2017年11月5日，由中国社会科学院法学研究所主办，《环球法律评论》编辑部、中国法学会行政法学研究会政府规制专业委员会协办，中国社会科学院宪法行政法优势学科承办的“中国法治政府创新高峰论坛（2017）：新时代法治政府建设的理论与实践研讨会”在北京成功举行。来自全国人大常委会、国务院法制办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、住房和城乡建设部、北京市人大常委会、北京市人民政府、北京市高级人民法院、北京市第四中级人民法院、北京市工商局、北京市律师协会，以及中央党校、北京大学、国家行政学院、清华大学、中国政法大学、中国人民大学、中央民族大学、中央财经大学、山东大学、南开大学、华南师范大学等政府机关、高校和研究机构的近50名专家学者参加了本次会议。

大会开幕式暨主旨发言由中国社会科学院法学所所长助理周汉华研究员主持，他对本次研讨会的主题及其背景意义进行了介绍。李林所长代表主办方致辞。他指出，十九大报告关于我国社会主要矛盾变化的论述，对法治政府建设提出了新的更大的课题，举办此次高峰论坛，是行政法理论与实务界深入学习贯彻落实十九大精神的重大举措，是从推进全面依法治国、加快建成法治政府这个角度深刻理解和全面贯彻落实十九大精神的一次重要会议。他长对与会人员表示感谢，并预祝大会圆满成功。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授以“加大法治政府建设的力度，全面实现十九大关于法治政府建设的新要求”为题作了主旨演讲。他指出法治政府建设应有如下四个要求：第一，推进依法行政，严格规范行政执法；第二，转变政府职能，深化简政放权，创新政府管理方式；第三，增强政府公信力与执行力；第四、加强服务型政府建设。国家行政学院法学部主任胡建淼教授以“从十九大精神及黑名单制度两个角度理解法治政府建设”为题作了主旨演讲。他指出，十九大报告里讲法治的目标，跟国家治理体系、治理能力现代化是同步的，他分别从“同步论”和“过程论”两个角度对法治化的全面实现进行了阐释。继而胡建淼教授指出，黑名单制度的建立对法治政府建设具有重要意义，但认为我国应当提升黑名单制度的法治化水准，使其有法可依、遵循正当程序，其制度设计也要注重对隐私权的保护。

研讨会第一单元主题为“新时代行政立法的完善”，由清华大学法学院于安教授和中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授主持，由全国人大常委会法工委法规备案审查室副主任田燕苗、全国人大常委会法工委行政法室副处长张晓莹、北京市人大常委会法制办处长熊菁华、中共中央党校政法部宪法行政法室主任王勇教授、中国政法大学法治政府研究院王青斌教授、西南政法大学行政法学院杨尚东副教授作主题发言。田燕苗副主任指出，备案审查是是中国特色的宪法监督制度，是保障宪法实施的重要举措。她对主动审查、被动审查和专项审查这三种备案审查方式的实际运作及存在的问题作了详细介绍，并指出近年来通过备案审查工作，促进了立法质量的提高。张晓莹副处长认为，法治在国家治理体系和治理能力现代化中将扮演更加重要的角色，并发挥更加基础性的作用。她指出，行政立法要辩证看待法治政府的性质正确处理自身与市场、与市场、与公民三者之间的关系，辩证看待行政权与司法权、检察权之间的关系。熊菁华处长对北京市人大在立法过程当中，促进政府依法行政、促进首都经济社会发展的一些情况作了介绍，并指出，北京市人大在行使地方立法权限中呈现出以下三个特点：在立法内容上从偏重于对行政机关的授权、赋权转变到注重对公民权益的维护和保障；在立法理念上从行政管理的思路向公共治理的思路转变，由政府一元主体的单方管理向社会共治的理念转变；强调发挥地方立法的引领和推动作用，注重通过地方立法来引导政府的变革和社会的改革。王勇教授对法治政府的标准进行了探讨，他认为法治政府的建设标准应该是分为静态和动态两个方面，它不仅需要有相应的静的制度构建，也要有一种动态衡量标准。王青斌教授指出，行政复议制度是法治政府建设不可回避的一个方面，2014年《行政诉讼法》修改，规定复议机关在维持的情况下应列为共同被告，并且规定行政诉讼中行政首长应当出庭，这种制度安排是利弊共存的，其利在于加大了复议机关的纠错力度，而其弊则在于大大增加了行政成本，并且造成原行政行为违法、复议程序合法时法院难以判决的困境，这些问题在未来制度建构中应当重新被加以考虑。杨尚东副教授以对高速公路节假日免费的行政决策的合法性研究为例，对如何判断规则本身合法性问题进行了探讨，认为该政策在合法性、科学性和公平性等方面都存在问题。最后，清华大学于安教授对本单元发言进行总结和点评，他从如何在法治中体现人民为中心、新时代对行政法治建设的要求、政府法治理论这三个角度对法治政府建设作了探讨，并指出，研究法治的需求到底是什么，法治程度如何判断，法治不充分、不平衡的表现在哪里，高等学校和高等行政法研究机构又在其中扮演什么角色，是十九大之后学界和实务界都应该加以关注和研究的。

研讨会第二单元主题为“新时代的行政审判体制机制创新”，由北京大学宪法与行政法学研究中心副主任、教育法研究中心主任湛中乐教授主持，由最高人民法院行政审判庭王振宇副庭长、最高人民检察院民行检察厅刘艺副厅长（挂职）、最高人民法院行政庭梁凤云审判长、北京市高级人民法院行政庭刘行副庭长、北京市第四中级人民法院程琥副院长、中国社会科学院国际法所田夫副研究员、北京市律师协会行政法专业委员会陈猛主任分别发言。王振宇副庭长认为，行政审判体制改革是整个司法体制改革的重要组成部分，是进一步全面提升行政审判公信力的需要，是全面深化改革的需要。他指出，跨区法院设立的试点工作目前取得了很好的效果，应该作为行政审判体制改革的一个优先考虑事项。刘艺副厅长指出，检察机关提起行政公益诉讼，不单单能够起到监督之功效，还能发挥补充执法之功效，可以在一定程度上可以推动行政执法难问题的解决，提高行政效率。她认为，在公益诉讼中对检察机关和法院的角色如何进行定位仍然需要进一步研究，同时可以考虑进一步扩大提起公益诉讼的诉讼主体。梁凤云审判长对跨行政区划法院的政策基础、实践基础、体制基础进行了探讨，认为跨区行政法院改革的模式能够实现行政审判的人员和案件的集中，最终实现行政案件得到一个公正和专业的审理，应该是未来行政审判体制改革的目标方向。刘行副庭长认为，行政审判体制改革应由追求外在制度的完善和外在技术性的变革发展到追求人内心的满足，从形式转向实质、推进了行政审判对公民权利保护的实质化，从局部走向整体、加强行政诉讼制度与法治政府建设的联动。他进一步指出，目前行政诉讼自身技术性的改革，基本上空间已经余留不多，行政诉讼制度未来功能的发挥有赖于体制机制上的改革创新。程琥副院长从为什么要推进行政审判体制改革、行政审判体制改革要改哪里、行政审判体制怎么改革等三个方面进行了探讨，他认为在行政区划范围内推行行政审判改革存在很大苦难，应推进行政审判体制改革，通过依托跨行政区划法院，让法院的行政案件脱离所属的行政区划是行政审判体制改革的重点目标。田夫副研究员从历史的维度对检察机关职能及其公益诉讼相关制度进行了探讨，他认为监察制度改革偏离了我国82年修宪时对检察机关的定位，同时提出检察机关提起公益行政诉讼是我国检察机关独立宪法地位的体现，但也对其是否会走向一般监督或者与行政权的混同表达了疑虑。他进一步指出，检察院具有司法机关和法律监督机关双重属性，在今后的制度设计中要更多关注其司法机关的属性。陈猛主任从个案的角度对本单元主题作了分析，他认为，法治政府建设虽然归属于顶层设计范畴，但是如何让在每一个案件中实现理想的效果，也是其应当考虑的问题，他从诉讼成本对行政诉讼制度的影响、行政诉讼诉前程序、判决理由的书写、对法官自由裁量权保护、政绩考核制度等角度对行政审判制度进行了剖析。最后，北京大学法学院副院长王锡锌教授对本单元发言做总结点评，他认为，在法治政府建设这样一个抽象的话语下，诸位学者能够对十分具体的问题加以关注，这值得充分肯定。我们到底需要什么样的行政法治，到底建成的是一个什么样的法治政府，是法治政府建设的关键问题。管理型法治向治理型法治的转变，是我们这个时代政府法治建设非常重要的一个理念变化，也必然对制度建设提出很多新的要求，这些新的制度建设的要求必然投射到具体的问题之上。学习十九大报告，归根结底还是要把许多重要的看法和说法变成可落实的办法，转化成实践中的做法。

研讨会第三单元主题为“新时代的依法行政体制机制创新”，由华南师范大学政府改革与法治建设研究院院长薛刚凌教授主持。住房和城乡建设部法规司副处长毛秀武，北京市法制办处长毛初颖，北京市政府法制办处长庞雷，中国政法大学法学院行政法研究所所长罗智敏教授，中国政法大学法治政府研究院曹鎏副教授，中国社会科学院信息情报院社会政法室副主任李延枫作主题发言。毛秀武处长对住建部的机构设置及落实法治政府建设工作的情况进行了介绍，他谈到在下一步的工作中，住建部会继续推进执法重心的下移，并理顺城管执法体制，加强城管综合执法机构和队伍建设。毛初颖处长指出，以往的行政法学研究关注静态权利义务较多，而对动态的机制建设这一块，学者需要与实务部门增加合作。他以北京集中整治拆墙打洞为例，指出公平性是行政执法的关键，能够有效减少行政争议，行政执法应当公开、公正、遵循信赖保护利益原则，需要制定一定的程序标准，而非单纯依靠行政自由裁量权去加以调整。庞雷处长从行政复议制度完善的角度谈了几点看法，他认为行政复议制度的完善，首先要考虑行政复议制度本身的政治定位，他指出，应理性看待受案率等统计数据，目前行政复议仍然是人们在行政争议发生后的首选救济渠道，也是行政机关自我监督、自我纠错的最佳渠道，在化解行政纠纷方面尤其独到的优势。他认为，行政机关是公共利益最为重要的维护者，我们既要把行政权力关进制度的笼子里，也有保证其能够更好地为人民群众提供公共产品、公共服务。罗智敏教授就行政诉讼中的预防性保护问题阐释了自己的观点，她认为，目前行政诉讼中的暂时停止执行和先予执行制度仍然不够全面，她主张在暂时停止执行之外，可以允许法院要求行政机关暂时作出某些行为，以实现对公民权利的预防性保护。曹鎏副教授认为，法治政府建设具有多维面向，它涵盖了行政的内容、政治的内容、法治的内容等多个方面，服务型政府、廉洁型政府和创新型政府应当也是法治政府的内容；她认为，十九大报告没有改变2020年基本建成法治政府的目标，同时强调了法治政府建设与法治国家、法治社会建设的高度关联性以及制定行政法总则重要性。她也介绍了西城区法治建设领导小组模式。李延枫副主任报告了“国家机关能不能运用民事法律制度上法人名誉权，来维护国家机关的威信和名誉”的学术观点。她认为，对国家机关的权威和名誉的保护非常重要，但是在制度上需要和自然人以及其他性质的法人区别开。从法治政府的基本要求来看，国家机关应该慎用一般意义上的法人名誉权，而是要通过依法办事、实行国家机关管理职能与机关行政事务职能的分离等措施，来进一步提升国家机关在人民群众中的公信力。

国务院法制办政府法制研究中心副主任李富成在单元点评中指出，回顾党的十五大以来的历史进程，我国法治政府建设在国家机构法治化进程中先行一步、持续推进，取得显著成就。根据党的十九大精神，法治政府建设也已经进入新时代。新时代的法治政府建设将围绕基本实现社会主义现代化的新目标奋进，置于“三个共同推进”的总体格局和进程中，在各方面法治工作协同协力上着力，推动“三个一体建设”，保证“三个基本建成”。他提出，党的领导、国家机关之间的监督和制约、社会监督、学界研究和行政体系自身推动都是推进法治政府建设的力量，需要发挥各自优势，相互间有效互动。他还提出，行政立法也是依法行政制度建设的重要力量，能及时回应社会管理第一线的客观需要，具有专业性优势。依法行政制度体系建设还要注重支持行政机关依法履职的一面，以更好地适应不断变化的社会实际。薛刚凌教授补充总结认为，法治政府建设始终是中国法治的重中之重，法治政府首先应该是一个能够快速回应社会需求的政府，是一个科学理性的政府，她进一步强调和呼吁，学界和实务部门应加强对政府自身权力配置及行政组织法的学理研究。

研讨会第四单元主题为“新时代的行政法学理论创新”，由山东大学法治中国研究所所长肖金明教授主持，中央财经大学法学院高秦伟教授、南开大学法学院副院长宋华琳教授、北京师范大学法学院张红教授、中国人民大学法学院院长助理王旭教授、中国政法大学法治政府研究院副院长赵鹏副教授、国家行政学院法学部行政法研究中心副主任张效羽副教授、北京航空航天大学法学院院长助理毕洪海副教授、北京市社会科学院法学所成协中副研究员、中国社会科学院法学所王小梅副研究员、中国政法大学法治政府研究院林华副教授发言。高秦伟教授指出，作为学者在解读十九大报告及做研究工作时候要有反思能力，需要提炼出一些具有指导性的理论。他认为如下几个问题在将来行政法理论研究中需要着重考虑：何为中国行政法学的理论体系或者本土的体系；行政法的教育、法学教育应该何去何从；行政组织法、行政作用法、行政救济法将如何加以完善。宋华琳教授主要就以下七个方面对改革和行政法的关系进行了探讨：行政法学实践品格；行政法如何创新和回应社会发展；社会行政法和社会政策；简政放权；行政组织法改革；治理改革和行政法；全球行政法和中国行政法。他认为要动态看待行政法的发展，行政法学的改革和发展要注重整体性、系统性和协同性，及时回应社会发展需要，学术界和实务界的研究和未来行政体制机制改革都应该具有全球眼光，适应全球规则。张红教授从系统性风险的角度阐释了自己对行政规制的观点，她指出创新即风险，在任何国家金融创新和金融监管都是并存的。她认为，我国金融行业发展程度与系统性风险防范机制远远落后于美国，如果要控制这种系统性风险，需要首先解决规制的正当性问题，其次是规制时机、规制主体问题、规制方法和手段问题。王旭教授指出，19世纪以来的大陆法系传统，更多是强调合法律性的行政，所谓的授权明确性、比例原则，甚至包括十九大报告里提的合宪性审查，仍然是中国行政法学科学化的一个很重要的基础。他指出，良法是为善治服务的，十九大之后，良好行政是进行理论创新的一个非常重要的契机，甚至对行政组织法的研究也应加入良好行政的视角和维度。赵鹏教授对“行政执法资源优先处理哪些问题，到底由谁来决定”发表了自己的看法，他认为中央越来越强调严格规范公正文明执法，甚至在这样一个政治的要求之下，司法部门采取比较激进态势去干预诸如行政不作为等问题，在检察机关公益诉讼制度确立后这种趋势愈加明显。但现实中存在大量的违法行为，由于公共部门的预算、人员编制等客观限制不可能进行事无巨细的处理，到底优先处理哪些问题以及由谁决定都存在疑问，而司法部门在积极主动决定行政资源应当往哪里配置的同时，它本身却并不对相关领域的监管绩效承担政治层面的责任，也缺乏相应的专业性，这样的一种制度安排是否具有正当性值得商榷。张效羽副教授从社会执法的角度谈了自己对十九大报告和法治政府建设的理解，他认为，未来法治建设理论要重视对经济活动审慎监管研究，实现对新经济的法律规制，同时应当关注行政组织法的构建和完善，并加强对人工智能潜在法律影响的研究。毕洪海副教授指出，新时代需要我们有新的视野、新的理论、新的台阶，伟大的时代需要伟大的理论，在何谓法治政府的标准等理论研究上，我们在追求理论的创新的同时也要增强共识，深化我们的理论研究，增强我们的理论对现实问题的回应能力。成协中副教授以“新时代的行政法学的使命”为题作了发言，他认为新时代政府的任务更应该是保证分配的公平性问题，使发展的成果由社会所共享，从而决定了新时代行政法所要实现的更多的应当是保证分配规则的公平性，确保社会经济发展能够使社会多数人受益。要实现这个导向，我国行政法学的体系化应当超越以个体权益保障为核心，应该更加注重公益的实现或者注重客观利益的保障。王小梅副研究员从法治政府的评估角度，对法治政府建设提出了自己的见地。她从评估主体、指标体系和数据来源对等三个方面对目前的法治政府评估作了梳理和总结，认为无论是内部评估还是第三方评估都存在局限性和弊端，而指标体系的建立到底是以过程为导向还是以结果为导向，以客观指标为主还是以主观指标为主也是一个十分棘手的问题，而数据的真实性又直接影响评估结果的准确性，但被评估主体往往会有选择性提供数据。因此对法治政府评估的研究任务也很艰巨。林华教授以“内部程序的法律效力”为题作了发言，他认为目前学界较少关注内部程序的效率问题研究，他以高校内部规定为例，阐述了如何审查内部程序的效率问题。熊文钊教授对本单元发言作出总结和点评，他指出，行政法基本理论的研究，比如对行政主体理论、行政行为方式、行政程序、行政组织法、行政法治监督、行政救济制度等的研究，都要抓住新时代的时代特性，关于基本原则问题的认识，也应当有一些新的原则方式，行政法学者要有理论担当，能够概括总结新的理论。中国行政法学的研究要立足中国的社会现实和变化来概括、研究和发展理论。肖金明教授认为，新时代的法治思想包含的内容很多，目前全面依法治国思想已经明确，现在是要深化依法治国的实践。他认为，法治建设重点是推动执政党依法执政，实现各级政府的依法行政。而法治建设过程中，法治国家、法治政府和法治社会的建设是相辅相成的，要共同推进，另外，行政组织法和行政程序法的完善以及如何处理行政权和司法权的关系，对新时代的法治政府建设也十分重要。

研讨会闭幕式由中国社会科学院法学所研究员、宪法行政法研究室主任李洪雷主持，由中国政法大学诉讼法学研究院王万华教授，最高人民法院行政审判庭副庭长（挂职）、中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授做总结发言。王万华教授指出，在今天的研讨会上大家从不同视角出发，围绕新时代下法治政府的内涵、法治政府建设的路径和方法、行政法学理论体系的调整和创新等问题发表了各自的见解。她指出，对新时代的理解应当从现代性、发展阶段两个方面来加以解读，现代性即人的独立主体地位的确立，而从发展阶段来看，新时代应更加关注公平正义的问题，这与法学以及法律制度要为社会提供正义理论、提供正义实现的制度、解决制度供给这个价值取向恰好是契合的。在此前提下理解并在制度上处理好传统的个体权利保障与新的社会发展阶段中行政效能的关系，是行政法学必须要解决的问题。她认为，规范主义严重缺失、功能主义色彩太强烈一直是中国行政法学研究的一大诟病。行政法学体系如何建构如何调整，如何定位中国的公法风格，如何在规范主义和功能主义中做出选择，这些问题需要需要跳出行政法学，就整个人文社会科学的系统中去加以研究和反思。王敬波教授基于其推进法治政府建设的变量的量化分析，认为经济的基础作用、文化的缓释作用，以及政治的推动作用等因素在法治政府建设中的地位，在进入新时代以后也会发生一些变化。随着执政党全面介入到法治建设中来，未来可能会产生政治权威加法治权威的一个加强版的法治建设，政治因素的作用在一定程度上或许会超越经济因素。她认为，如何实现法治政府建设和法治政党建设的相互促进，将成为新时代下法治建设和行政法学研究的重要命题。

中国社会科学院法学所国际法所联合党委书记陈甦研究员代表主办方致闭幕辞，他指出，法治政府建设没有什么理想的模式，没有最好，只有更好，应当紧密结合我们国家的实际需要和发展的前景。我们研究法治政府建设，一是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，二是要十九大为我们规划的奋斗目标相契合，三是要与我们的社会主义法治体系相吻合，另外也特别要与我们对中国社会主要矛盾的认识和解决方式相一致。在这样一个定位下，我们法治政府研究才能有目标、有方法、有路径。而对社会发展的把握，一要尊重规律，二要相信人性，唯有如此，对美好生活的需求以及预先设计的方案都能通过我们的努力而实现。陈甦书记对与会的各位专家学者对本次研讨会的支持表示感谢。最后，李洪雷主任代表会议承办方中国社会科学院宪法行政法优势学科对会议的主旨作了阐释，向会嘉宾表示诚挚的感谢，宣布“中国法治政府创新高峰论坛（2017）：新时代法治政府建设的理论与实践研讨会”圆满闭幕。

（杨开愚、卢超撰稿 ）