中国社科院法学所召开《突发事件应对法》实施问题研讨会

法学专家达成共识：处置突发事件的政府行为可诉

2009年07月14日09:23来源：人民网-社会频道

编者案《突发事件应对法》已经实施一年有余。国内陆续发生了一系列的突发事件，如2008年冰雪灾害、汶川地震、以及甲型流感的传播等。一些地方政府面对突发事件所采取的一些应对措施，可能会和社会经济组织或个人的利益发生冲突并产生争议，这些政府行为是否符合法律规范？

2009年7月3日，中国社会科学院法学所组织召开了"《突发事件应对法》实施问题"研讨会，与会专家就上述问题进行了深入探讨。

《突发事件应对法》实施问题研讨会现场

■中国社会科学院法学研究所公法研究中心主任莫纪宏

省级以下人民政府是否有权依据《突发事件应对法》对交易救灾急需物资的行为进行限制？

中国社会科学院法学研究所公法研究中心主任莫纪宏介绍说，《突发事件应对法》实施一年多来暴露出一些问题，这些问题在立法的时候或者没有考虑到，或者没有表述清晰，因而在实践中引起争议。

2008年，我国境内接连发生了南方冰雪灾害、汶川大地震等一系列突发事件。为了应对突发事件、进行灾后重建，各级政府（包括省级以下的市、县人民政府）均采取了一系列应对措施，有力地保障了应急救灾工作和灾后重建工作的顺利进行。

但对于市、县等省级以下人民政府是否有权依据《突发事件应对法》对交易救灾急需物资的行为进行限制、对交易价格进行干预的问题，出现了一些不同认识。比如，四川省达州市人民政府（地市级）、广安市人民政府（地市级）为了保障救灾及灾后重建所必需的电力供应，对辖区内交易电煤（供发电厂使用的发电用煤）的行为进行了干预，限制电煤外运，制定了指导价。

其中制定的指导价获得了辖区内绝大多数煤炭生产企业和发电企业的认可，但是也有个别企业事后对政府指导价提出了异议，认为在《突发事件应对法》没有明确授权省级以下政府对与救灾有关的物资进行价格干预的情况下，依据《价格法》只有省级以上人民政府才有价格制定权。

莫纪宏指出，上述案例涉及到一系列基本的法律问题：

1．依据《突发事件应对法》，省级以下人民政府是否有权对交易救灾急需物资的行为进行干预？是否有权制定价格？

2．在法律适用中，应如何处理《突发事件应对法》与《价格法》之间的关系？

3．四川省达州市、广安市政府确定电煤价格的应急行政措施是否具有法律效力？

4．《突发事件应对法》能否在法院民事审判中加以适用？法院应当怎样适用《突发事件应对法》？

5．处置突发事件的政府行为能否在法院中被诉？

6．在法律上如何保障政府处置突发事件行为的法律效力？

■与会专家精彩观点

国务院法制办政府法制研究中心主任李岳德:突发事件应对本身也应该依法

清华教授于安提出界定法定应急措施的4个条件

中国社科院法学研究所所长李林:突发事件应对法的法律效力可延伸到地方政府措施中

政法大学教授王敬波:不能一味强调《突发事件应对法》特别优先

人大法学教授莫于川:突发事件应对法也适用于非应急期

政法大学博士后林鸿潮:突发事件中的越权行为需法定事后认可

专家的精彩发言令与会人员受益颇丰，更富于成效的是，专家们结合广安市和达州市的案例，经过讨论达成了比较一致的意见。莫纪宏研究员对此进行了精辟的总结。

第一，紧急法优于非紧急法的法律适用原则。

李林教授从立法及立法解释有关原理出发，阐释并论析了从特别法优于一般法原则引申、推导出紧急法优于非紧急法的法律适用原则。根据这个原则，《突发事件应对法》适用的时候，相对应的不是一般法，而是非突发性事件应对法。于安教授亦反复强调，只要是属于法定的应急措施，就可以超越平时法；王敬波老师更对应急法的"优先"程度进行了细致的区分和论述。大家认为这是一个新的法律适用原则，今后要进一步研究。

第二，达州市、广安市政府的应急行政措施具有法律效力。

虽然达州市、广安市政府发布限价令的应急行政措施，在"权限"要件上有一定的瑕疵，但是专家们经过讨论，还是认可了其发布的《通知》的效力，并认为根据限价通知所产生的行为，导致的社会后果，都应该得到法律的确认。在论述过程中，专家们采取了三种路径弥合权限瑕疵：一是，莫于川教授的法条解读，即通过对第7条第3款、第9条、第49条、第51条的解释，层层推进地阐释了对"履行统一领导职责的人民政府"、 县级人民政府的报告或省级政府、国务院的授权等问题的理解；二是，多位专家从《突发事件应对法》的立法原则和精神的角度，论析了应急状态中，对地方政府行为瑕疵的容忍问题；三是，林鸿潮博士后提出的先行处置措施行为效力认可视角，他认为凡是有权政府没有明确否认下级政府的先行处置措施行为效力的，都推定为认可。

第三，《突发事件应对法》可以且应当在法院适用。

大家认为，《突发事件应对法》不论在指导地方立法机关的立法和指导政府采取突发性事件的措施，或者是指导人民法院司法审判，都应该在准确和正确理解之上加以适用。而且，《突发事件应对法》既可在非常态时适用，也可在常态时适用；既可在民事审判中适用，也可在行政诉讼中适用。

第四，处置突发事件的政府行为是可诉的。

政府按照《突发事件应对法》采取各种应对措施的行为，也要在依法行政的框架内加以运用。因此，根据法治原则和法治行政的基本理念，处置突发事件的政府行为，大体上说是可诉的。但是，要区分宣告进入应急状态的行为与应急状态中的行为，前者属于国家行为，一般是不可诉的，后者在大部分国家都是可诉的。在具体的案件中，应该依据行政诉讼法规定的受案范围，来判断处置突发事件的政府行为是否可诉。

当然，通过本次研讨，专家们也提出了一些不同的看法，比如《突发事件应对法》是否应明确规定应急期的问题，本法是否适用紧急状态的问题，以及达州市、广安市政府发布限价通知的行为是抽象行政行为还是具体行政行为的问题等等，这些问题都需要进一步的研究。

研讨会上，各位官员、专家、学者围绕主题进行思想的交流和碰撞，有争论，也有共识，不仅与会人员感觉收获颇丰，更为解决具体的案例、为修改和完善《突发事件应对法》，提供了可供参考的思路和建议。（中国社会科学院法学研究所）（责任编辑：赵艳红）

社科院法学研究所李林:突发事件应对法的法律效力可延伸到地方政府措施中

2009年07月14日10:01来源：人民网-社会频道

编者案《突发事件应对法》（全文）已经实施一年有余。国内陆续发生了一系列的突发事件，如2008年冰雪灾害、汶川地震、以及甲型流感的传播等。一些地方政府面对突发事件所采取的一些应对措施，可能会和社会经济组织或个人的利益发生冲突并产生争议，这些政府行为是否符合法律规范？

2009年7月3日，中国社会科学院法学所组织召开了"《突发事件应对法》实施问题"研讨会，与会专家就上述问题进行了深入探讨。

■中国社会科学院法学研究所所长、研究员李林

《突发事件应对法》的法律效力可以延伸到地方政府的措施中

李林 中国社会科学院法学研究所所长、研究员

中国社会科学院法学研究所所长、研究员李林是我国著名的立法学专家，虽然没有直接参与《突发事件应对法》的立法工作，但特别重视对《突发事件应对法》实施问题的研究。他从法理的角度延伸到立法、法治的问题，谈了四点意见：

一是，法治的基本原则和要求。从宏观上讲，法治对于法律或者对于立法的要求包括明确性、公开性、可预测性和可诉性。值得强调的是，可诉性是一项新的法治原则。清华大学的王晨光教授所写的一篇关于法律的可诉性的论文，开启了对这个问题的研究。从我们国家的实际情况来看，我们计划到2010年要形成中国特色社会主义法律体系。我们的法制定得很多也很好，但是法律法规的可诉性或者叫可实施性、可适用性相对来说比较差。因为实施、适用，最后碰到纠纷和问题的时候，一个最直接的体现就会通过可诉性表达、表现出来。所以按照可诉性的法治原则来讲，这是我们整个法治建设中面临的一个具有一定共性的问题，我们不仅有必要完善《突发事件应对法》，而且要完善整个法律体系当中的很多法律，因为很多法律都有类似的问题。

二是，法律适用原则。从法律效力和法律体系的位阶关系来看，我们面对《突发事件应对法》实施过程中反映出来的、大家认为是问题的现象，有这么几个跟立法或者立法解释有关的原理性问题：（1）特别法优于一般法的原则。《突发事件应对法》肯定是一个特别法，问题是在《突发事件应对法》中怎么理解？更准确地说，根据《突发事件应对法》采取的措施特别到什么程度，什么算特别，什么算不特别，怎么来认定等等？这就产生了法理上或者立法原理上的具体冲突，有待解释和明确。

（2）紧急法优于非紧急法的原则。当两个相对特别的法律相遇时，可以把特别法优于一般法的原则进一步引申，就是紧急法优于非紧急法。之所以叫"紧急法"，就是因为这个事情、事态有它特定的时间、地点和条件的要求和限制。《突发事件应对法》应该说是紧急状态法律体系的一个重要的组成部分，肯定是有特定的时间、特定情势的地点和范围要求的。在这样一种情况下，假如说两个法都有一定特别性的时候，属于紧急状态、紧急性的这种法律，要优于非紧急性的特别法，比如说《价格法》。

（3）上位法优于下位法的原则。具体到这次研讨的相关问题上，就是地方政府根据《突发事件应对法》采取的行政应急措施的法律效力问题，这个法律效力应该是根据上位法优于下位法、特别法优于一般法、紧急法优于非紧急法的原则来做进一步的评判。此外，还涉及一个法律效力的延伸问题，即《突发事件应对法》的这种特别法、上位法和紧急法的法律效力，可以延伸到地方政府为执行和实施该法而采取的决定、命令、措施当中。但这有一个前提，就是政府的决定、命令、措施要程序合法和内容合法。

三是，通过法律的实施、适用反过来促进立法的完善。在去年冰雪灾害和汶川大地震过程中，《突发事件应对法》第一次全面的、大规模的实施后，发现纸面的法和现实生活中的法之间有很大的差距。当要依据这部法来行使行政权力、采取相关措施、应对相关问题的时候，发现很多东西要么缺位、要么模糊不清、要么似是而非，不足以为地方政府采取应急行政措施提供直接、明确、规范的法律依据。所以，研讨的重点不仅是解决地方政府所面临的一些实际问题，同时也可以从完善立法的角度来看《突发事件应对法》中哪些地方没有想到、哪些地方模糊不清、哪些地方甚至有冲突，今后可以通过立法解释、法律修改等方式来解决这些问题。

四是，《突发事件应对法》实施中遇到的问题是法制不够健全的体现。这首先表现为法律的适用与法律的制定发展不协调。我们的法律制定得漂亮，但是执行起来困难。立法很多，但是法律执行、实施和适用的状况不太理想。其次，在我国的宪法监督或者违法审查的制度当中，缺少相应的程序和有效的制度安排，宪法规定的和《立法法》规定的合法性审查机制没有真正启动起来，缺少可操作性，这些都是需要完善的。（中国社会科学院法学研究所）

（责任编辑：赵艳红）

清华教授于安提出界定法定应急措施的4个条件

2009年07月14日10:07来源：人民网-社会频道

编者案《突发事件应对法》（全文）已经实施一年有余。国内陆续发生了一系列的突发事件，如2008年冰雪灾害、汶川地震、以及甲型流感的传播等。一些地方政府面对突发事件所采取的一些应对措施，可能会和社会经济组织或个人的利益发生冲突并产生争议，这些政府行为是否符合法律规范？

2009年7月3日，中国社会科学院法学所组织召开了"《突发事件应对法》实施问题"研讨会，与会专家就上述问题进行了深入探讨。

■《突发事件应对法》专家、清华大学教授于安

界定法定应急措施应满足4个条件

于安 清华大学公共管理学院教授

著名《突发事件应对法》专家、清华大学教授于安在发言中首先表明了一个基本观点：只要是属于法定的应急措施，肯定就可以不按照平时的法来办。围绕这个基本观点，他谈了三个方面的意见。

第一，确定法定应急措施的条件。应急措施可以超越平时法，表现出"四两拨千斤"的威力，需要对措施的"应急性"做一些判断。包括：（1）是不是在法定的应急区域以内；（2）是不是在应急期限以内；（3）是不是行使应急权的权限承担者；（4）是不是应急的需要，即这个领域的问题是不是属于为克服突发事件需要而采取应急措施的情况。如果具备这四个应急措施的必要条件，就有权力不执行平时的法律了。比如说人民代表大会按时开会，现在发生战争了，人民代表大会不开会，就是这个道理。

第二，应急措施的界限问题。在确定应急措施以后，第二个问题就是要研究它在多大的程度上可以停止执行平时的法律。要指出的是，应急的措施不一定都有法律依据，如果应急的措施都有法律依据的话，就和突发事件的性质不相符了，因为突发事件一个重要的特征就是后果难以预测性。具体来说，应急措施按照现在的《突发事件应对法》，就是不要进入紧急状态的范围，因为这个法不解决紧急状态的问题。紧急状态大家都有基本的共识，涉及到宪法制度的问题，因为它解决极端社会危害的突发事件，既然现在不属于极端的情况，那么采取的措施也不能具有极端性。如果根据前面讲的四个条件它属于应急的措施，另外它没有超越法定的界限，没有进入到应该是紧急状态才采取的措施，这就可以了。

第三，应急措施的评价和审查机制问题。是不是需要有一个程序和平台，来事后评价和审查应急措施的合法性？这恐怕是比较难的。因为，无论是广安的还是达州的应急措施都带有普遍性，是在一个时间段里面可以反复适用的抽象行政行为，按照最高人民法院的意见，这是明确被排除在行政诉讼受案范围以外的，因此不能对这个文件提起诉讼。

此外，1999年的行政诉讼法司法解释，对《行政诉讼法》第12条的解释中，写了一个紧急状态，把它列入国家行为的范畴里面。虽然我们的应急程度比起来要低一些，不一定能够跟它一样，但是这个基本精神是一样的，就是应急的法律行为要有与其行为性质相适应或者相匹配的追诉机制。所以说，很现实地讲，法院没有权力受理本案。如果要告的话，最多告执行这个文的措施，而这个文本身是没有机会让你到法院来质疑它的合法性的。至于具体的应急行政措施，法院可以审查，但有一个底线：应急期结束以前不可以，应急期结束以后规定一个短的时间是可以的。这个期间会比较短，因为它的目的是为了使应急期所形成的法律关系尽快取得确定性。（中国社会科学院法学研究所）（责任编辑：赵艳红）

2009年07月14日10:11来源：人民网-社会频道

编者案《突发事件应对法》（全文）已经实施一年有余。国内陆续发生了一系列的突发事件，如2008年冰雪灾害、汶川地震、以及甲型流感的传播等。一些地方政府面对突发事件所采取的一些应对措施，可能会和社会经济组织或个人的利益发生冲突并产生争议，这些政府行为是否符合法律规范？

2009年7月3日，中国社会科学院法学所组织召开了"《突发事件应对法》实施问题"研讨会，与会专家就上述问题进行了深入探讨。

■国务院法制办政府法制研究中心主任李岳德

突发事件应对本身也应该依法

李岳德 国务院法制办公室政府法制研究中心主任

国务院法制办政府法制研究中心的李岳德主任，是《突发事件应对法》立法工作的负责人之一。早在去年，李主任所在的中心已就《突发事件应对法》实施过程中出现的问题，包括应不应该修改《突发事件应对法》举行了座谈会。他的发言阐释了六个方面的问题。

第一，立法背景。简单地说，这部法律经历了"《紧急状态法》－《突发事件应对与紧急状态法》－《突发事件应对法》"这样一个发展过程。当时政府和社会在应对SARS过程中，感觉到我们的应急体制、应急机制和法律制度不完善，需要立法。后来觉得应对SARS似乎是到了紧急状态，而且紧接着的修宪也增加规定了紧急状态，所以国务院法制办便委托于安教授、莫于川教授等起草《紧急状态法》。但是在起草的过程中，感觉到有些问题也是不好处理的，且现实生活中我们更需要的，是一部应急状态低于紧急状态的应急管理方面的法律规范。因此我们就把这部法改成《突发事件应对与紧急状态法》，把一般突发事件和紧急状态都给规定进去，重在预防。后来又觉得搞在一块儿不合适，最后决定制定一部《突发事件应对法》，提供政府和社会应对突发事件的一般性的规范，而紧急状态则适用宪法和其他法律，为下一步制定专门的紧急状态法留下空间。可见，《突发事件应对法》规定的突发事件是介于日常管理和紧急状态两者之间的状态。而且，根据第48条规定："依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施"，本法是可以单独适用的。

第二，本法与单行法律不一致、冲突的问题。如果在法律适用中，发生不一致或冲突的问题，要看其他单行法律是应急法还是一般法。具体来说，《价格法》是一般法，它跟应急法规定不一致的时候，应该适用《突发事件应对法》。再者，就《价格法》与《突发事件应对法》的适用来说，新法优于旧法的原则也能处理这个问题。值得注意的是，这里还涉及对是否进入了应急期的判断问题，也就是突发事件的起点和终点认定问题。《突发事件应对法》没有规定起点和终点，也没有规定一个宣布进入突发事件的程序。这是考虑到，实际操作过程中，起点和终点的界定难度比较大，随意性也比较大，正式宣布以后，可能又会产生新的法律问题。但是，我们规定了预警级别（红、橙、黄、蓝），实际上有了预警级别以后，它的起始点就比较准确了。不论是发布橙色警告，还是红色警告，就进入这个状态了，这是起点。终点法律写了一个，得到通知以后及时停止采取措施，实际上这也是一个点，只是没有宣布程序。

第三，突发事件应对本身也应该依法。突发事件应对也要依法，如果违法采取的应急措施，不管是程序违法，还是越权，都是可以起诉的；而且《突发事件应对法》本身也规定了很多的法律责任，包括公民、法人和社会组织的法律责任。比如第65条。

第四，公告、通知是普遍适用的抽象行政行为，是不可诉的。现在看起来广安发布的价格干预措施，总体上是一个普遍适用的、抽象的措施。因此从目前的行政诉讼受案范围的规定来看，对《通知》本身也很难说可以提起诉讼。除非你不执行后，政府对你罚款或者采取强制措施，那你可以提起诉讼。

第五，冰雪灾害中电力公司的行为属于委托行政行为。南方冰雪灾害发生以后，政府要求电力公司去重新竖电杆，占用了农民土地，农民起诉的问题。这个行为应该是政府的行为，是政府委托电力公司去架设电杆，电力公司的行为属于委托行政行为，造成损害的，由政府承担补偿或赔偿责任。

第六，政府的应急干预措施可否算民事法律关系中的不可抗力。政府采取的一些干预措施，导致了民事关系终止或者中断，造成了财产损失，需要怎么告、怎么起诉的问题。因为SARS以后处理民事关系的时候，有些地方法院受理了，有的说政府采取的措施是不可抗力，有的说不是。最高法院好像没有判，通过协调来解决的。当时起草的时候，定性属于不可抗力，但是简单讲不可抗力恐怕也不行。这个问题需要进一步研究。（中国社会科学院法学研究所）

（责任编辑：赵艳红）

人大法学教授莫于川:突发事件应对法也适用于非应急期

2009年07月14日10:16来源：人民网-社会频道

编者案《突发事件应对法》（全文）已经实施一年有余。国内陆续发生了一系列的突发事件，如2008年冰雪灾害、汶川地震、以及甲型流感的传播等。一些地方政府面对突发事件所采取的一些应对措施，可能会和社会经济组织或个人的利益发生冲突并产生争议，这些政府行为是否符合法律规范？

2009年7月3日，中国社会科学院法学所组织召开了"《突发事件应对法》实施问题"研讨会，与会专家就上述问题进行了深入探讨。

■中国人民大学法学院教授莫于川

突发事件应对法也适用于非应急期

莫于川 中国人民大学法学院教授

中国人民大学法学院教授莫于川是当时国务院法制办委托起草《紧急状态法》的重要专家，他在会上指出：

第一，根据《突发事件应对法》第69条的规定，它应当调整和适用紧急状态。第69条可以理解为是一种方向性的、授权性的、基本性的规范，实际上是指明了一种路径，指明了主体、行为、程序，把这些东西都指明了以后，实际上这也是一种规范。

第二，达州市、广安市政府确定电煤价格的应急行政措施可以适用本法。本案中，达州和广安两个地级市采取的行为，不是针对一般市场风险，而是与突发事件的防范或处置有关的应急措施，可以适用本法。此外，本法不仅适用于应急期，也适用于常态下的突发事件防范措施，也就是说，本法的适用针对的是事件，而不是简单的时间段。其实，《突发事件应对法》用四章分别规定预防、预警、处置、恢复重建，这样的结构本身就清晰地表明了，本法既适用于应急期，也适用于非应急期。

第三，南方雪灾和汶川地震突发事件的统一领导主体应该是中央政府。南方雪灾和汶川地震，波及面是跨省的，实际上是一个全国性的事件，真正的统一领导主体应该是中央政府，实际上也是中央。但不排除在特殊情况下，国务院授权地方政府负责处置。本案中有没有这样的授权问题，尚不清楚。另外，如果地方政府采取了一些措施，它的措施是普遍行为，也不影响其他地方措施的统一性的话，是不是很恰当，这也是一个可以讨论的问题。

第四，《突发事件应对法》规定的直接责任主体是县级政府，而且是属地的。第7条首先讲，县级市人民政府对应急工作负责，涉及到两个以上区域的才是共同的上级政府的工作。本案中，如果由县级政府打一个报告，按照第7条第3款，就发生了转责任的问题，统一领导机关就变成了上级人民政府。不过这属于当地的突发应急事件，县级政府控制不了，报告上级政府，但是本案基本不是这个情况。冰雪灾害和汶川地震都是跨省的、全国性的突发事件，统一领导主体是中央政府。

此外，本案是属于应对哪一类突发事件采取的措施，也是需要加以明确的问题。建议本案适用第49条第七项的规定："保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应"。市级人民政府，也属于县级以上人民政府，在本行政区域内，基本生活必需品供应有问题了，采取这样的应急措施，这样解释也没有问题。（中国社会科学院法学研究所）

（责任编辑：赵艳红）

政法大学博士后林鸿潮:突发事件中的越权行为需法定事后认可

2009年07月14日10:22来源：人民网-社会频道

编者案《突发事件应对法》（全文）已经实施一年有余。国内陆续发生了一系列的突发事件，如2008年冰雪灾害、汶川地震、以及甲型流感的传播等。一些地方政府面对突发事件所采取的一些应对措施，可能会和社会经济组织或个人的利益发生冲突并产生争议，这些政府行为是否符合法律规范？

2009年7月3日，中国社会科学院法学所组织召开了"《突发事件应对法》实施问题"研讨会，与会专家就上述问题进行了深入探讨。

■中国政法大学法治政府研究院博士后林鸿潮

突发事件中的越权行为需法定事后认可

林鸿潮 中国政法大学法治政府研究员博士后

中国政法大学法治政府研究院博士后林鸿潮是《北京市实施<突发事件应对法>办法》的起草者、主笔人，他在发言中阐释了三个问题：

第一，广安、达州人民政府采取的应急措施是否有效的问题。这里面涉及三方面的判断。一是，突发事件应对法的适用次序。首先，应急性的法律优于一般的法律；其次，单行的应急法优先于《突发事件应对法》适用。

二是，对进入应急状态的判断。现实中，应急状态的开始和结束不一定有明确的宣告程序，但可以按如下原则递推判断：有法律规定的从法律；没有法律规定但有宣告的以宣告的时间为准；没有宣告的，根据标志性事件推定；都没有的，根据第3条做实质判断。判断结束的时间，也可以按照同样的理路推演。

三是，对权限主体的判断。在汶川地震当中，履行统一领导职责的是中央政府，但法律上没有解决下级政府能不能采取先行处置措施的问题。北京市的实施办法中规定了，下级人民政府可以采取一定的先行处置措施。先行处置措施的效力，需要有权政府事后认可，包括明示的认可和推定的认可。前者不肯定就是否定，后者不否定就是肯定。林鸿潮认为应当从宽采纳"推定认可"， 因为上级政府对下级政府有领导权、纠正权，若没有行使权力否定，就是默认和承认了措施的有效性。具体到本案，达州和广安市政府的应急行政措施是具有法律效力的。

第二，如何应对突发事件处置当中的越权问题。在突发事件处置中，越权的情况是很普遍的，甚至是不可避免的，表现为超越职权、违反程序，或者是决策方案造成了危害的后果。汶川地震当中，本案的行为如果是越权的话是轻微的。事实上当时还有改变宪法秩序的行为，比如就地免职或任命地方政府首长。这些突发事件应对措施在当时是刻不容缓的，但也是越权的，那么这些行为的效力是否需要一个法定的事后认可程序？由谁认可？更为重要的，这样的行为难保对错，那么有没有豁免的问题？通过什么样的程序豁免这样的法律责任？这是一个法律漏洞，需要我们进一步研究。

第三，是否可诉的问题。判断可不可诉，首先要区分宣告应急状态的行为与应急状态中的具体应对措施。根据大多数国家的做法，前者是国家行为，不可诉，后者应纳入司法审查。但是，纳入受案范围是有一定条件的，比如说时间上，可能要适用第13条的时效中止或程序中止。其次，根据行政诉讼受案范围的规定，可不可诉，还要区分抽象行政行为与具体行政行为。而判断抽象行政行为与具体行政行为有形式标准和实质标准。林鸿潮老师赞成采行实质标准，即是否确定地影响了特定人的权利义务。如此，本案中广安市、达州市政府发布的限价《通知》，虽然形式上是一个可以反复适用的、具有普遍效力的文件，但实质上，它直接影响的企业是可以容易框定的，应该属于具体行政行为，可以纳入行政诉讼受案范围，由法院审查这个应对措施是否合法。（中国社会科学院法学研究所）

（责任编辑：赵艳红）

政法大学教授王敬波:不能一味强调《突发事件应对法》特别优先

2009年07月14日11:07来源：人民网-社会频道

编者案《突发事件应对法》已经实施一年有余。国内陆续发生了一系列的突发事件，如2008年冰雪灾害、汶川地震、以及甲型流感的传播等。一些地方政府面对突发事件所采取的一些应对措施，可能会和社会经济组织或个人的利益发生冲突并产生争议，这些政府行为是否符合法律规范？

2009年7月3日，中国社会科学院法学所组织召开了"《突发事件应对法》实施问题"研讨会，与会专家就上述问题进行了深入探讨。

■政法大学法治政府研究院王敬波

不能一味强调《突发事件应对法》特别优先

王敬波_中国政法大学法治政府研究院教授

中国政法大学法治政府研究院王敬波教授，是《北京市实施<突发事件应对法>办法》的起草人，她把六个研讨主题归纳为四个问题并发表了自己的看法。第一个是法律适用的问题。她赞成各位专家讲的《突发事件应对法》应优先适用，但认为优先程度要区别来看：一是在常态下，物资的储备和灾后重建的时候，这个优先适用，其余的应该是适用特别法优于一般法的原则；二是在突发事件应对过程中，应该适用紧急法优于非紧急法的原则。如果不对优先程度做区分，而一味地强调它特别优先，就容易对常态法律秩序的管理造成一定的混乱。

第二，对《突发事件应对法》应作宽泛的解释。因为是突发的事情，我们在制定的时候是概括规定，不可能做到事无巨细，所以在执行的过程中，应当用相对宽泛的视角解释它。

第三，针对市县政府具体职责的问题，除了刚才几位专家讲的授权问题、必要性的问题、目的性的问题外，我想还有一个行政法的理论就是行政协助理论。我国是中央统一领导下的政府结构，各地政府有一个互相协助的职能。

第四，这部法律具体诉讼的问题。诉讼问题一个是民事诉讼当中的应用，一个是在行政诉讼当中的应用。在民事诉讼中，肯定是可以应用的，比如《突发事件应对法》第67条专门规定了民事赔偿责任。另一方面，具体的应急措施，实际上都表现为行政行为，可以按照行政诉讼法的规定决定它可诉还是不可诉。具体案件当中，除了李主任讲的关于抽象和具体的问题，我想还有一个行政指导的问题。指导价是不是不具有强制力的行政指导行为，如果是，也不属于行政诉讼的受案范围。（中国社会科学院法学研究所）

（责任编辑：赵艳红）

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