内容提要：明朝中后期吏治腐败非常严重，其突出而普遍的表现是“姑息之弊”，即我们今天所讲的官僚主义。为治理“姑息之弊”，张居正在改革中强力推行考成法。考成法由考成事例、加以补充和完善的事例、六部的相关规定组成，构成了一个严密的系统。考成法得到了切实的贯彻执行，比较成功地克服了“姑息之弊”，并推动其他改革措施落到实处，为实现富国强兵的目标提供了有力的保证。但考成法自身也有局限，导致在张居正死后被终止。考成法的实施情况对我们今天克服官僚主义具有重要的参考借鉴价值。

关键词：张居正改革；考成法；姑息之政；官僚主义

中国封建专制制度绵延二千多年，与之相伴而生的是传统官僚政治。官僚政治的典型特征是官场自始至终存在官僚主义作风。一般而言，在每一王朝的初期，整个官僚队伍都还有一种意气风发、振作有为的气象，官僚主义会相对较轻；但进入中期以后，因积习生弊，官僚主义会愈演愈烈。严重而普遍存在的官僚主义，既是封建统治陷于危机的重要表征，也是封建统治走向崩溃的加速器。明朝嘉靖、隆庆年间，封建统治陷于巨大危机：土地急遽集中，贫富严重分化，农民起义不断，财政濒临崩溃，外患严重但边备废驰，“长安棋局屡变，江南羽檄旁午，京师十里之外，大盗十百为群”，造成这一切的重要原因是当时官僚集团普遍存在着官僚主义。为了挽救封建专制统治，实现富国强兵的目标，张居正在明神宗冲年登基后，以内阁首辅和顾命大臣的身份发动了一场声势浩大的改革运动。他制定并实施了一系列的法律、条例，如考成法、久任法、清丈条例和一条鞭法等。其中考成法旨在通过综核名实转变官场风气，保证其他改革措施得到切实的贯彻实施，是整个改革措施中的关键内容，在整个改革中占举足轻重的地位。改革使明朝统治暂时走出了危机，史载“自正、嘉虚耗之后，至万历十年间最称富庶 ”。改革的成功在很大程度上归因于考成法的实施：“江陵柄政，综核名实，国势几于富强。”张居正改革一直是学者研究的重要对象，特别是改革开放以来，专门研究张居正改革的著作、文章大量出现，形成了丰富的研究成果。但遗憾的是专门研究考成法的成果却并不多见；即使有专门研究考成法的，也少见系统而深入的。本文拟着重从立法与法律实施的角度，对考成法出台时的吏治状况、考成法的法律渊源和基本内容、考成法的执行情况及执行效果进行全面考察和深入分析，并在此基础上总结出我们今天克服官僚主义、形式主义可引以为鉴的一些经验教训。

一、考成法出台时的吏治状况与思想根由

对于当时的官场风气，张居正经常使用“姑息”“因循”“怠玩”“玩愒”“偷玩”“贿政”等词指称，而用的最多的是“姑息”或“姑息之政”，他在隆庆二年给穆宗所上的《陈六事疏》中指出，当时的官场风气是“纪纲不肃，法度不行，上下务为姑息，百事悉纵委徇”。亦如他在给其他大臣的信中说：“近来考课不精，吏治日敝，去岁曾一疏陈之。而人皆溺于故常，务为姑息以悦下。”于慎行也用“姑息”一词指称当时的官场风气，“本朝姑息之政甚于宋代”。著名学者何良俊在评论考成法时则说：“今承平二百余年，当重熙累洽之后，士大夫一切行姑息之政，而祖宗之法已荡然无遗。”

何为“姑息之政”？张居正在他最为重要的几篇政论文献中都有陈述，概括如下：

第一，诏令不行，政令不通。这是他最为担忧的事情，他举例说：“臣看得旧规，凡各衙门章奏，奉旨有‘某部看了来说’者，必是紧关事情，重大机务；有‘某部知道’者，虽若稍缓，亦必合行事务，或关系各地方民情利病；该衙门自宜参酌缓急，次第题覆。至于发自圣衷，特降敕谕者，又与泛常不同，尤宜上紧奉行，事乃无壅”，但是“近日以来，朝廷诏旨，多废格不行，抄到各部，概从停搁；或已题‘奉钦依’，一切视为故纸，禁之不止，令之不从。”皇帝的诏令历来具有最高的法律效力，而且《大明律》专门有一条“制书有违”规定“凡奉制书有所施行，而违者杖一百”，现在竟成了故纸一张。

第二，有法不遵，有例不循。他认为：“自三代以来，法制之善，未有过于昭代者也。然今甫二百余年耳，科条虽具，而美意渐荒；申令虽勤，而实效罔获。”他并举出屯田、盐政、清勾、积粟等方面的事例为证。还有更为严重的是，“法之所加，唯在于微贱，而强梗者虽坏法干纪而莫之谁何。礼之所制，反在于朝廷，而为下者或越理犯分而恬不知畏，陵替之风渐成，指臂之势难使”。

第三，只有部署，没有督促落实。所谓：“近年以来，章奏繁多，各衙门题覆殆无虚日。然敷奏虽勤，而实效盖鲜。言官议建一法，置邮而传之四方，则言官之责已矣，不必其法之果便否；部臣议厘一弊，朝廷曰可，置邮而传之四方，不必其弊之果厘否也。”“置邮而传之四方”竟是朝廷决议的最后归宿！

第四，崇尚空谈，不务实际。当时常见的现象是“督抚等官，初到地方，即例有条陈一疏，或漫言数事，或更置数官，文藻競工，览者每为所眩，不曰‘此人有才’，即曰‘此人任事’。其实莅位之始，地方利病岂尽周知？属官贤否，岂能洞察？不过采听于众口耳。读其辞藻，虽若灿然；究其指归，茫未有效。比其久也，或并其自言者而忘之矣”。官场的流行风尚是：“士大夫务为声称，舍其职业，而出位是思；建白条陈，连篇累牍”，以大言高论沽名钓誉，“至核其本等职业，反属茫昧”，其结果是“主钱谷者，不对出纳之数；司刑名者，未指律例之文”。

第五，推诿扯皮，不负责任。他举例说 :“朝廷之间，议论太多，或一事而甲可乙否，一人而朝由暮跖，或前后不觉背驰，或毁誉自为矛盾，是非淆于唇吻，用舍决于爱憎，政多纷更，事无统纪。”

第六，办事拖拉，效率低下。所谓：“某罪当提问矣，或碍于请托之私，概从延缓。某事当议处矣，或牵于可否之说，难于报闻。征发期会，动经岁月；催督稽验，取具空文。虽屡奉明旨，不曰‘著实举行’，必曰‘该科记著’，顾上之督之者虽谆谆，而下之听之者恒藐藐。”朱东润先生曾予以形象地描绘：“法令、章程，一切的一切，只是纸笔的浪费。几个脑满肠肥的人督率着一群面黄肌瘦的人，成日办公，其实只是办纸！”

第七，奢靡之风盛行。“今风俗侈靡，官民服舍俱无限制。外之豪强兼并，赋役不均，花分、诡寄，恃玩不纳田粮，偏累小民；内之官府造作，侵欺冒破，奸徒罔利，有名无实。各衙门在官钱粮，漫无稽查，假公济私，官吏滋弊。凡此皆耗财病民之大者。”

第八，贿政成风。严嵩当政时，“惟恩怨是酬，惟货贿是敛”，“致朝廷之上，用者不贤，贤者不用；赏不当功，罪不当罚”。“文武将吏率由贿进，其始不核名实，但通关节，即与除授。其后不论功次，但勤问遗，即被超迁。”也正如张居正当国之前所指出的：“举劾参差，毁誉不定；贿多者阶崇，巧宦者秩进。”

上述“姑息之弊”的种种表现，与后世所说的官僚主义、形式主义极其相像。“比如，讲形式，打官腔，遇事但求形式上能交待，一味被动的刻板的应付或向下推诿，……诸如此类，都是官僚主义的作风。这种作风，确实在任何设官而治的社会中都可以见到。”《布莱克维尔政治学百科全书》对“官僚制”的定义说，官僚制“亦可用某种贬义的方式来指某种带有一些特定缺陷的畸型的管理，如‘文牍主义’、不负责任、拖沓延误等等”。“姑息之弊”与官僚主义其实是不同时代对同种官场作风的不同用语。

张居正当国之时，各种官场病已经全面暴发，吏治腐败到了十分严重的程度，其突出表现一是贪贿，一是“姑息”。张居正认为，“贿政之弊易治也，姑息之弊难治也”，原因是“政之贿惟惩贪而已”，而“姑息”之弊积重难返，且“姑息”之弊不除，其他改革的法律法令就难以实施，富国强兵的目标就不能实现。张居正认为造成“姑息”之弊严重的原因是名实不符。因此，要克服“姑息之政”，他的主张是：“人主之所以驭其臣者，赏罚用舍而已。欲用舍赏罚之当，在于综核名实而已。”

名与实是中国传统哲学的一对范畴。张居正把综核名实的思想远溯到尧舜时代：“臣等窃闻尧之命舜曰：‘询事考成，乃言底可绩’，皋陶之论治曰：‘率作兴事，饮哉！屡省乃成’。”其实对于名实关系较为明确的论述当首推孔子，《论语》载：“子路曰：‘卫君待子而为政，子将奚先？’子曰：‘必也正名乎！’子路曰：‘有是哉？子之迂也！奚其正？’子曰：‘野哉由也！君子于其所不知，盖厥如也！名不正，则言不顺；言不顺，则事不成；事不成，则礼乐不兴；礼乐不兴，则刑罚不中；刑罚不中，则民无所措手足。’”

战国时期，荀子进一步完善名实论，《荀子》中有专章《正名》，集中阐明正名之必要。他的学生韩非将名实论贯穿于他的治国理政思想中，形成了一套系统的操作办法：“人主将欲禁奸，审合刑（同形）名。刑名者，言与事也。为人臣者陈而言，君以其言授之事，专以其事责其功。功当其事，事当其言，则赏；功不当其事，事不当其言，则罚。

孔子与韩非子虽然都讲正名，但他们所讲的含义和侧重点是不一样的。孔子强调的是“君君、臣臣、父父、子子”，韩非子则强调的是国君治臣之策。张居正则主张：“用舍进退，一切功实为准，毋徒眩于声名，毋尽拘于资格；毋摇之以毁誉：毋杂之以爱憎，毋以一事概其平生，毋以一眚掩其大节。”可见，张居正的主张与韩非子的主张如出一辙，这在程朱理学受到朝廷尊崇、整个官场盛行重义轻利和崇尚空谈的背景下显示了他特立独行的精神和敦本崇实的作风，同时也埋下了考成法与整个官吏集团冲突的种子。

二、考成法的渊源、体系及基本内容

考成法属于行政法。明代行政法的渊源包括：法典，主要指《大明会典》；律，指明初制定的法律，其中所包含的行政法规范均被后世编入会典；事例，指皇帝因当时所需发布的诏、令、敕等；六部发布的行政法规，可称之为部例。人们对考成法内容的考察，一般仅限于他关于实行考成的奏疏，而没有全面考察它的法律渊源，也没有系统考察它的各种补充性的规定特别是各部出台的实施办法的内容。

（一）《明会典》与实行考成的诏令

万历元年（1573），张居正在《请稽查章奏随事考成以修实政疏》中指出：“查得《大明会典》内一款：‘凡六科每日收到各衙门题奏本状，奉圣旨者，各具奏目，送司礼监交收；又置文簿，陆续编号，开具本状，俱送监交收。’又一款：‘凡各衙门题奏过本状，俱附写文簿。后五日，各衙门具发落日期，赴科注销，过期延缓者，参奏。’又一款：‘凡在外司、府衙门，每年将完销过两京六科行移勘合，填写底簿，送各科收贮，以备查考。钦此。’……以是知稽查章奏，自是祖宗成宪。第岁久因循，视为故事耳。请自今伊始，申明旧章。凡六部、都察院，遇各章奏，或题奉明旨，或覆奉钦依，转行各该衙门，俱先酌量道里远近，事情缓急，立定程期，置立文簿存照，每月终注销。除通行章奏不必查考者，照常开具手本外，其有转行复勘、提问议处、催督查核等项，另造文册二本，各注紧关略节，及原立程限。一本送科注销，一本送阁查考。该科照册内前件，逐一附簿候查，下月陆续完销。通行注簿，每于上下半年缴本。类查簿内事件，有无违限未销。如有停搁稽迟，即开列具题候旨，下各衙门诘问，责令对状。次年春夏季终缴本，仍通查上年未完。如有规避重情，指实参奏。秋冬二季，亦照此行。又明年仍复挨查，必俟完销乃已。若该抚按官奏行事理，有稽迟延搁者，该部举之；各部院注销文册，有容隐欺蔽者，科臣举之；六科缴本具奏，有容隐欺蔽者，臣等举之。如此，月有考，岁有稽，不惟使声必中实，事可责成；而参验综核之法严，即建言立法者，亦将虑其终之罔效，而不敢不慎其始矣。”此时张居正已担任内阁首辅，而神宗年尚冲幼。于是，奏疏一上去，神宗即“诏依行”，并作了补充规定：“不系钱粮紧要及年远难究者，明白奏请开销，无费文烦扰。”

从法律来源的角度分析，考成法的重要来源是《大明会典》的有关规定，但又不是简单地照搬和重申。明朝前后一共编过三部会典，一部是正德本会典，英宗复辟后开始编纂，武宗正德四年（1509）完成，正德六年（1511）刊行天下；一部是嘉靖本会典，于嘉靖二十九年（1550）完成，内容与正德本差别不大，没有刊布；第三部是万历本会典，万历四年（1576）开始，张居正亲任总裁主持纂修，到万历十五年（1587）在申时行手上始大功告成。前两本会典我们现在已看不到，能看到的是万历本会典，其中关于稽查章奏的条款与张居正所引一样，可以间接证明张居正所言不爽。同时，我们也看到，在万历会典中关于稽查章奏的规定还有第四个条款，即：“凡内外一应章奏，该部院题覆，行各抚按官，俱立限奏报。仍具考成簿二扇，每月赴科倒换，并开已未完手本注销。每上下半年，各科将过限未完事件并抚按职名，先行该部查明，类送应题科分，查积欠数多寡，具本题参。”此本会典刊布时考成法实际已经废止，之所以仍然在列，当是存于以前的会典，此会典编纂时照搬照抄而已，因其中未涉及内阁在稽查章奏方面的地位与职责，与张居正的主张不符，他故意略而未提。从法律表现形式的角度分析，明朝的事例大体分为两类：一类是朝廷主动发布名为“诏”“敕”的事例，一类是臣下所奏得到批准后发布名为“奏准”“议准”“奏定”的事例。实行考成的建议由张居正提出，发布时本可用“奏准”的形式但却采用了“诏”“敕”的形式，应该是为了突出它的重要性和纲领性。

从法律内容的角度分析，实行考成的诏令由四个部分构成。（1）关于稽核的内容，指皇帝颁发的诏令中有要求复勘、议处、催督查核的事项，特别是关于钱粮及其他紧要的事情。（2）关于稽核的依据，要求各衙门置备三本账簿，一本作为底册，记载对于皇帝批复的章奏，酌量道里远近、事情缓急，定立完成的期限；另外两本作为附簿，记载紧关略节和原定程期，一本送各科备注，一本送内阁查考。（3）关于稽查的时间与方式，每个月，各科要根据账本进行核查，实行一件，注销一件；每半年，各科要对应完未完的事项进行通查，并提出处理意见。（4）关于监督制度，即规定六部对各抚按官的监督、六科对六部的监督以及内阁对六科的监督。

对比实行考成的诏令与《大明会典》的有关规定，至少有三个大的变化：一是关于稽查章奏的规定，在《大明会典》里归于“六科”项下，显见其职责专属于六科，现在则不仅属于六科，也属于内阁，而且内阁成了最后的监督机关；二是关于考查账本的规定，相应地由两本变成了三本，其中一个附本要送内阁；三是对稽核的章奏，原来规定是对所有章奏，现在则根据重要程度进行了区分，目的是为了抓大放小，避免烦扰。前两个变化是根本性的，涉及内阁在国家机构体系中的地位和作用。内阁最初建立的时候只是为皇帝服务的秘书性质的机构，虽然明中叶以后逐渐演变，内阁首辅成为了实际上的宰相，但终究缺乏制度和机制上的保障。实行考成的诏令一出，内阁就在张居正“申明旧章”的幌子下完成了一次华丽的转身。考成法创新之处正在于此。

（二）对考成诏令本身内容进行补充和完善的事例

面对如此辽远广阔的疆域和各地方、各事项之间千差万别的情况，改革伊始，实行考成的诏令对如何考成只能作出原则性的规定，且需保持适当的弹性；但随着改革的深入，有关规定必须越来越具体而周密。

万历二年（1574）五月，户科给事中张孙绳就各事所定完成期限的起算和新旧官交接时责任的划分提出了自己的建议。建议下转户部，经过讨论，户部的答复是：“考成日期以文到为始，恐挪移日月之弊不免；中外每季奏闻，又恐烦渎。今查各处抚按奏事，有承舍等役，即令候领文，示以日期赍到。其无人赍领者，转送兵部，乘便即发，不必候积数多。各省直近者每季，远者半年，本部行文清查，速行回报，其候代迟违，责在先任。”结果是“议报可”。这样就明确了考成期限的起算日期及新旧官员的责任划分问题。

万历三年（1575）三月，明神宗与臣下有一次对话。都给事中严用和言：“诸司考成文册送科以备查，参者类多遗佚”，因举户、兵一二事为言。兵部亦言：“是系年远人亡，难概督核；或参论虽重，而结款甚轻，该省径可发落，不在查举之例也。”神宗说：“考成事理，事经年远者，不必查催；新行紧要者，不得遗漏。”于此我们可以理解为是对实行考成的诏令溯既力所作的补充规定。

万历八年（1580）六月，吏科都给事中秦耀奏称：“各考成期限，抚按至异，非所以明法守而肃群工。宜饬部院，今后遇紧切事情若覆勘、提问、议处、催督、査验等项，其征发期会，务彼此公同参定，毋致乖异，使大小群工莫不如期奏报，以成励精图治之功。”最后“上可其奏，令该衙门如议行”。这是针对都察院和各部就一些紧急事项所定的完成期限不一致造成混乱局面所做的决定，目的在于保证各部门就同一事项所定完成期限具有一致性和合理性，便于大小官员能如期奏报完成情况。

（三）具体贯彻实施考成诏令的事例或部例

考成诏令颁布以后，中央各部闻风而动，迅速制定具体规定加以贯彻。万历元年（1573）十二月，即考成条例颁布后的次月，兵部奏：“行查未完本部事件，立限奏报。仍置青册二本送内阁及该科案候注销。”其中，有的是各部对涉及本部管理的事务如何实行考成提出具体办法奏准后实施的，这一类可归于事例类；有的是各部直接出台的。下面略举几例。

第一，吏部。万历七年（1579）四月，吏科都给事中陈三谟疏更违限事例：“凡两司方面、行太仆苑马运司、府州县正官，违限一月以上者问罪，三月以上别用，半年以上罢职；其余庶官及两京各官一月以上问罪，半年以上降调，八个月以上罢职。仍令应参官员住俸管事，提问完日方准关支。两京大九卿及督抚官并以咨到交待之日为始，俱要作速趋任，仍其实奏。”结果是“报部覆，从之”。该事例规定了新官由受命至到任的期限以及对违限者的处罚。

第二，户部。户部是实施考成法最积极的部门。万历元年（1573）十二月，户部尚书王国光奏：“今公私困乏，山泽关市之利已竭，开纳之例未停，各项搜括，靡有孑遗……盖（国初）天下存留夏税秋粮共一千一百九十一万七千四百五十六石有奇。其初议留，俱从宽绰，除岁用外，计可剩银百万有余，使有司岁岁如数征足，其有余皆必积贮，则水旱不能灾，盗贼不能为困。乃今遇有兵荒，非奏留京需则奏讨内帑，揆厥所由，实缘监司因循，有司姑息，以存留为可缓，以追夺为大过。窃谓欲国储之充裕，莫先于核存留之额数。乞行各省直照每年所报岁入岁用文册磨算明白，立限解部。旧额若干，支用若干，余剩若干，本、折见贮仓库若干，拖欠若干，与部中老册相对明白。臣等通融会计，以后专备本处各正项支用，其余剩者解京库济边，未完与数照新例参究。”奏折立即得到批准。这是关于如何运用考成法催征钱粮的事例，从此揭开了以考成法催征钱粮的新篇章。

第三，兵部。兵部也是实行考成法非常积极的一个部，万历三年（1575）五月，兵部题覆南太仆卿王之垣疏：“议处南直拖欠马价银两三分、四分以上者罚俸一月 , 五分、六分以上者降俸一级，七分、八分以上者降俸二级。俱戴罪催督，候完日准复原俸。著为定例。”万历九年（1581）七月，兵部上言：“烧荒一事，边防要务，尔来各边视为故事，苟且报完。应严行申饬宣大以西七镇，诸酋款塞，不当示以疑形，宜令沿边军士倍加采打秋青，樵取柴木，以备饲马烧造之用。其蓟、辽二镇候草木枯槁之时，远出哨探，务使焚烧尽绝，一免贼马驻牧，一便官军了望，毕日各将烧过地方远近，积过草木多寡，遵行奏缴，以凭稽考。”以上两者都得到过神宗的赞同。

第四，刑部。在《明实录》中，刑部所颁之例倒并不多见。万历三年（1575）二月，刑科都给事中严用和言：“南京刑部遇有勘问、催督，宜俱依抚按衙门定限完销。”神宗下令“从之”。毫无疑问，各衙门在办案过程中是严格执行考成法的，只是很少见到刑部出台的专门的实施办法。

综上，张居正在万历元年（1573）十一月以神宗的名义颁行考成诏令以后，又几次出台事例予以补充；考成诏令颁行后，中央各部门见机而作，制定了一系列规定加以贯彻。有关考成的诏令和其他补充性的事例及各部的具体规定有机结合，构成了一个严密的系统，这个系统就是考成法。

三、考成法的执行情况

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言 , 而难于言之必效。若询事不考其终，兴事不加屡省；上无综核之明，人怀苟且之念 , 虽使尧舜为君 , 禹皋为佐，恐亦难以底绩而有成也。”考成法旨在保证皇帝诏令的贯彻和中央政府决策的实施 , 使它们不徒具形式，成为故纸，这就要求考成法自身必须首先得到实施。

（一）考成法总体上得到了严格的执行

《明神宗实录》详细记载了依据考成法对官员完成事项进行稽核并对不能依限完销的官员给予处罚的情况：万历三年（1575）正月，“查核各省抚按官员名下未完亊件，抚按诸臣五十四人，未完共二百七十三事。凤阳巡抚王宗沐、巡按张更化，广东巡按张守约，浙江巡按肖廪俱以未完数多，镌俸三月。”七月，“兵科都给事中等官蔡汝贤疏言：‘本年六月又当稽查章奏之期，通将前后经管抚按名下未完事件逐款稽查，计抚按诸臣五十六人，未完者二百四十一事。’奉旨：‘这事件未完尚多，各抚按官本当究治，姑从宽，且饶这一遭。今后着上紧依限完结。其贪赃官吏并侵欺钱粮人犯及各重大事情尤属紧要，不许止将别项小事凑数注销，苛免罪责。你每（们）亦不许再为营解，扶同废法。’”

万历四年（1576）正月，“礼科等科以考成抚按未完，疏纠六十九人。上以未完者多追赃官吏，并侵欺钱粮，事情重大，如再迟违，该科其尽法参处。”七月，“刑科都给事中严用和以稽查章奏列抚按六十三人，未完一百三十四事以闻。上夺郭思极等俸，皆未完十一事以上；而以张翀、吴桂芳、耿鸣世任事未久，贳之。”八月，“户部覆云南抚按所报积谷备赈多寡之数有不及额者，查照考成近例降罚。从之。”十二月，户部都给事中光懋在奏书中披露：“近据监兑查考，未完六分降级者，在山东则一十七员，在河南二员：未完八分应革职者，在山东则二员，在河南则九员，即二省而天下概可知也。”万历五年（1577）正月，“工科都给事中刘铉等言：‘季终考成，计延搁者一百十三事：淮扬巡按御史邵陛二十事，浙江巡按御史鲍希颜十八事，漕运总督侍郎吴桂芳十三事，余各有差。’命夺陛、希颜、桂芳俸两月。”

万历六年（1578）正月，“先是大学士张居正题为稽查章奏随事考成，旨下所司。至是户科给事中石应岳等言：‘自考成之法一立，数十年废弛业积之政渐次修举，今逾岁终，例当纠举。臣等节据吏部等衙门开报，除依限完销及已经改限者俱开除外，中间如有延久未完及完销未尽者，逐款稽查，共一百三十七事，计抚按诸臣胡执礼、郑国仕等七十六员，完报俱属衍期，法当参奏。但其中接管有先后，历任有浅深，伏乞圣明区别多寡，量加罚治一二，仍敕部院转行各抚按官将未完事件严行催督，立见完销。’上曰 :‘这各官且饶这遭。今后查参考成，还要分别在任久近议罚。’”三月，“户部劾奏直隶州县卫所官侯囯安等二十八员未完七分以上降二级，二分以上住俸。仍咨吏、兵二部知会未完钱粮各抚按官并巡青科道及屯田御史，严行各兵备督粮道，责令立限追纳完解，无得怠缓。从之。”十二月，“以陕西积谷少四分以上，夺平凉知府张附翔俸半年；七分以上，泾州知府张四维等八月；九分以上，文具知县王三锡等一年。

万历六年（1578）以后，《明实录》中关于半年交本全面稽考的记载经年不见，直到万历九年（1581）七月，我们才又看到：“礼科给事中帅兰等稽查章奏，参抚院孙光祐等分别罚治。上以今次考成未完颇少，姑恕之。”

但是这期间有关立限考成、要求改限以及某个方面的违限议罚却屡见不鲜，甚至到了万历九年（1581）十一月，还有材料证明考成法仍在实行：“先是各省直解部杂项钱粮，该部于元年十月题行巡按御史备査解，解至是部，称如期解到者十无一二，必有挪移别用及官吏欺隐情弊，乞酌量省直远近立限，再行巡按御史逐年照款尽数追究，仍载入考成簿，差满报部查考。奉旨允行。

由上，可得出结论：第一，在张居正当政的十年中，考成法是贯彻始终的，所谓“月有考，岁有稽”的制度得到了严格执行。第二，考成法在执行过程中，除了个别“姑且从宽”的例子，对于应完未完者都给予了处罚。第三，处罚的措施有镌俸、住俸、夺俸、降级甚至革职，是非常严厉的。第四，处罚的对象既有巡抚、巡按、知府、知县即从省到县的地方主官，也有巡青科道、屯田御史、兵备督粮道这类方面大员，可见考成法的适用对象主要是负有总责的各级各类官员。第五，考成法是累积考成，对于稽查出的应完未完事项，处罚当事人以后，仍要再立限完成。第六，违限处罚的决定，基本上是由张居正以皇帝的名义作出的，这虽然不符合现代“罪刑法定”的原则，但在当时背景下，对于树立张居正个人的威信、维护中央的权威是大有裨益的。第七，由于考成法的实施，过限未完的事件总的趋势是在递减。

万历二年（1574），张居正在给廖春泉的信中说：“考成一事，前奉明旨，督责甚严，幸一一如期完报。有势不能完者，不妨明奏改限。”万历三年正月，未完共 273 事，同年七月降到 241 事，万历四年七月再降至 134 事，万历五年正月未完就只有 131 事；万历六年虽有回升，为 137 事，但后来就基本上很少了。这说明考成法实施的效果是非常明显的。

（二）考成法在执行过程中克服了各种阻力

16 世纪 70 年代，中国封建社会早已开始走下坡路，就明朝本身而言，其立国也有二百年之久，社会矛盾早已尖锐地表现出来，文官集团的腐化程度超过了历史上任何朝代，这一切使考成法在实施过程中自始至终都遇到巨大的阻力。

万历三年（1575）二月，南京户科给事中徐懋学疏陈五事，即“崇惇大”“亲謇谔”“慎名器”“防谀佞”“戒纷更”。他要神宗“持大体而略烦文”，并提醒神宗“政严则苛，法密则扰”。神宗不但没有理睬，反而下诏斥责他“假借持大体之说，邀买人心，阴坏朝政”，将其“革职为民，永不叙用”。

万历四年（1576）正月，巡按御史刘台上疏弹劾张居正，疏称：“居正定令，抚按考成章奏，每具二册，一送内阁，一送六科。抚按延迟，则部臣纠之；六部隐蔽，则内阁纠之。夫部院分理国事，科臣封驳奏章，举劾，其职也。内阁衔列翰林，止备顾问，从容论思而已。居正创为是说，欲胁制科臣，拱手听令。”指责他的考成法违背了“祖宗成宪”。刘台是张居正于隆庆五年（1571）所取的进士，他们之间的关系是门生与座主的关系。在明代，门生弹劾座主，这还是第一次。张居正无颜分辩，只好辞职。但神宗离不开他，所以一再慰留。对于刘台，神宗则以“诬罔忠良，肆言排击”，给予“廷杖遣戍”的惩处。后经张居正疏救，免去廷杖，“削籍为民”。在神宗的一再慰留下和官员们的多次乞请下，张居正才撤回辞呈。

（三）考成法在个别场合也出现了被滥用的情况

万历九年（1581）七月，户部复御史刘光国等疏言：“侵盗边储律例甚严，必当日情真罪当，方保无枉。今各处照提犯人俱离任年久，赃罪未明，查盘之日，忽暗具招详，分坐赃数，概议重罪，人心安肯输服？而各该抚按提问内有追赃发遣者，多刑逼成招，以消考成之限，恐将来终难结绝。”

又如《明史》记载 , 户科都给事中萧彥上言 :“察吏之道，不宜视催科为殿最。昨隆庆五年诏征赋不及八分者，停有司俸。至万历四年又以九分为及格，仍令带征宿赋二分，是民岁输十分以上也。有司惮考成，必重以敲扑，民力不胜，则流亡随之。”

尽管有这样那样的情况，张居正自始至终没有动摇过严格执行考成法的决心。无论是官员还是势豪大户，只要胆敢阻挠考成法的执行，他在处理上决不心慈手软。万历三年（1575）二月，他借万历皇帝的诏书明白指示：“金花银两系供上用，且折纳甚轻，又分季征解，何尝重累小民？而势豪恃玩不纳，领解员役侵欺，节年积逋至一百六十一万。一加查核辄称朝廷催科严急，鼓惑流言，敢行阻挠……你部便行与各抚按官严督有司，照季完解，以前拖欠，照考成簿依限宽销，如有势豪抗拒侵欺，抚按官参奏，拿来重处。抚按徇私怠玩，部科参奏，以不职论。”充分表明了他严格贯彻考成法的决心和毅力。

四、考成法实施的效果、影响与局限

评估一项法律实施的效果，欲做到客观、全面、公正，首先当然要看立法的意图是否得到了实现，同时还要看该项法律的实施对其他法律的实施是否起到了促进作用，以及该法律的实施是否具有可持续性。

（一）考成法成功地克服了“姑息”之弊

张居正实施考成法的目标是治理当时十分严重的“姑息之政”，彻底转变官场风气，保证皇帝诏令和国家法律得到切实的贯彻执行。张居正以强力推行考成法，在很短的时间内就收到了显著的效果，主要表现在以下几个方面：

第一，维护了中央权威，保证了皇帝诏令的贯彻。“姑息之政”的首要弊端，就是“诏令不行，纪纲不肃”。张居正认为：“盖天子之号令，譬之风霆。若风不能动，而霆不能击，则造化之机滞，而乾坤之用息。”因此，他念兹在兹的是要保证皇帝的诏令得到切实的贯彻执行，这一点在他担任内阁首辅之后就显得尤为现实和重要。实行考成法后，诏令不行的毛病得到了彻底改变，史载：“张居正为政，以尊主权、课吏职、信赏罚、一号令为主。虽万里外，朝下而夕奉行……又为考成法以责吏治。初，部院覆奏行抚按勘者，尝稽不报。居正以大小缓急为限，误者抵罪。自是，一切不敢饰非，政体为肃。”

第二，改变了官场风气。万历三年（1575）二月，南京户科给事中徐懋学疏陈五事，以反对改革，诋毁居正，但他也不得不承认，神宗临御以来，“立考成之典，复久任之规，申考宪之条，严违限之罚，大小臣工鳃鳃奉职”。明末清初学者谈迁也说：“江陵立考成法，以为制治之本。向者因循玩愒，至是始中外淬砺，莫敢有偷心焉。要详兼举，张弛共贯，宰相一身，周流天下，不过如此，遂无遁情矣。”

第三，提高了行政效率。实行考成法的目的是要各级官员在规定的期限内完成任务，这一目的显然也达到了。兹举世宗实录的修纂一事为例。根据明制，每一代新皇帝登基加冕之后必定要下诏纂修先帝实录。其监修官由勋臣充任，总裁则由内阁首辅亲自兼任；开馆前一日于礼部赐宴，实录编成后要举行极为隆重的进书仪。纂修实录实乃朝廷的一项重大行政活动。隆庆元年（1567）六月，世宗实录开馆纂修，但六年过去了，迄未成功。隆庆六年（1572）九月，张居正奏请纂修世宗、穆宗两朝实录，他指出：“事必专任，乃可以图成；工必立程，而后能责效。……吏部右侍郎诸大绶、礼部左侍郎王希烈原系世宗皇帝实录副总裁。今各馆草稿俱未经修饰，宜责二臣专管。申时行、王锡爵则专管穆宗皇帝实录，仍立为程限，每月各馆纂修官务要编成一年之事，送副总裁看详。月终副总裁务要改完一年之事，送臣等删润。每年五月间、十月间臣等将纂完稿本各进呈一次，大约终月可完一年之事，终季可完三年之事，从此渐进积累，然后成功可期。”神宗的答复是：“俱依拟行。”

到万历二年（1574）七月，即编定穆宗实录；万历五年（1577）八月，世宗实录又克期完成。世宗实录共计 566 卷，前后用时 10 年又 2 个月，平均每月修成 4.6 卷。在此之前有武宗实录 197 卷，从正德十六年（1521）六月开始，到嘉靖四年（1525）六月完成，计用时 4 年整，平均每月修纂完 4.28 卷；睿宗实录 50 卷，嘉靖四年（1525）三月敕修，嘉靖五年（1526）六月成书，用时 1 年 3 个月，平均每月编成 3.33 卷。在此以后，有熹宗实录 84 卷，崇祯元年（1628）敕修，崇祯末年才完成，费时达 17 年之久。对比之下，这些实录的编纂效率明显低于世宗实录的编纂效率。

那么，世、穆实录的质量又如何呢？沈德符称：“世穆两朝实录，皆江陵故相笔也，于诸史中最称严核。”吴晗不仅同意这一看法，而且归功于考成法的实施：“江陵综核为治，故所纂实录，亦最称严核。”

世、穆两朝实录编纂成功，就是考成法实施取得实效的典型事例，其有关专任、立限和监督的规定正是考成法的运用，因此，张居正说 :“此虽纂修一事，而国家用人之理，综核名实之道，实寓于斯。”考成法提高了行政效率，我们窥此一斑就不难知其全貌了。

（二）考成法的实施保证了改革的成功

整顿吏治并不是改革的最终目的，改革的最终目的是富国强兵。考成法的核心是随事考成，正是通过一件事一件事的督促完成，才使改革一步一步地走向成功。

第一，实施考成法扭转了财政困局，为富国强兵奠定了坚实的物质基础。考成的领域相当广泛，而以催征钱粮事例为最多。这是因为张居正改革的目标是富国强兵，要富囯强兵，最起码的要求是财政收支平衡。但是张居正当国的前夕，国家财政已到崩溃的边缘。隆庆三年（1568）四月，穆宗向户部索银 30 万两，张居正进谏劝阻：“计每岁所入……不过二百五十余万，而一岁支放之数，乃至四百余万，每岁尚少银一百五十余万，无从借处。”万历五年（1577），户部统计全国的钱粮数目，岁入达 435 万 (折合银两数)，比隆庆时包括折色、钱粮及盐课、赃赎事例等项银两在内的每岁所入 250 余万两之数增长了 74%；而同年的支出为 349 万两，比隆庆时的岁出 400 余万之数则减少了 12.75%。这年收大于支，结余达 85 万余两，改变了过去长期财政赤字的窘况。隆庆六年（1572）十二月，户部尚书王国光上书指出，各地赋税拖欠严重的原因有四：势豪阻挠、有司怠玩、大户侵欺、积棍包揽。但张居正并不特别认同，他借神宗之口说：“显是抚按官等故纵。”考成法的实施对象，在中央是部院官员，在地方则主要是抚按官，正是因为实施考成法让抚按官不敢“故纵”，才使催征钱粮取得了巨大的成绩。张居正说：“考成一事，行之数年，自可不加赋而上用足。” 后来，他又说：“近年以来，正赋不亏，府库充实，皆以考成法行，征解如期之故。”

第二，实施考成法推动了其他改革措施的落实。“天下势最患于成，成则未可以骤反。治之势成，欲变而之乱难；乱之势成，欲变而之治难。……国势强则动罔不吉，国势弱则动罔不害，譬人元气充实，年力少壮，间有疾病，旋治旋愈，汤剂针砭，咸得收功；元气衰弱，年力衰惫，一有病患，补东则耗西，实上则虚下，虽有扁卢，无可奈何。”这是张居正发自内心深处的感叹。嘉靖、隆庆年间，明朝虽未病入膏肓，但积弱之势已成，要恢复其元气，必须进行“辩证施治”，因而他的改革举措涉及到政治、经济、文化、军事等许多领域：实行久任法，实施清丈条例，推行一条鞭法，整顿驿递制度，诏毁天下书院，整顿学政、沙汰生员，纂定并实施新的《宗藩事例》等。这些都涉及到社会各阶层的重大利益调整，必然遭到有关既得利益者的激烈反对，但尽管如此，最后都得到了落实并取得了巨大成效。很清楚，考成法的实行是在万历元年十一月，久任法的实行是在万历二年四月，清丈条例则于万历八年十一月颁布，而一条鞭法到万历九年才下诏推广到全国。可以推断，正是考成法的实行，才保证了这些改革措施落到实处。正如朱东润先生所言：“考成法是一根鞭子，它底目标是督促一切政务底进行。”

（三）考成法只能是救时之策 , 而不是根本之计

张居正将“姑息之政”的种种表现概括为“名与实爽”，将其原因归结为未能综核名实，采取的办法是用考成法综核名实，其实这是有循环论证嫌疑的，原因在于张居正并没有追问造成“姑息之政”的深层原因。如果说“姑息之政”的种种表现是“病症”，名实不符是“病灶”，其深层原因则是“病根”。考成法虽能直指“病灶”，能够收到立杆见影的效果，但也只是“治标”不能“治本”。从“病根”上分析，考成法存在很大的局限。

第一，受制于皇权。张居正于隆庆二年（1568）向穆宗提出实行考成的建议，因为穆宗皇帝“端拱无为”最后不了了之，如他给神宗的疏中所言：“然亦未闻有如期令而以实应者。甚者，寢格如初。”考成法后来之所以又能够付诸实施，关键的原因在于张居正凭借内阁首辅的职位和顾命大臣的身份以及与后宫的特殊关系，可以实际代年幼皇帝行使最高权力。可是，孔孟之道认定“君君、臣臣”为君臣关系的基本准则，张居正自己也认为“惟名与器不可以假人”，一旦这样的政治格局不复存在，就会上演“人存政举，人亡政息”的悲剧。

第二，受制于“祖制”。由于远在明初，明太祖朱元璋规定后世子孙须要恪守祖制，臣下有敢奏请更改者，要治以变乱祖制罪。因此，即使到了明朝中后期，经过二百多年的发展变迁，很多法律规定早已不适应当时形势，但仍然没有人敢明目张胆地提出改变，张居正实施考成法也只能打着“申明旧章”的旗号进行。实际上，导致“姑息之政”的深层原因，主要在于明初制定的治吏法律不能随着形势的变化作相应的更改。以官俸制度为例，明朝官俸微薄，超过以往任何朝代，对京官而言，区区俸银用来维持他们京城的豪华生活不过是杯水车薪；对地方官而言，仅靠俸禄生活，难免有寅吃卯粮之虞，其收入大半来源于法外的途径。这样在明朝立国的时候就不知不觉地开启了贿门。这样的俸禄制度自洪武二十五年颁行之后一直未变，而俸禄的发放自成祖以后并不全是给米，除米之外，其余部分占很大比例的是银和钞，明代中后期钞法常常滞碍不行，结果是官员的法定收入实际上是每况愈下。在这种情况下，让他们去究心于时政无异于戴盆望天！

第三，受制于整个官僚集团。明朝初期，任用官员大致有三个途径：进士、举贡、杂流。明太祖开国，“虽间行科举，而监生与荐举人才参用者居多，故其时布列中外者，太学生最盛。一再传之后，进士日益重，荐举遂废，而举贡日益轻……众情所趋向……专在甲科”。到隆庆、万历年间就更加“狃于因循，拘于资格”，甲科以外出身的“概以穷途无用”而遭“轻弃”。与此同时，为适应明朝登峰造极的专制主义集权统治的需要，科举考试内容发生了很大变化，演变为以经义为主，专攻“四子书”及《易》《书》《春秋》《诗》《礼记》五经命题，而且答题只能根据宋代程朱注疏发挥，不得有个人独立见解；答题方式必须严格遵守八股的格式，不得另辟蹊径。这样的考试越来越脱离实际，考生在思想上受陈腐的程朱理学的限制，在思维方式上为刻板的八股、对偶所规范，其考中的进士大多孤陋寡闻，迂腐不堪。他们如何能适应纷繁复杂、光怪陆离的社会生活，又如何能精理“刑名”“钱谷”？他们办事缺乏效率实有难言之隐；而崇尚空谈，从心理学的角度看，就恰好成为他们满足虚荣的便利途径。张居正对于这一问题当然有深刻的认识，并且试图采取措施加以补救，但因不能从根本上着力而收效甚微。因此，“科举制度成为整顿吏治永远的障碍”。

总之，考成法的成功，是张居正强力推行的结果，而不是广大官僚心悦诚服接受的结果。它与官僚集团的利益、习惯、价值取向等相左，甚至与本朝的治理方式、治理精神不容。因此，张居正去世不久，申时行任首辅时即停止执行考成法，“时行欲收人心，罢居正时所行考成法”。

五、经验与借鉴

在中国封建王朝的中后期，由于各种社会矛盾集中爆发，特别是官僚主义已成积重难返之势，很难进行全面深入的改革。在长达 2000 多年的历史长河中，著名的改革仅有宋朝的王安石变法与明朝的张居正改革。王安石变法半途而废，张居正改革却取得了巨大成功，其中的关键就在于张居正通过考成法克服了“姑息之政”，为改革措施的实施提供了重要保证。张居正推行考成法的主要经验值得我们特别重视。

第一，考成法的推行有强大的中央权威作保障。早在隆庆二年（1568），张居正就向穆宗建议针对当时“姑息之弊”极为严重的情形实行考成，但因为穆宗“端拱无为”而未能如愿。只有在担任内阁首辅并实际代行了皇帝的一切权力后，他才有条件强力推行考成法。考成法的实施，首要的作用就是加强内阁集权，为他统摄中央最高权力提供法律上和机制上的保证。诚如他所言：“今权珰贵戚，奉法遵令，俯首贴耳而不敢肆；狡夷强虏，献琛修贡，厥角稽首而惟恐后者，独以仆摄持之耳。其出处去就，所系岂浅浅哉！”

第二，考成法本身有一套科学合理的考核办法。人们一般只是注意到考成事例对“三本账簿”的规定，其实事情远没有那么简单。什么是紧要事情，如何计算道里远近，如何起算起止时期，如何判定事情缓急，如何划分新旧官责任，等等，这些都是操作起来必须明确的事项。正是由于考成事例及其补充规定和各部的部例构成了一个合理的体系并在实践中得到不断完善，才使考成法具有了很强的针对性和可操作性。

第三，实施法律必须持之以恒地抓好督促落实。考成法要求的“三本账簿”只是稽核的凭具，实质性的措施是“月有考、岁有稽”，要求各不相同，每半年和年终要“类奏汇缴”，即通盘清查到底有多少人完成了事项，有多少人没有完成事项；没有完成任务的到底完成了多少件事项，还剩多少事项没有完成。这种连续的、累积式的稽核方式，正是考成法的精义所在。

第四，“信赏必罚”是考成法得以成功的关键。“信赏必罚”是张居正的重要治国理念，也是他制定考成法的初衷，在考成法的实施过程中，除特殊情况外，凡是考成不合格的，都分别给予了处罚，该夺俸的夺俸，该降级的降级，该革职的革职，使百官受到震动，积顽之习骤变。

第五，改革必须坚定信心、无所畏惧。张居正在推行考成法时早就意识到“人情习玩已久，骤一振之”，必将被指“拂人之情”，被攻“务为操切”。 他多次提醒下属：“朝廷方欲综核名实，以兴太平。奈何积习成风，因循难振，此在司风纪者，一加之意耳。” 正是凭借一往无前的勇气和坚韧不拔的意志，强力推行考成法，才做到了矫枉以正，澄浊以清。

第六，整顿吏治必须与其他改革措施紧密结合。改革的最终目标是富国强兵，治吏之法只有贯彻到其他改革措施之中，将着力点放到推动其他改革措施的实施上，才能做到彼此互相促进、相得益彰。考成法将稽核办法融入催征钱粮、巩固边防及各项改革措施的推行过程中，不仅有效解决了官场中的“姑息之弊”，更重要的是促进了各项改革措施的落实和富国强兵目标的实现。

当然，考成法自身存在的局限及最终的命运也说明，要解决“姑息之弊”必须全面深化官员管理制度改革。张居正在通过实施考成法加大官员落实责任的同时，并没有改变官吏的任用途径并以此提高官员的能力和素质，也没有解决官员因官俸微薄上进心责任心不足的问题，致使考成法始终不能得到绝大多数官吏发自内心的认同，因此，考成法在实施过程中遭到激烈反对及至张居正死后很快被废止，就成为势有必至的事情。

鉴古观今，张居正推行考成法的经验教训对于我们当前整治官僚主义、形式主义具有重要的参考价值。习近平总书记针对当前形式主义、官僚主义严重的问题，多次指出其表现、危害、根源与治理之道。2013 年，习近平总书记在河北考察调研时指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。”可见，当前的官僚主义、形式主义与张居正时代的“姑息之政”在表现上有很多相同之处，在根源上也有剪不断的联系。借他山之石，悟攻玉之道。张居正实施考成法的很多做法，比如维护中央政府权威，保证政令畅通：制定系统合理的考核办法，坚持不懈地加以实施；重视考核结果的运用，真正做到“信赏必罚”，等等，这些都是我们今天应当汲取的宝贵经验。如果我们在同官僚主义的斗争中能够运用和发挥这些经验，就一定会收到更加显著的效果。

作者：陈国平，中国社会科学院法学所国际法所联合党委书记，法学研究所副研究员。

来源：《中国法学》2020年第4期。