在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等领域整合组建执法队伍，大幅减少执法队伍类别，合理配置执法力量”[52]。其次，政府需要进一步推动大部制改革，整合资源，避免政出多门、九龙治水、互相推诿扯皮的现象。最后，需要推动党政融合。党的十九届四中全会通过的《深化党和国家机构改革的决定》与以往的政府内部的大部制改革存在一定的差异，党政融合成为了一大亮点。在意识形态、民族宗教事务、组织人事等工作领域出现了党政合署、合设的组织机构形式。习近平总书记表示，要“加强党政机构职能统筹，理顺党政机构职责关系，统筹设置党政机构，减少多头管理，减少职责交叉，是这次机构改革的一个重要考虑”[53]。

在深化执法机制改革方面。第一，深化高效便民服务机制。在党的十九届五中全会上，习近平总书记指出，要“全面实行政府权责清单制度。持续优化市场化法治化国际化营商环境。实施涉企经营许可事项清单管理，加强事中事后监管，对新产业新业态实行包容审慎监管”[54]。同时，各地政府仍要进一步深化“只跑一次”改革，建设综合服务大厅，推动多部门协同办公机制的建设。第二，持续规范权力运行机制，“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制”[55]。

 

二、习近平法治思想关于行政法治重要论述的显著特征

 

习近平法治思想根植于我国的基本国情、凝聚独特的民族精神、富有鲜明的时代特色，习近平法治思想中关于行政法治的重要论述是习近平总书记在党的十八大以后为推进行政法治建设工作形成的科学理论体系，把握其显著特征对于理顺我国行政法治建设过程中的若干关系、推动依法行政、建成法治政府具有重要的指导意义。具体而言，可将其显著特征概括为如下三个统一。

（一）党的领导与依法行政相统一

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的领导是推进全面依法治国的根本保证，也是推进依法行政、加快法治政府建设的根本保证。具体而言，依法行政与党的领导相统一体现在如下方面。

首先，在机构设置上部分党政机构实行融合。2018年《深化党和国家机构改革方案》所展现的政改新思路是以更负责任的党的领导与更具规则性的法治实现“党政依法融合”式的“党政共治”，[56]2023年的党和国家机构改革也延续了2018年的这一思路。目前，行政领域的党政融合主要存在如下几种形式：即在非党的工作机关设置党组、归口管理、常设性或临时性领导小组、党政机构合并设立或合署办公。

其次，二者在依据上体现为党的政策与国家法律相统一。习近平总书记指出，“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律”“党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策”[57]。

再次，二者在目的上体现为执政为民与执法为民相统一。一方面，“立党为公，执政为民”是中国共产党的执政理念。习近平总书记强调，“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”[58]。另一方面，执法部门代表的是人民利益，要坚持以人民为中心的执法理念。如今，人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展，这要求行政机关承担更多的作为义务，将“解决执法乱作为、不作为等人民群众意见较为集中问题”作为聚焦点和发力点，“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”[59]。

最后，二者在统一方式上体现为党保证执法。习近平总书记强调：“我们党是执政党，能不能坚持依法执政，能不能正确领导立法、带头守法、保证执法，对全面推进依法治国具有重大作用。”[60]具体而言，党要从人与事两个维度保证执法。一方面，人的保障方面。要“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”[61]。同时，要坚持抓住领导干部这个“关键少数”，督促党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责。另一方面，在事的保障方面，要让领导干部领头依法办事与遵守法律，对宪法和法律常怀敬畏之心。[62]同时，党要督促与支持政府依法全面履行职能，在执法困难的情况下，对严格执法的执法机关，只要符合法律和程序的，各级党委和政府要勇于担当、给予支持和保护。[63]

（二）统筹安排与重点突破相统一

在宏观战略布局层面，习近平总书记将行政法治建设置于全面依法治国这一系统工程之中。[64]在“一体建设、共同推进、党政同责、官民共治”的战略背景下，习近平总书记强调：“法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础。”[65]“而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”[66]因此，需要“用法治给行政权力定规矩、划界限”[67]，使法治政府建设作为重点任务和主体工程率先突破。

在中观行政立法层面，习近平总书记既强调完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，又强调行政立法领域的重点突破。一方面，行政立法的重点突破体现在从范围上加强重点领域立法，促进创新驱动和防范化解金融风险等涉及新发展理念和格局的相关立法、行政程序法、文化事业和文化产业立法、保护知识产权立法、国家安全领域立法、信息技术领域立法被首先提上日程；另一方面，行政立法的重点突破体现在立法顺序上的先后有别，“对改革急需、立法条件成熟的，抓紧出台；对立法条件还不成熟、需要先行先试的，依法及时作出授权决定或者改革决定。授权决定或者改革决定涉及的改革举措，实践证明可行的，及时按照程序制定修改相关法律法规”[68]。

在微观行政执法层面，习近平总书记既强调“政府要全面依法履行职能”，同时为了防止权力不受拘束，又强调“行政监督与全面依法履行职能相统一”。我国仍为发展中国家的基本国情，要求我们将有为政府的需求放在首位，但对有限政府的追求同样不可或缺。而且，习近平总书记在强调“严格规范公正文明执法”的同时，突出了作为关键环节的“严格执法”的地位，这同样也是立足于当前行政不作为现象较为严重、乱作为较为突出有所缓解的基本执法现状所作出的判断。为保证执法公信力，“要扭住职业良知、坚守法治、制度约束、公开运行等环节，坚持不懈、持之以恒地抓”[69]。

（三）依法行政与深化改革相统一

法治追求稳定性和确定性，而改革是一个动态的过程，因此，需在改革与法治之间保持一种合理的张力，在这二者之间保持一种平衡。总之，“改革和法治如鸟之两翼，车之两轮”[70]。两者相辅相成，既需要在法治下推进改革，也要在改革中完善法治。

一方面，坚持依法行政不等于拒绝改革，发展行政法治需要呼唤改革。第一，我国政府的依法行政水平与民众的要求仍有一定的距离，政府需要破除行政立法不科学的局面、解决行政执法不严格的问题、保持在府院互动中不越界的态度、推动普法活动更务实有效、保证法治人才的培养更优质，这些不能仅在现有制定法的基础上完成，因此深化行政体制的改革显得尤为必要，法治建设的步伐要时刻跟随政府职能转变的步伐。第二，行政权作为最具活力的国家公权力，需要更早、更多地面对社会中出现的新情况与新问题。“对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。”[71]“解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。如果完全停留在旧的体制机制框架内，用老办法应对新情况新问题，或者用零敲碎打的方式来修修补补，是解决不了大问题的。”[72]

另一方面，改革思路需要先破后立，改革步骤需要先立后破。其中，改革思路的先破后立是指改革之于依法行政的必要性，为“坚定不移推进法治领域改革，坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍” [73]，需要及时修改和废止不适应改革要求的法律法规，防止过时法律条款阻碍改革。[74]改革步骤需要先立后破是指法治之于改革的约束性，习近平总书记强调，需要“坚持不立不破、先立后破，坚持推动机构职能优化协同高效”[75]，必须使改革在法治的框架下运行，“坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力”[76]。

 

三、习近平法治思想关于行政法治重要论述的实践要求

 

习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，习近平法治思想中的行政法治重要论述给我国的法治政府建设、行政法律规范体系建设、行政执法体制改革工作、严格执法等提供了发展思路和行动指南，在接下来的工作中需要以之为根本遵循，推动我国的行政法治建设进程。

（一）“狠抓效果”：推进法治政府建设

有学者通过梳理党和国家的重要文件，将我国的法治政府建设划分为三个阶段，即“依法建设阶段”（1993-2010年）、“倚法建设阶段”（2010-2015年）和“一体化建设”（2015年-至今）三个阶段。三个阶段分别以严格法治概念、善治观念和国家治理理念作为其整合性的理念。[77]在“一体化建设阶段”，作为应率先突破的重点任务和主体工程的法治政府建设，应更好地发挥法治规划和法治评估在其中的关键作用，以确保法治政府建设的效果获得实质的成效。

一方面，我们要通过时间表、路线图框定和分解法治政府建设目标。法治政府建设，不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规，要将法治政府建设的推进与政府职能转变、政府治理体系的完善相适应，与法治国家的整体目标和法治社会的基础水平相适应。根据党的十九大的规划，从当前到21世纪中叶的这30年左右的时间，我国的法治政府建设的规划可以大致分为两个大的阶段。到2035年，我国要基本实现社会主义现代化，法治政府基本建成。从2035年到21世纪中叶，我国要在基本实现现代化的基础上实现社会主义现代化强国的建设目标，法治政府要在基本建成的基础上，因应“强国”目标而进一步深化拓展。[78]同时，在这两个阶段之中，还需要进一步延续之前的传统，以五年为周期更新《法治政府建设实施纲要》，应时应势调整阶段性的建设目标，为短期的法治政府建设提供基本遵循。

另一方面，我们要通过法治政府建设效果评估检验建设成效，并为目标的适时调整提供依据。习近平总书记主政浙江之时就曾大力推动“建设法治浙江”，在此背景下，杭州市余杭区与浙江大学合作，出炉了中国第一个“法治量化考核评估体系”——“余杭指数”。从此，量化法治开始走入中国法学学者的视野，这种以问题和效果为导向的研究方式一定程度上意味着法学研究从定性分析转向定量分析、从规范研究拓展到实证研究。[79]从法治余杭到党的十八届三中全会明确提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准” [80]，法治评估作为一种法治的推进机制、倒逼机制和公众参与机制，已经成为国家治理的一项重要工具，并在全国各地生根发芽。总体来看，可根据政府在法治评估中所处的地位将其分为两大类。首先，评估可作为法治政府治理的一种手段而存在，通常包括重大行政决策的风险评估制度、部门间争议较大的重要行政立法事项第三方评估制度、深化行政体制改革的风险评估制度、应急处置的风险评估制度等。但是一般而言，我们所说的法治政府建设评估是政府作为评估对象的法治政府评估，通常体现为效果评估。但是针对法治政府建设的各式评估本身不是目的，以评促建从而推进法治政府建设进程才是目的。习近平总书记强调，“法治政府建设应该率先取得突破，要加强对示范创建活动的指导，杜绝形式主义，务求实效”[81]。

指标体系的科学性是实现以评促建的关键，它不是抽象的数字游戏，而是指导行动、标明效果的目标达成功能模块。[82]在之前法治政府建设评估的指标体系中，存在两种模式，第一种是地方政府内部的绩效考核模式，其存在“各地法治政府建设指标体系总体格局趋于一致、内在逻辑并不统一、指标赋值存在明显差异”的现象；[83]第二种是由中国政法大学法治政府研究院等第三方机构所组织的单纯第三方评估，其存在“法治政府内在要求反映不够全面、指标体系总体覆盖全面但细化层面有缺失、每一项指标都以外部可观测性为前提、基本采用平均赋值的方法”的现象。[84]二者在指标体系目标实现的保障性、指标设计依据的科学性、指标体系的实效性、公众参与的受重视性上均值得进一步的完善。[85]2019年5月22日，《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》向社会发布；2020年6月19日，第一批全国法治政府建设示范地区和项目名单公示，对各地区各部门找差距、补短板、激发内生动力产生了重要引领、带动作用，使法治政府建设向纵深推进。尽管法治政府建设示范创建活动在指标体系上做了顶层设计，综合了地方政府内部的绩效考核与第三方评估两种模式的优劣，取长补短，设计了一套全新的评估标准，为建设法治政府提供了具体指引。但是，该评估体系也依旧存在诸多可以提升的空间，需要以两年为周期进行更新、调整和优化。

总之，法治政府建设既要强调标准约束，又要强调实践效果，“合理设定建设规划目标”以及“确保指标体系的科学性、增强指标体系的系统性、提升指标体系的适应性”[86]仍然是需要及时推进、持续用功的工作。

（二）“立改废释纂”：完善行政法律规范体系

行政法律规范体系经过多年的发展，已搭建起了基本框架。然而依旧存在立法供给不足、立法质量粗糙、上下级立法冲突、缺乏体系引领等问题。因此，为解决上述问题，完善行政法律规范体系，有学者主张效仿民法典的制定路径，通过分步走的方式，先制定行政法总则，再编纂行政法典。[87]

但是，笔者认为，通过立改废释纂的方式，以“通则引领、适当开源、强化审查”的模式，做好增量与盘活存量并举，或许更能够符合行政法律发展的客观规律。

第一，以行政法通则的制定推动行政法的体系化。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）颁布令法学界欢欣鼓舞，在此背景下，各部门法研究者也大有制定统一法典的宏愿，但是在欢腾之余依旧需要冷静思考自身专研领域，揣摩各自部门法的品性，以选择合适的体系化路径。需要说明的是，笔者并不主张制定囊括一切的行政法典，因为行政法律关系的复杂性与易变性、行政法律规范的多层次性和数量庞大性，制定统一的行政法典既无必要、也不可行甚至弊大于利。

面对行政法法典化的问题，20世纪80年代我国曾经尝试制定行政法典，囿于时代条件而被迫放弃，在世界范围内，各国迄今都没有一部统一、完整的行政法典。在大陆法系国家，德国、日本均有过相应的尝试但最终均以失败告终。根据目前中央文件的精神，也并未明确提出行政法典化的目标，而是采用了“健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法”的表述。[88]因此，“为有效应对丰富多彩、动态发展的行政需要，继续走一种立法实务和学术研究辉映前行的中国特色行政法发展之路，应致力于制定完善行政程序法和行政组织法等各单行法，扎实推进提升其实效性和协同性的制度保障及法规范解释的研究。”[89]行政法的体系化可以借鉴民法典的立法经验，通过“提取公因式”的方式，采取学理和规范分析的方法，以能够反映行政法的根本价值和特殊规律为标准，从宪法、众多的行政法规范、司法裁判、政策性文件以及各种学说学理中提取“行政法通则”的基本精神，并对域外立法例予以分析借鉴，进而明确“行政法通则”的具体规则，为确保形成一整套系统完备的行政良法体系打下坚实的基础。[90]此外，在生态环境管理、治安管理等比较成熟的领域，可以率先实现行政部门法的体系化和集约化，从而为行政法整体的体系化打下基础。

第二，适度开放行政法律规范渊源。完善行政法律规范体系，除需要做好扩大增量的体系化工作外，还需要利用好、盘活好规范存量。比如，在明确饲养动物损害责任时，《民法典》使用了“违反管理规定”的表述；[91]在涉及医疗损害责任时，又采用了“违反诊疗规范”的表述。[92]这意味着，事实上在民事领域已经适度放开了法律渊源。行政法律关系比民事法律关系涵盖的范围更宽、面临的问题也更为复杂，开源具有更强的紧迫性。尽管行政法律体系已经建成，但是在诸多领域行政法律存在空白，这一方面是因为社会日新月异的发展产生了巨大的立法需求，另一方面是由于严格的法定主义限制了法律的供给。除正式法律渊源外，人大、政府等公权力机关经常通过决议、决定、命令以履行相应的职责，而上述规范性文件绝大多数情况是针对不特定主体和不特定事项作出命令，已经具备了事实上的规范特征。认定上述规范性文件的效力是短期内解决立法供给不足的重要途径。同时，我们又要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用” [93]，更大程度地缓解规范匮乏压力，辅助官方制定的行政规范调整其暂时难以覆盖的行政法律关系，为行政法律关系主体提供依据之外的参照。

第三，加强行政法律规范的合宪性、合法性审查力度。由于各地的法治水平参差不齐，又加之未经过严格的立法程序，规范开源势必会增加违法情形的出现，因此必须“加强备案审查制度和能力建设，实现有件必备、有备必审、有错必纠。完善备案审查程序，明确审查范围、标准和纠正措施”[94]。同时也要激活行政诉讼、行政复议对于规范性文件的附带性审查强度，以防止行政机关利用规范制定权违规扩权与滥用权力。在审查之后，该修改的修改，该废止的废止。

（三）“整合放权”：深化行政执法体制改革

第一，要进一步落实大部制。我国自改革开放以来已经自上而下进行了九次国家层面的机构改革，大部制的核心是职能整合和机构重组，应该着力探讨在中国大部制改革的过程中影响职能整合和机构重组的变量。[95]在接下来的工作中，需要持续“统筹配置行政执法职能和执法资源，最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法”[96]，以达到整合行政资源的优化配置的目的。

第二，要进一步下放权力至基层。推进多层次依法治理，首先要“推动执法重心向市县两级政府下移，加大执法人员、经费、资源、装备等向基层倾斜力度” [97]。其次，“乡镇（街道）是国家治理的基础单元”[98]，要将量大面广、面向基层、便宜地方管理的经济社会事项下放地方和基层，[99]“保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办，让基层群众有更直接的改革获得感”[100]。最后，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是实现乡村善治的有效途径”[101]。通过权力的下沉，尽可能地将矛盾化解在基层，推动源头治理。这也是全民守法和以人民为中心的应有之义。

第三，要进一步放权社会，“深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理”[102]。《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》提出，充分调动全社会各方力量采取多种形式参与法治社会建设，但同时也明确了党委和政府的责任，要求它们按照分工对各类社会主体加强指导，充分发挥法治政府建设对法治社会的引领作用。说到底，要建立人民对法治的内心拥护和真诚信仰，必须尊重人民的主体地位。即执政者要把人民视为道德上的主体，尊重他们的选择，尊重社会主体们精神上的自由和自主，为他们的生长提供和创造广阔空间，从而更大程度地发挥社会规范在社会治理中的积极作用，调动他们更积极与更自然地融入法治社会的创建活动。[103]

（四）“严而有度”：持续规范行政执法行为

严格执法是高效的法治实施体系的关键环节，但是规范执法同样是行政法治建设中不可或缺的要素，要让人民群众在每一个执法案件中都感受到公平正义，需要持续地对行政执法行为进行规范。

一是要规范执法队伍建设。有力的法治保障体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，德才兼备的高素质执法工作队伍是法治保障体系中的重要硬件，加强人员保障，有助于执法人员身正令行，规范行使行政权力，从逻辑起点上规范行政执法行为。习近平总书记强调，“全面推进依法治国，必须着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍”[104]。为此，一方面，要创新法治人才培养机制，努力培养造就一大批高素质法治人才及后备力量。另一方面，要坚持抓住领导干部这个“关键少数”，让其做尊法学法用法的模范。二是要规范行政执法过程。一方面，要创新执法方式。通过一站式服务，集中办理、信息化办理等手段等为行政相对人提供服务，最大限度减少办事环节、最大限度减轻群众负担。另一方面，要规范行政执法自由裁量权。通过制定建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。三是要加强行政执法监督。首先，要坚持不懈地推动执法公开，阳光是最好的防腐剂，持续打破行政公开领域的壁垒，强化社会舆论对行政过程的监督。其次，要全面落实行政执法责任制。防止和克服部门利益和地方保护主义，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。最后，应进一步发挥行政诉讼的监督作用。行政诉讼是行政关系的“调节器”，是国家治理尤其是政府治理体系中的“免疫系统”。[105]在接下来的行政诉讼实践中，要进一步扩大行政诉讼的受案范围、放宽行政诉讼原告资格。比如，在行政许可等权力寻租重灾区，权钱交易、暗箱操作导致国有资产流失的现象较为严重。因此，一方面，需要将相关的国有土地出让等资源类行政协议纳入行政诉讼的诉讼范围，通过更强力的公法来调整相关的交易关系以保证公共利益；另一方面，需要通过赋予竞争权人相应的救济权利与监督资格，以倒逼授益性行政执法行为的公平化、公正化、透明化、规范化。

 

结语

 

以习近平同志为核心的党中央将全面依法治国、建设法治中国作为统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的重要方略。习近平法治思想中的行政法治重要论述科学回答了我国行政法治建设的一系列重大理论和实践问题，明确提出了当前和今后一个时期推进全面依法治国、全面依法行政、建成法治政府的总体要求，为中国特色社会主义行政法治“如何可能、如何建设、如何发展、如何创新”提供了根本遵循。只有认真领会、全面贯彻习近平法治思想，才能将中国的行政法治建设推向一个新高度。

 

参考文献：

[1]参见马怀德：《习近平法治思想中法治政府理论的核心命题》，载《行政法学研究》2020年第6期，第21-24页；马怀德：《论习近平法治思想中的法治政府理论》，载《政法论坛》2020年第6期，第11-22页；江必新、黄明慧：《习近平法治思想中的法治政府建设理论研究》，载《行政法学研究》2021年第4期，第3-19页。

[2]参见杨海坤、樊响：《法治政府：一个概念的简明史》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2016年第1期，第28页。

[3]参见《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）。

[4]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第16页。

[5]即“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第97页。

[6]《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出“加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”。参见《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，人民出版社2021年版，第3页。

[7]参见马怀德：《我国的行政法律制度》，载《中国人大》2020年第14期，第52-53页。

[8]参见李婧：《中国特色社会主义法律体系的完善和发展研究》，人民出版社2016年版，第210页。

[9]参见马怀德：《我国的行政法律制度》，载《中国人大》2020年第14期，第52页。

[10]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第8页。

[11]“要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第20页。

[12]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第41页。

[13]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第38-39页。又见，习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第41页。

[14]“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第20页。

[15]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第153页。

[16]“有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强”“立法工作部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈”。习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第95页。

[17]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第74页。

[18]参见张文显：《习近平法治思想研究（中）——习近平法治思想的一般理论》，载《法制与社会发展》2016年第3期，第28页。

[19]参见张文显：《习近平法治思想研究（中）——习近平法治思想的一般理论》，载《法制与社会发展》2016年第3期，第28页。

[20]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第233页。

[21]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第15页。

[22]徐隽：《习近平在深化党和国家机构改革总结会议上强调巩固党和国家机构改革成果推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《人民日报》2019年7月6日第1版。

[23]《中共中央印发〈法治中国建设规划（2020－2025年）〉》，载《人民日报》2021年1月11日 第2版。

[24]参见王学辉、张治宇：《国家治理价值体系现代化与行政法学理论基础的重构——以“诸神之争”为背景的分析》，载《行政法学研究》2014年第4期，第57-58页。

[25]“具体讲我国法治建设的成就，大大小小可以列举出十几条、几十条，但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。”习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第105页。

[26]参见江必新：《国家治理现代化与行政法治》，中国法制出版社2016年版，第8页。

[27]参见章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2019年版，第27页。

[28]参见马怀德：《习近平法治思想中法治政府理论的核心命题》，载《行政法学研究》2020年第6期，第23页。

[29]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第4页。比如，“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”中共中央文献研究室 编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社 2015年版，第 60页；又如，“完善不同层级的政府，特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理，制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务精准化职责，强化市县政府的执行职责。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第16页。

[30]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第21页。

[31]参见张文显：《习近平法治思想研究（中）——习近平法治思想的一般理论》，载《法制与社会发展》2016年第3期，第14页。

[32]《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议强调 完善法治建设规划 提高立法工作质量效率 为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境》，载《人民日报》2019年2月26日第1版。

[33]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第220-221页。

[34]中共中央文献研究室 编：《十八大以来重要文献选编》（上）， 中央文献出版社2014年版，第651页。

[35]参见解志勇等：《法治十问》，人民出版社2017年版，第168-169页。

[36]“坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职渎职。”“推进各级政府事权规范化、法律化”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第15-16页。

[37]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第97页。

[38]参见公丕祥：《习近平法治思想述要》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2015年第5期，第5页。

[39]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第135页。

[40]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第241页。

[41]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第156页。

[42]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第239页。

[43]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第22页。

[44]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第100-101页。

[45]参见《中华人民共和国行政诉讼法》第18条第2款、第25条第4款等。

[46]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第274页。

[47]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第220页。

[48]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第21页。

[49]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第259页。

[50]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第259页。

[51]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第144页。

[52]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第220页。

[53]习近平总书记同时也强调，“这次机构改革，在党中央有关职能部门加挂了政府机构牌子，是因为这些部门承担着管理职能，需要以政府名义开展工作”，“牌子怎么用，怎样履行行政管理职责，要研究清楚，有一套相应规则和程序”。习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第300-301页。

[54]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，人民出版社2020年版，第20页。

[55]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第33页。

[56]参见田飞龙：《改革宪法、秩序变迁与四十年经验》，载《法治现代化研究》2018年第6期，第73页。

[57]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第43页。

[58]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第229页。

[59]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第229页。

[60]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第25页。

[61]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第71页。

[62]领导干部还要“牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”。习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第25页。

[63]“我们说要敢于担当，严格执法就是很重要的担当。”“该严格执法的没有严格执法， 该支持和保护严格执法的没有支持和保护， 就是失职，那也是要追究责任的。”习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社 2020 年版，第52-53页。

[64]习近平总书记指出：“准确把握全面推进依法治国工作布局，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府法治社会一体建设。全面推进依法治国是一项系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，在共同推进上着力，在一体建设上用劲。”习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社 2020 年版，第112-113页。

[65]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第229-230页。

[66]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第113页。

[67]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第4页。

[68]《中共中央印发〈法治中国建设规划（2020－2025年）〉》，载《人民日报》2021年1月11日 第2版。

[69]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第46页。

[70]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第39页。

[71]［美］B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等 译，中国人民大学出版社2001年版，“序言”第5页。

[72]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第116页。

[73]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第116页。

[74]参见中共中央文献研究室 编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社 2017年版，第 103页。

[75]徐隽：《习近平在深化党和国家机构改革总结会议上强调 巩固党和国家机构改革成果 推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《人民日报》2019年7月6日第1版。

[76]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第38页。

[77]参见刘艺：《国家治理理念下法治政府建设的再思考——基于文本、理念和指标的三维分析》，载《法学评论》2021年第1期，39-42页。

[78]参见马怀德：《论习近平法治思想中的法治政府理论》，载《政法论坛》2020年第6期，第15页。

[79]参见钱弘道：《中国法治评估的兴起和未来走向》，载《中国法律评论》2017年第4期，第54页。

[80]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第32页。

[81]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第252页。

[82]参见刘艺：《国家治理理念下法治政府建设的再思考——基于文本、理念和指标的三维分析》，载《法学评论》2021年第1期，第47页。

[83]参见钱弘道、方桂荣：《中国法治政府建设指标体系的构建》，载《浙江大学学报》（人文社会科学版）2016年第4期，第123-124页。

[84]参见钱弘道、方桂荣：《中国法治政府建设指标体系的构建》，载《浙江大学学报》（人文社会科学版）2016年第4期，第125-126页。

[85]参见钱弘道、方桂荣：《中国法治政府建设指标体系的构建》，载《浙江大学学报》（人文社会科学版）2016年第4期，第133页。

[86]刘艺：《国家治理理念下法治政府建设的再思考——基于文本、理念和指标的三维分析》，载《法学评论》2021年第1期，第48-50页。

[87]参见应松年：《关于行政法总则的期望与构想》，载《行政法学研究》2021年第1期，第3页。同时，有学者指出“我国以个人本位为基础的整体主义治理模式以及行政法治自身对秩序和理性的内在要求，尤其是依法治国和国家治理现代化转型的需要，都决定了行政法体系建构的必要性和紧迫性。”参见薛刚凌：《行政法法典化之基本问题研究——以行政法体系建构为视角》，载《现代法学》2020年第6期，第95页。

[88]参见《中共中央印发〈法治中国建设规划（2020－2025年）〉》，载《人民日报》2021年1月11日 第2版。

[89]杨建顺:《为什么行政法不能有统一的法典》，载《检察日报》2020年6月3日第7版。

[90]参见周佑勇：《行政法总则中基本原则体系的立法构建》，载《行政法学研究》2021年第1期，第13-25页。

[91]参见《中华人民共和国民法典》第1246条。

[92]参见《中华人民共和国民法典》第1222、1224、1227条。

[93]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第28页。

[94]《中共中央印发〈法治中国建设规划（2020－2025年）〉》，载《人民日报》2021年1月11日 第2版。

[95]参见李文钊、蔡长昆：《整合机制的权变模型：一个大部制改革的组织分析——以广东省环境大部制改革为例》，载《公共行政评论》2014年第2期，第100页。

[96]《中共中央印发〈法治中国建设规划（2020－2025年）〉》，载《人民日报》2021年1月11日 第2版。

[97]《中共中央印发〈法治中国建设规划（2020－2025年）〉》，载《人民日报》2021年1月11日 第2版。

[98]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第221页。

[99]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第18页。

[100]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第221页。

[101]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第191页。

[102]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第27-28页。

[103]参见梁治平：《论法治与德治：对中国法律现代化运动的内在观察》，九州出版社2020年版，第55、59页。

[104]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第231页。

[105]参见江必新：《国家治理现代化与行政法治》，中国法制出版社2016年版，第8页。

 

作者：江必新，湖南大学法学院教授；刘诗豪，中南大学法学院博士生。

来源：《行政法学研究》2024年第4期。