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劳动者因疫情无法正常劳动的工资支付分担机制

谢增毅

 

摘要:新冠肺炎疫情期间,我国劳动者因疫情无法正常劳动的工资支付规则存在的主要问题是,法律法规不完善,部分规则上位法依据不足;各地出台的规则不统一,差异较大;企业工资负担比较重,缺乏工资支付的分担机制。疫情属于不可抗力,企业因疫情停工停产和劳动者因疫情无法提供劳动的原因和效果具有社会性,劳动者未劳动期间的工资支付成本不宜只由企业承担。我国应借鉴域外有益经验,建立企业在疫情等不可抗力发生时的工资支付社会保险分担机制,扩大失业保险金使用范围,用于补贴企业的工资支付成本。

关键词:新冠肺炎;劳动者;工资;分担机制;失业保险

 

2020年新冠肺炎疫情期间,大量企业停工停产,许多劳动者处于待岗状态,部分劳动者因患病等原因接受隔离或因政府采取紧急措施等无法正常提供劳动。疫情期间大量劳动合同无法正常履行,在此期间工资待遇如何确定,是一个十分重要的问题。明确疫情期间劳动者工资待遇规则,合理分配疫情造成的损失,有利于化解劳资纠纷,促进劳动关系和谐稳定。

 

一、劳动者因疫情无法正常劳动的工资规则现状及争议

 

劳动关系是持续性的合同关系。在疫情期间,政府为了疫情防控,采取了紧急措施,包括延长春节假期,要求企业停工停产,新冠肺炎病人、疑似病人、密切接触者等接受隔离或医学观察等,一些城市采取“封城”措施限制人员流动,一些社区限制人员出行等等,都对劳动关系造成影响,许多劳动者无法正常提供劳动,相应的工资规则也相当复杂。以下主要分析企业停工期间以及劳动者因患病等原因被隔离等情形而无法提供正常劳动时的工资支付规则及存在的争议。

(一)企业停工期间劳动者的工资待遇

国务院办公厅于2020年1月26日发布了《关于延长2020年春节假期的通知》,决定延长2020年春节假期至2月2日,2月3日起正常上班。因疫情防控需要,各地陆续出台了2月3日以后企业延迟复工的通告。除了一些和疫情防控以及城市运行和居民生活保障等有关的特殊行业和特殊单位,许多地方都将允许企业复工的时间定为2月10日之后。许多企业受疫情影响也在政府允许的复工时间之后陆续复工复产。因此,疫情期间大部分企业因执行政府停工要求或受疫情影响而停工,企业停工停产期间劳动者的工资待遇标准是一个重要问题。人社部办公厅2020年1月24日发布的《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》(人社厅明电〔2020〕5号,以下简称《通知》)对此做了规定,其内容和1994年发布的《工资支付暂行规定》第12条的内容基本一致。该《通知》规定:“企业停工停产在一个工资支付周期内的,企业应按劳动合同规定的标准支付职工工资。超过一个工资支付周期的,若职工提供了正常劳动,企业支付给职工的工资不得低于当地最低工资标准。职工没有提供正常劳动的,企业应当发放生活费,生活费标准按各省、自治区、直辖市规定的办法执行。”因此,因疫情停工的,区分第一个工资支付周期和之后的阶段,劳动者享受不同待遇。由于疫情属于不可抗力,从合同法原理看,如果劳动者因疫情无法提供劳动的,企业可以不支付工资。但工资涉及劳动者的基本生活保障,且企业具备较强的风险承担和风险转移能力,因此,我国有关企业停工停产的工资规定也有一定合理性。但该《通知》未区分企业停工停产是由于执行政府规定,还是由于自身生产经营原因导致的停工停产。严格说来,企业在政府禁止开工期间停工的属于执行政府规定,和企业自身生产经营无关;而受疫情影响,企业因生产经营困难而停工的,主要是企业基于自身经营的考虑。区分这二种情形下企业的工资支付责任,似更为合理。

(二)新冠肺炎患者、疑似病人和其他被隔离者的工资待遇

疫情防控期间,新冠肺炎患者、疑似病人以及其他被隔离者的工资待遇问题备受关注,十分复杂,现有立法规定较少。《传染病防治法》第41条规定,对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员,地方人民政府可以实施隔离措施。“在隔离期间,实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障;被隔离人员有工作单位的,所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。”《传染病防治法》第39条也规定,医疗机构发现甲类传染病时,应当及时“采取下列措施:(一)对病人、病原携带者,予以隔离治疗,隔离期限根据医学检查结果确定;(二)对疑似病人,确诊前在指定场所单独隔离治疗;(三)对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者,在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。”“医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人,应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。”因此,医疗机构也可以对相应的人员进行隔离或医学观察,但第39条并未明确隔离期间相关人员的工资待遇。《传染病防治法实施办法》第49条规定:“甲类传染病疑似病人或者病原携带者的密切接触者,经留验排除是病人或者病原携带者后,留验期间的工资福利待遇由所属单位按出勤照发。”该办法制定于1991年,《传染病防治法》先后于2004年和2013年进行了修订,该办法是否还有效,不无疑问。而且,该条规定也仅仅适用于“传染病疑似病人或者病原携带者的密切接触者”,不包括因其他原因被隔离的人员。《工资支付暂行规定》也未对传染病患者或其他被隔离人员的工资待遇作出规定。

为应对疫情需要,《通知》规定,“对新型冠状病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接触者在其隔离治疗期间或医学观察期间以及因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施导致不能提供正常劳动的企业职工,企业应当支付职工在此期间的工作报酬”。据此,企业应当支付职工不能正常工作期间的工作报酬的对象包括“四类主体”:新冠肺炎患者、疑似病人、密切接触者在其隔离治疗期间或医学观察期间的,以及因政府实施紧急措施导致不能提供正常劳动的企业职工。该条规定仍存在模糊之处,需要进一步明确。

1.《通知》规定的“新型冠状病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接触者在其隔离治疗期间或医学观察期间”应做合理解释,尤其应区分“隔离治疗期间”和“医疗期”,前者强调“隔离”,而非一般的“治疗”。隔离期结束后,对仍需停止工作进行治疗的职工,企业应按医疗期有关规定支付病假工资,而非“工作报酬”。人社部也在官方意见中指出:“对因依法被隔离导致不能提供正常劳动的职工,企业按正常劳动支付其工资。隔离期结束后,对仍需停止工作进行治疗的职工,按医疗期有关规定支付工资。”

2.《通知》规定企业应当支付的标准是“工作报酬”,但“工作报酬”应包括哪些报酬并不清晰。按照上述人社部的官方意见,“工作报酬”是劳动者“正常劳动”的报酬。由于这些人员实际不能提供正常劳动,报酬应主要包括基本工资或劳动合同约定的固定工资,一般不应包括奖金、绩效和企业的福利,以避免企业负担过重。此外,对于不遵守政府防控措施,导致被隔离治疗或接受医学观察的,应另作处理。法理上,如果劳动者存在过错,应承担相应责任或减轻对方责任。例如,山东省高级人民法院发布的《山东高院民一庭关于涉疫情劳动争议案件法官会议纪要》规定:“职工不遵守政府防控措施,导致被隔离治疗或接受医学观察,职工主张该期间劳动报酬的,一般不予支持。”类似的规定值得肯定。

3.“因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施导致不能提供正常劳动的企业职工”,究竟包含哪些情形需要明确。由于该条规定比较含糊,目前各地的规定也存在差异。比如,安徽省合肥市中级人民法院、合肥市劳动人事争议仲裁委员会2020年3月10日发布的《关于妥善处理新冠肺炎疫情引发的劳动争议案件的规范指引(暂行)》规定:“因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施不能提供正常劳动的职工具体应包括:湖北等疫情重点地区无法返回的职工,因执行工作任务出差至重点疫情地区未能及时返回的职工,按照政府规定实行14天的定点集中、单间隔离观察或者7天隔离观察的职工,政府采取交通管制等紧急措施导致未能按期返岗的职工,因疫情封闭小区导致未能按期返岗的职工,企业要求自行隔离的职工及其他因政府相关规定不能提供正常劳动的职工等。”该规定适用的范围较宽。而重庆市高级人民法院民一庭2020年2月《关于审理涉新型冠状病毒肺炎疫情民事案件若干问题的解答》,只明确了前三类人员的劳动报酬,即“新型冠状病毒肺炎患者、疑似感染者、密切接触者在隔离治疗、医学观察期间的劳动报酬”,没有规定“因政府实施隔离措施或其他紧急措施,导致不能提供正常劳动的职工”的工资待遇。

4.工资待遇标准不够合理。“四类主体”的工资待遇标准不够合理,特别是“因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施导致不能提供正常劳动的企业职工”的工资规定可能造成企业较重的负担。由于政府实施隔离措施或采取其他紧急措施的情形较多,且可能持续时间较长,对于“因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施不能提供正常劳动的职工”的待遇标准,参照有关企业停工停产的规定似更为合理。原因在于,企业因疫情停工停产的,主要是由于疫情以及企业生产经营陷入困境,和劳动者无关;而劳动者接受隔离,原因在于疫情和劳动者,和企业无关。而且,这两种劳动者无法正常工作的情形的主要原因都是疫情。因此,因劳动者接受隔离,企业的工资支付标准不应比企业停工时的工资标准高。笔者建议,对于《通知》规定的“第四类人员”的工资待遇可参考企业停工期间的工资待遇标准,即在第一个工资支付周期的,单位发给工作报酬,超过一个工资周期的,企业应当发放生活费。事实上,一些地方也采取了和《通知》规定不完全一致的做法。例如,浙江省规定:“因政府采取封锁疫区等紧急措施导致职工不能按期返岗提供正常劳动的,参照国家和省关于停工、停产期间工资支付相关规定执行,即在一个工资支付周期内的,按照劳动合同约定的标准支付劳动者工资。超过一个工资支付周期的,企业应当按照不低于当地最低工资标准的80%发放生活费。”这样的规定似更为合理。

 

二、劳动者因疫情无法正常劳动的工资支付规则存在的主要问题

 

(一)法律法规不完善,部分规则上位法依据不足

我国《劳动法》和《劳动合同法》等法律法规中有关工资的规定较为粗疏,立法不完善。《传染病防治法》和疫情有关的工资待遇规则也非常有限。现行有关工资的规定主要是《工资支付暂行规定》。该规定制定于1994年,那时我国刚刚实行市场经济体制,该文件的很多规定至现在已严重滞后,而且该规定属于部门规章,公信力和强制性不足。由于工资待遇事关劳动者基本权利和生活保障,也关涉企业用工成本和重大利益,因此,有关工资的立法应主要体现在国家的法律法规中,不宜由部门规章来规定。由于国家立法不完善,导致疫情期间出台的一些政策文件的法律法规依据不足。比如《通知》有关“新型冠状病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接触者在其隔离治疗期间或医学观察期间”的工资待遇依据并不明确。由于疫情的特殊性,疫情期间的许多工资待遇问题也存在立法空白。比如,政府要求企业停工的期间的法律性质及劳动者工资支付标准,“工作报酬”应包括哪些报酬,“政府实施隔离或采取其他紧急措施”如何界定都存在疑问。

(二)各地出台的规则不统一,差异较大

由于立法不完善,国家层面出台的规则数量有限,各地为了疫情防控和推进企业复工复产也及时出台了大量包括工资在内的有关劳动就业的意见或规则。这些规则之间存在较大差异。例如对政府要求企业停工的期间的性质以及劳动者的工资待遇标准就存在不同规定,对推迟复工期间用人单位是否可以单方安排劳动者带薪年休假也存在不同规定。“因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施不能提供正常劳动的职工”范围以及工资标准也存在较大差异。随着复工复产的加速推进,我国劳动力尤其是农民工跨地区、跨省份流动是普遍现象,因此,各地工资规则差异过大的不合理性是显而易见的。

(三)企业工资负担比较重,缺乏工资支付的分担机制

疫情期间,国务院有关部门和地方出台的文件通常规定企业在劳动者接受隔离治疗或医学观察期间、企业停工停产期间,包括政府采取其他紧急措施(例如“封城”等限制出行措施)导致劳动者无法正常劳动时,要支付劳动者正常工资或其他待遇。由于工资涉及劳动者基本生活保障,不宜完全奉行“不劳动、无工资”的市场规则,这样的规定也有利于保护劳动者。但这些工资政策存在企业负担较重的问题。受疫情影响,大量企业经营困难,市场萎缩,很多企业举步维艰,在企业停工停产以及劳动者无法正常提供劳动的情形下依然要承担工资等待遇的支付义务,对企业而言负担过重,不利于企业减少裁员,也不利于企业走出困境。例如,重点疫区实行“封城”的时间比较长(例如,湖北省武汉市“封城”76天),员工因此无法提供劳动的时间较长,一些员工返回企业所在地之后,可能还要接受隔离观察,企业可能要在劳动者未工作的情形下支付其约3个月甚至更长时间的工资,这对于处于困境的企业而言是沉重负担,而且这部分人员数量巨大。例如,根据2020年3月30日媒体报道,北京市预计利用20天完成20万余名在湖北人员返京的分流安置工作。其中很大部分属于务工人员,许多企业支付工资面临较大困难。

 

三、建立劳动者因疫情无法正常劳动的工资支付分担机制的必要性

 

(一)劳动者因疫情无法正常劳动的原因和效果具有社会性

劳动者由于疫情不能提供正常劳动具有明显的社会属性,其后果不宜只由企业或劳动者承担。对劳动者而言,疫情属于突发公共卫生事件,劳动者接受隔离的原因和效果具有社会性。首先,劳动者因感染病毒等被隔离的原因多种多样,许多人是在不知情的情况下感染病毒的,例如不知他人是感染者,无意识地或者被动地与感染者发生密切接触(比如搭乘同一交通工具)等,这种风险主要来自疾病本身或者他人,和一般的由于自身身体原因患病明显不同。其次,患者或疑似病人等接受治疗或者隔离,不仅有利于本人,也有利于减少病毒传播,有助于疫情防控。而且,和一般患病不同,接受隔离者在隔离期间,行动自由受到一定限制,其隔离期间也应享受一定待遇。最后,更为重要的是,隔离的决定往往是政府或医疗机构依法作出的,患者或接受隔离者在此期间的工资待遇等风险或损失,自然也不应只由被隔离者和用人单位承担,政府或社会也应承担相应责任。同理,疫情属于不可抗力,企业为了遵守政府有关停工停产的决定而停工停产,为疫情防控和公共卫生安全也作出了贡献,企业自身则要面临停工停产带来的损失。企业面临生产经营困境的原因也主要来自于疫情,而不是自身经营管理或过错。因此,企业由于停工停产以及受疫情影响面临的其他损失也不宜完全由企业承担。

(二)有利于降低社会风险,体现政府的积极作为

首先,由于不可抗力或不可归责于企业和劳动者的原因导致劳动者无法提供劳动的,尤其是疫情或其他不可抗力出现时,企业往往处于经营困难的境地,如果政府或社会不施予援助,可能导致企业困难加重,企业也可能选择裁员,最终不仅可能导致劳动者失业,也可能使企业经营进一步恶化,甚至面临破产倒闭风险。其次,政府公共财政或者社会保险机制对企业或劳动者提供援助,有利于事前减少失业,减轻政府或社会保险基金的后续负担,是一种积极主动的作为。如果政府财政或社会保险机制不施加援助,很多劳动者可能面临失业风险,一旦劳动者失业后,政府或者社会保险基金仍然要承担支付失业保险金等负担。因此,在重大疫情等突发事件发生时,政府及时出手有利于预防大规模失业带来的各种社会风险,体现政府应有的公共职能。最后,有利于保障劳动者的收入和基本生活。在企业经营困难时,尽管政府可以要求企业支付工资或其他待遇,但由于企业本身面临困难,很多企业往往无力支付,劳动者的工资或其他报酬未必有保障,而且也容易滋生劳资纠纷。

此外,我国社会保险基金收入增长较快,结余较多,具备对企业进行援助的条件。据统计,2018年全年基本养老保险、失业保险、工伤保险三项社会保险基金收入合计57089亿元,比上年增加8509亿元,增长17.5%。全年基本养老保险基金总收入55005亿元,基金总支出47550亿元,年末基本养老保险基金累计结存58152亿元。全年失业保险基金收入1171亿元,基金支出915亿元,年末失业保险基金累计结存5817亿元。全年工伤保险基金收入916亿元,基金支出742亿元,年末工伤保险基金累计结存1785亿元(含储备金294亿元)。

(三)有利于完善政府对企业援助的方式和制度

疫情发生以来,大量企业停产停工,市场萎缩,收入减少,成本增加,面临经营困难。我国政府出台了一系列减税降费的政策措施。国务院决定阶段性减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费,实施企业缓缴住房公积金政策,这些措施有利于减少企业的用工成本,尤其是社会保险的缴费成本。从我国目前应对疫情采取的减税降费措施,尤其是与企业用工成本有关的减税降费措施看,我国主要采取直接对企业或用人单位阶段性减免应缴税费的办法。此外,我国还采取向企业返还失业保险费的方式。返还失业保险费本质上也是减免社会保险费。这种“先征后返”的政策对减少企业的负担也发挥了作用,但“先缴后返”环节较多,操作成本比较高。税费减免的方式可以使企业少缴税费、降低成本,而且操作起来较为方便,不涉及企业申请和政府给付等过程,实施成本低。但这种方式也存在不足:一是这种一刀切的操作方式,难以顾及不同企业的具体情形,尤其是用工成本的具体情形。二是减免税费的方式是直接减免企业的税费,而不是政府给予直接补助,对企业和劳动者而言,“获得感”较低。三是这种援助方式难以确保企业将减少的成本用于支付劳动者的工资,在一些情形下劳动者疫情期间的工资未必可以得到保证。因此,需要进一步完善政府援助企业的方式和制度。

 

四、劳动者因疫情无法正常劳动的工资支付分担机制的域外经验

 

因疫情以及其他不可归责于企业和劳动者的原因,导致劳动者无法提供正常劳动的工资支付责任,很多国家和地区都建立了政府财政援助或社会保险对工资支付的补偿机制,这些分担机制对我国具有重要参考价值。

(一)2003年“非典”疫情中劳动者工资的补偿机制

2003年的“非典”(SARS)疫情公共卫生事件,使患者等接受隔离者的就业稳定和工资待遇成为一个重要问题。许多国家和地区都对患者等被隔离者的工资待遇作出安排。加拿大主要通过联邦政府的就业保险(Emloyment Insurance)补偿接受隔离的雇员,不符合条件的雇员通过“联邦收入救济计划(Federal Income Relief Program)”获得补贴,该计划区分全职和非全职的劳动者,按周给予劳动者固定金额的补贴。加拿大的安大略省也出台了类似的补贴计划,用于补贴SARS病人、接受隔离者以及照顾受SARS影响的人。在新加坡,政府修改《工伤赔偿法》,将SARS纳入其中。此外,对于被隔离者,政府通过“居家隔离补助计划(Home Quarantine Allowance Scheme)”,向自雇者以及雇员人数不超过50人的企业的雇员按日给予固定金额的补助。我国香港特别行政区通过“紧急财政援助计划(Emergency Financial Assistance Scheme)”对SARS病人的密切接触者提供援助,并向SARS病人的家庭以现金方式补贴日常花费。在我国台湾地区,行政部门要求企业必须向接受隔离的劳动者支付正常工资,同时,行政部门向企业提供补助,其他类型的工人以及部分居民因接受隔离也可以获得行政部门的经济补助。可见,上述国家和地区因SARS被隔离人员的工资由社会保险基金或财政基金给予补助。

(二)2020年新冠肺炎疫情中劳动者工资支付的分担机制

1.日本援助企业用工成本的应对机制

为了应对新冠肺炎疫情,日本厚生劳动省出台了直接支援企业的制度,从雇佣保险基金等渠道对企业进行援助。这些援助项目包括:第一,宣布设立新的助成金制度:(1)实施期间是2020年2月27日至3月31日;(2)援助对象是因疫情停课的各类学校(从幼儿园到高中)学生的监护人;(3)具体做法是企业让监护人进行带薪休假,再由企业向国家申请助成金,发放标准是每人每日上限8330日元。换言之,因疫情需要,大学以下的学生家长可以带薪请假,企业由此增加的负担可以向国家申请补助。第二,向作为新冠肺炎对策而首次引入远程工作的中小企业,以及作为新冠肺炎对策、努力配备有利于劳动者获得休假条件的中小企业在2月17日至5月31日提供补助,上限分别为100万和50万日元。目的在于鼓励企业通过设施设备的改善为劳动者远程办公或休假创造条件。第三,推出“雇用调整助成金”制度,向由于“经济上的理由”而不得不缩小营业活动的企业,对劳动者实行暂时停工、培训或出差、并计划维持该雇佣关系的,部分补助停工津贴、工资等。

2.美国以法律形式推出雇员带薪休假补助制度

2020年3月14日,美国国会众议院投票通过一项疫情应对经济救助法案(Families First Coronavirus Response Act),这项法案提出了包括免费开展新冠病毒检测、支持疫情期间带薪病假、扩大失业保险和食品补助范围等各类救助措施。之后该项法案成为法律。该法律的主要内容包括应对疫情推出的“带薪病假”(Paid Sick Leave)以及“带薪家庭和医疗假”(Paid Family And Medical Leave)。“带薪病假”的适用对象包括三类:第一,被隔离、被建议自我隔离以及已经出现症状并寻求医疗救治的劳动者;第二,需要照顾被隔离者或者需要自我隔离的家庭成员的劳动者;第三,18岁以下的子女因为学校或儿童照护场所关闭,需要在家照顾子女的劳动者。在上述三种情形下,全职工作的劳动者可以获得2周(80小时)的带薪病假,兼职工作的劳动者可以在两周内根据工作日程获得同等时间的病假。关于待遇,第一种情形,企业需要支付劳动者全额工资(每日上限为511美元,总额上限为5110美元),后两种情形,企业需要支付劳动者三分之二的平时工资(每日上限为200美元,总额上限为2000美元)。

“带薪家庭和医疗假”适用的对象是18岁以下子女因中小学校或者儿童照护场所关闭,需要在家照顾儿童的劳动者,休假最长可达12周。该休假的前10天可能是无薪休假,之后的休假,雇主需要支付劳动者至少三分之二的平时工资。家庭和医疗休假补偿额的上限是每日不超过200美元,总额不得超过1万美元。

值得注意的是,上述两种假期适用的雇主仅仅覆盖雇员人数500人以下的企业。企业向劳动者支付病假工资及家庭和医疗休假工资后可申请支付工资的全额退税。可见,美国通过税收补偿了疫情期间接受隔离或者需要照顾被隔离者或儿童的劳动者无法上班时企业支付的工资。

3.我国台湾地区补偿接受隔离者的制度

我国台湾地区采取个人向公共财政申请补偿的方式。2020年2月25日,我国台湾地区出台了“严重特殊传染性肺炎防治及纾困振兴特别条例”。该条例规定,接受居家隔离、居家检疫,集中隔离、集中检疫者以及为照顾生活不能自理之受隔离者、检疫者而请假或无法从事工作之家属,可以申请防疫补偿。用人单位应给予防疫隔离假,且不得视为旷职、强迫以事假或其他假别处理,亦不得扣发全勤奖金、解雇或为其他不利之处分。用人单位给付员工防疫隔离假期间之薪资的,可以申请税收优惠。

(三)因疫情等导致企业经营困难的工时工资调整和工资分担机制

一些国家和地区还就由于疫情等不可抗力或其他原因造成企业经营困难,建立了一般劳动者工时缩短或停工制度,并通过社会保险的方式,分担企业工资支付成本,帮助企业减少裁员,走出困境,保障劳动者的工资收入等。这些制度也值得我国参考借鉴。

1.德国的“短时工作制”

在德国,如果由于疫情等原因经济形势不好,引起暂时性的工作短缺,允许雇主和雇员协商实行“短时工作制”,目的在于尽量避免雇主在困难时期裁员,以便在经济形势好转时尽快恢复经营生产。因经济形势不好,允许缩短工作时间,比如原先一周工作36小时,允许将工作时间减少为20小时,甚至为0小时。实行“短时工作制”的前提是因为整个经济形势不好或者不可抗力引起的。另外,工作量的减少应该达到一定程度,至少有整个企业三分之一的员工的工作时间减少,以及正常工资将减少10%以上。实行短时工作制需要雇主和雇员协商一致,一般通过集体合同或劳动合同约定,如果企业设立了企业职工委员会,雇主还必须经过企业职工委员会的同意。由于如果雇员或工会不同意实行短时工作制,职工将面临被裁员的风险,因此,双方会尽力达成协议。更重要的是,实行短时工作制,雇员只能拿到和实际工作时间相对应的报酬,可以减轻雇主的负担。但是,雇员可以获得短时工作津贴。该津贴由雇主支付,但雇主可以向社会保险机构即劳动事务所报销。短时工作津贴的额度和失业金的额度一样,通常为雇员减少的工时工资的60~67%。根据法律的规定,短时工作津贴最长发放6个月,通过联邦劳动部的规定可以将此期限延长到24个月。

德国的短时工作制,从性质上看属于劳动合同内容的变更,即工作时间和工资的变更,因此,

必须经过双方的协商同意。由于企业面临经营困难,雇员也面临失业风险,同时,雇员就缩短的工时可以获得津贴补助,而津贴补助由社会保险基金支付,员工利益虽然受到了一定损失,但损失相对有限,因此雇员和雇主都比较容易接受。德国的机制实际上是将企业面临的风险和困难通过社会保险机制的方式,由雇员、雇主和社会进行了分担,是一种风险分担机制,避免了雇员损失和雇主沉重负担,不失为一种较好的制度设计。此外,雇主为雇员生病支付的工资也可以获得社会保险基金的补助。在德国,根据《工资继续支付法》,雇主有义务在雇员生病的最开始6个星期内继续支付工资,但是根据《雇主花费补偿法》的规定,雇主雇用人数不超过30人的,可以从法定医疗保险基金处获得所支付的病假工资的80%的补助。雇员生病时通常雇员和雇主并没有过错,但此时雇员无法提供劳动,为了保障其基本生活,同时减轻雇主负担,由雇主和社会保险基金共同承担工资支付责任较为合理。

2.意大利的“补贴基金”制度

意大利对于因雇主原因造成的停工适用民法中有关合同中止或终止的规则,但是经济波动时对企业所造成的风险已不是由雇主承担,而是上升到社会层面,由具有特殊公共基金性质的“补贴基金”来保障因企业停工而中止劳动或减少工时的劳动者的收入。“补贴基金”于1945年由雇主和雇员共同出资设立,最初为保障蓝领工人的基本收入。1991年后该基金的适用范围大幅扩大,目前该基金已经成为对抗周期性危机和重整程序,对劳动者工资进行公力救济的主要手段,对保持大规模解雇数量相对较低起到了积极作用。补助基金的干预分为普通干预和特别干预两种。普通干预适用的情形包括:(1)企业遭遇临时性的经营困难;(2)不可归责于雇主或雇员的突发事件导致企业陷入困境。特别干预适用于雇员人数超过15人的工业企业以及雇员人数超过200人的商业企业等,适用的情形包括:(1)企业重建、重组或转型;(2)企业遭遇经济危机,劳动部门需要评估企业生存价值的;(3)企业破产或清算。补助基金最高保障劳动者正常工资的80%,普通干预一般为3个月,最长可达12个月,特别干预时间最长可达24个月,但无论何种情况,在5年内最长干预期限为36个月。该基金在实践中尤其是在经济危机期间,发挥了重要作用。意大利社会保障局(Inps)统计数据显示:在上次世界性的金融危机发生后的2009年,意大利停工补助发放时间达到9.18亿小时,同比增长311.4%,创20年来最高纪录。2009年12月停工补助发放时间1.01亿小时,同比增长230.6%。意大利的基金类似于社会保险基金,也是一种雇主和雇员共担责任的形式,当企业因疫情而陷入经营困难时,可以申请补助。

3.日本的休业津贴补偿制度

在日本,因不可抗力导致劳动者无法提供劳动的,雇主并无支付工资的义务。这一规定符合合同法的基本原则。但在因雇主的责任导致劳动者休业的情况下,按照日本《劳动基准法》第26条的规定,雇主必须在休业期间向劳动者支付平均工资60%以上的休业津贴。因雇主原因导致休业,责任在于雇主,因此雇主不能免除工资支付义务,但劳动者毕竟没有提供劳动,因此雇主支付60%工资具有一定合理性。因疫情企业经营困难而导致劳动者休业的情形下雇主可能需支付休业津贴。同时,日本也建立了社会保险基金对“休业津贴”的补偿制度,即社会保险基金(“雇佣保险”基金)补偿雇主在休业期间支付给劳动者的“休业津贴”。雇佣保险基金补助额度通常是:对大企业补偿所支付“休业津贴”的二分之一,对中小企业补偿“休业津贴”的三分之二。

 

五、建立劳动者因疫情无法正常劳动的工资支付分担机制的对策建议

 

(一)建立失业保险基金补偿企业工资支付义务的制度

从域外经验可以看出,许多国家和地区都建立了因疫情等不可抗力导致劳动者无法正常劳动时工资支付的社会保险或国家财政的补偿机制。疫情属于不可抗力,因疫情导致劳动者无法正常劳动时,雇主和雇员均无过错,为了保障劳动者的基本收入,同时为了减轻雇主负担,虽然雇主还须继续支付工资,但雇主支付的成本可以从社会保险或国家财政得到相应补偿,雇主只承担工资支付的部分成本,这样的机制比较合理地分配了因疫情给雇主和雇员带来的风险。除了美国因其主要采用税收的形式进行社会保障筹资,因此其通过向企业退税的方式补偿企业向劳动者支付的工资外,大部分国家和地区都采取用社会保险基金主要是失业保险(或称“雇佣保险”)基金对企业进行援助的方式。由于疫情等导致企业停工或劳动者被隔离而无法正常劳动的情形,劳动者处于待岗状态,和劳动者失业具有类似性质,因此,使用失业保险基金给予企业补偿较为合理。我国也应通过制度设计,建立当由于疫情等不可抗力或者外部环境发生重大变化,企业停工停产以及劳动者无法正常劳动时,使用失业保险基金用于补偿企业为劳动者支付的工资的制度安排。

此次疫情,我国也积极探索使用失业保险制度帮助企业稳就业、减负担的措施。疫情初期,人社部发布文件规定,对参保缴费1年以上、不裁员或少裁员的参保企业,可返还其上年度实际缴纳失业保险费的50%。随后政策加大力度。在前期扩大中小微企业享受失业保险稳岗返还政策受益面的基础上,对那些不裁员或少裁员的中小微企业,返还标准由原来的企业及其职工上年度缴纳失业保险费的50%,提高到最高达100%,对湖北可以放宽到所有企业。截至2020年3月25日,已有146万户企业享受失业保险稳岗返还,金额达222亿元,共惠及4951万职工,受益企业户数已超去年全年。虽然我国通过返还失业保险费,减轻了企业负担,对企业减少裁员也发挥了积极作用,但这一制度并非直接补助企业为员工支付的工资,企业仍面临较大的工资支付负担,而且这一制度还不够定型。因此,我国仍须建立失业保险基金直接补偿企业支付劳动者工资的制度。

(二)总结疫情期间地方政府援助企业工资支付的实践经验

疫情期间,我国北京等地也在探索政府对企业援助的创新方式。2020年3月11日,北京市人力资源和社会保障局、北京市财政局联合发布《关于稳定滞留湖北未返京人员劳动关系有关措施的通知》(京人社办字〔2020〕30号)规定,“对其他难以提供正常劳动的滞留湖北人员,自2020年3月起,用人单位应当为其支付不低于本市基本生活费二倍(1540×2=3080元/月)标准”,保障滞留湖北人员的日常生活。自2020年3月起,在本市正常参加企业职工基本养老保险的用人单位,按照不低于3080元/月标准发放滞留湖北人员生活保障的,可按照在京参保的滞留湖北人员每人每月1540元标准,申请享受临时性岗位补贴。补贴资金由失业保险基金列支。北京市通过失业保险基金补偿企业支付滞留湖北人员的部分待遇的理念和做法值得肯定,这一做法可以直接减少企业的用工成本,保证劳动者获得补贴,体现企业、劳动者和社会共担风险的理念。但这一政策的法律法规依据还不充足,而且用人单位支付的生活费标准以及失业保险金对企业补偿的标准的依据及其科学性也有待完善。因此,我国应总结疫情期间地方出台的政府补偿企业工资支付义务的制度方案,包括补偿对象、补偿期间、补偿标准、资金来源、补偿程序等的有益经验,为全国性的政策方案或修法提供参考。

(三)修改《失业保险条例》

建议我国在总结实施返还失业保险费等政策以及地方实施的对企业补助部分工资成本的做法基础上,借鉴域外有益经验,修改《失业保险条例》,完善失业保险制度。通过修改条例,增加失业保险金的用途,提升失业保险制度的功能和内涵,扩大失业保险基金支出项目,进一步发挥失业保险制度预防失业、保障劳动者收入的功能。通过修法增加规定,当企业因疫情等不可抗力或者因外部环境发生重大变化陷入严重经营困难,导致企业停工停产或劳动者无法正常提供劳动时,企业在按照规定向劳动者支付工资或其他待遇后,可申请失业保险金的补助,用于补贴其向劳动者支付的工资等。为此,可以从三方面完善《失业保险条例》的规则。第一,在该《条例》总则部分,进一步明确失业保险预防失业的功能。在《条例》目前规定的保障失业人员的基本生活,促进就业两项功能的基础上,增加“预防失业”的功能,明确失业保险制度保障失业人员基本收入、预防失业和促进就业的三项基本功能。第二,在第二章“失业保险基金”,增加失业保险基金用于补助企业在不可抗力等情形下支付劳动者工资等待遇的用途。根据我国目前已经开展的失业保险费返还政策和相关文件的规定,可以将失业保险金的这一支出用途继续表述为“稳定岗位补贴”,即使用失业保险金补贴企业,用于稳定劳动者的就业岗位,预防和减少企业的裁员。因此,在失业保险基金的支出用途(《条例》第10条)上增加“稳定岗位补贴”。第三,在第三章“失业保险待遇”中增加明确“稳定岗位补贴”内涵以及相关待遇的一般规则。因疫情等不可抗力以及因外部环境发生重大变化企业陷入严重经营困难,导致企业停工停产或劳动者无法正常提供劳动时,企业在按规定向劳动者支付相应工资等待遇后,可向社会保险经办机构申请“稳岗补贴”。至于申请失业保险金补助的具体条件以及失业保险金具体的补助对象、补助期限、补助标准、补助程序可授权地方政府根据失业保险金的收支等实际情况作出规定,条例不作具体规定。

疫情当前,建议国家出台相关规定,对企业在停工停产期间向未提供正常劳动的劳动者支付工资,以及企业对新冠肺炎患者、疑似病人、密切接触者在其隔离治疗期间或医学观察期间以及因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施导致不能提供正常劳动的企业职工支付工作报酬等的,通过失业保险金给予支付工资等待遇的一定比例和一定期限的补贴,以帮助企业减轻工资支付压力,并切实保障劳动者的工资收入等基本权益。

 

作者:谢增毅,中国社会科学院法学研究所研究员、科研处处长。

来源:《中国社会科学院研究生院学报》2020年第3期。

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