内容摘要：完善绿色电力证书（简称“绿证”）相关的法律规范，前提是准确识别绿证的基本法律属性和制度功能。绿证代表可再生能源发电的环境、社会和其他非电能属性，由于其独立的经济价值和使用价值，具有稀缺性、可控性及可交易性，故具有明显的财产属性。同时，绿证具有证券的衍生性、要式性及文义性特点，但在表征内容、使用范围、效力、交易范围等方面与证券具有本质差异，并不属于真正意义上的证券，而仅是属于一种证券化财产。绿证的复合性、风险性和便捷性特征，决定了绿证制度具有证明履行或替代履行功能、兑现环境价值与投融资功能、引导促进绿色电力消费以及助力绿色核算的功能。绿证专门性规范文件主要是《自愿认购通知》及其附件《认购规则》，其在规范理念、制度内容及形式效力等方面仍然存在诸多问题，从而影响了绿证制度功能的有效发挥。因此，应重点围绕绿证作为证券化财产的基本法律属性，相应完善《认购规则》的理念和框架体系，并从价格机制、交易标的、交易方式、减少不必要的交易限制，完善纠纷解决及申诉机制等方面规则内容；待实施条件成熟后，逐步提升立法层级与效力。尽管《民法典》《证券法》等调整私主体间交易行为的法律规范为实施绿证制度提供一定的规范基础和模式借鉴，在纳入《民法典》关于权利质权的规范体系及《证券法》调整范围内，在行政法规或法律层面明确规定其可以作为财产权利用于出质。在《可再生能源法》《电力法》等相关法律中明确规定可再生能源配额制度并辅之以严格的法律责任，以为绿证制度的实施提供强制力保障。

关键词：“双碳”目标；绿证；配额制度；可再生能源；绿色电力

应对气候变化的有效途径之一是大力发展可再生能源。中国可再生能源产业在发展初期主要依靠政府补贴。随着市场规模逐渐扩大，中国着手实施以“固定配额＋市场交易”为特点的可再生能源配额制度，与之密切关联的绿色证书制度也随之产生。绿色电力证书（文中简称为“绿证”）是绿色证书在电力领域的应用。中国国家发展和改革委员会（简称“国家发展改革委”）、财政部、国家能源局于2017年颁布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》（简称《自愿认购通知》）及其附件《绿色电力证书核发及自愿认购规则（试行）》（简称《认购规则》），其中前者将绿证描述为“国家对发电企业每兆瓦时非水可再生能源上网电量颁发的具有独特标识代码的电子证书，是非水可再生能源发电量的确认和属性证明，以及消费绿色电力的唯一凭证”；后者则进一步规定为“国家可再生能源信息管理中心按照国家能源局相关管理规定，依据可再生能源上网电量通过国家能源局可再生能源发电项目信息管理平台向符合资格的可再生能源发电企业颁发的具有唯一代码标识的电子凭证”。该定义明确了绿证是非水可再生能源发电量的“确认和属性证明”，是一种“电子凭证”，但其并未明确阐述绿证为何种“属性”。随后，中国开始在可再生能源电力领域建立绿证自愿认购市场并搭建了绿证认购交易平台（简称“绿证认购平台”）。但是，绿证交易市场运行至今，交易量却很少。如若按照1MWh电量对应1个证书的核发标准，出售绿证的收入相比可再生能源发电成本可谓杯水车薪，距离中国建立绿证交易市场的初衷相差甚远。究其原因，是中国尚未建立一套行之有效的交易制度，尤其是对绿证的基本法律属性及其功能定位不清晰，进而无法对绿证市场的运行进行有效规范。

实现“双碳”目标已成为中国当前重大战略决策，可再生能源电力的开发利用需求日益增加。随着国内平价可再生能源电力项目逐渐增多或者补贴不及时的情形的发生，发展绿证交易市场以提高可再生能源发电收益的重要性进一步凸显，因而迫切需要国家加强对绿证制度的法律规范。在此背景下，该论文首先对绿证的法律属性和基本特征展开分析，探讨绿证制度在中国能源电力市场体系中的功能定位，据此，对绿证相关法律规范进行梳理与评价，进而提出规范完善建议。

一、绿证的法律属性与类型辨明

依据前述规范性文件，绿证是一种“确认和属性证明”和“电子凭证”，在字面意义上属于证书的一种类型。而证书是记载一定的法律事实或法律行为的文书，其作用仅仅是证明这种法律事实或法律行为曾经发生，而不能直接决定当事人间权利或义务之有无。但是，对绿证法律属性的研判不能仅停留在字面解读，而首先需要廓清其本源内涵。

（一）绿证的基本内涵

绿证（Green Certificate）一词来源于国外，在美国应用最广泛，也称为可再生能源证书（Renewable Energy Certificate）、可交易的绿色证书（Tradable Green Certificate）或可再生能源信用（Renewable Energy Credit），相应地，各国或地区对绿证的内涵或属性的认识也各有侧重。美国实施绿证制度的州或地区中对绿证的属性就存在“追踪”或“交易”电力的机制、电力或能源的代表或证明、“发电证明”以及“财产”等不同表述。但较为普遍的认识是，绿证代表可再生能源发电的环境、社会和其他非电能属性（Non-power Attributes），尤其是环境属性。从技术角度，有专家还将可再生能源电力的非电能属性与电能属性之间的分离类比为，计算机中的软件与硬件或者SIM卡上的数据与蜂窝电话的分离。

国外实施绿证交易制度的国家或地区，根据绿证与可再生能源电力是否分离即绿证是否单独销售，将绿证交易分为捆绑型和非捆绑型两种模式。购买主体既包括致力实现绿色能源目标的自愿性购买主体也包括承担强制配额义务的主体。捆绑型交易模式下，绿证与可再生能源电量一起出售，在实行可再生能源补贴的国家，绿证和其所代表的可再生能源电力作为整体接受政府财政补贴。在非捆绑型交易模式下，绿证所代表的环境属性交易与电能属性交易相分离，绿证可转让给任何第三方而不局限于电力消纳主体或配额义务承担主体，且这些属性可以在首次销售后转售。美国大多数州的绿证交易是非捆绑式的。其中，加利福尼亚州配额义务要求中，对捆绑型绿证、非捆绑型绿证提出了限制性要求，北卡罗来纳州、俄勒冈州对大型义务主体的非捆绑型绿证比例规定了比例限制。中国“绿证认购平台”上挂牌出售的绿证有补贴和无补贴两种，均独立于可再生能源电力单独销售，即属于非捆绑型交易模式。

由此可见，绿证虽然具有证书的证明功能或凭证价值，但是，作为可交易的环境商品，绿证还具备财产的基本属性。国外实践中，波兰能源监管办公室为可再生能源发电签发的绿证（电子形式）也作为可转让的商品，受波兰《商品交易法》（Commodity Exchange Act）规制。

（二）绿证的财产属性

财产和物的内涵和外延在英美法系、大陆法系等不同法系的不同国家以及不同历史时期都有所不同。相比物，财产更为笼统抽象，在大陆法系中的应用也较为广泛。从存在形态上，“随着网络科技的进步、支付手段的革新，财产呈现出虚拟化和观念化的态势”。不同学者对财产性质的认识往往略有差异，但一般来说，财产除具有经济价值外，须具备效用性、稀缺性、可控性以及可处分性。效用性是财产在经济学意义上使用价值的体现；稀缺性和可控性主要从物理意义上体现了法律对财产进行规制的必要性；可处分性，也即可交易性，“这种交易在法律上的表现形式之一即是权利的移转”。而绿证也具备财产的这些基本属性。

1.绿证具有独立的经济价值

“在市场中能够被交易双方估价和交换的物品是可以用货币计量的市场化资源”。无论是捆绑型交易模式还是非捆绑型交易模式，绿证所表征的可再生能源发电的环境属性均没有改变。长期以来，在“环境无价、资源低价”的观念影响下，中国以煤电为代表的传统能源电力在市场上一直占据主流地位。在当前开展环境保护及实现“双碳”目标的形势下，能源电力行业的绿色化、低碳化成为发展趋势和必然要求，生态环境产品的价值实现机制不断健全。绿证制度即是可再生能源发电的环境价值市场化兑现的重要手段，因此，可再生能源电力的生产者可以获得除出售电能以外的额外收益，这部分收益也就是可再生能源发电的环境溢价，是同等电量下相比传统能源电力的额外激励。当然，由于受市场供求、交易种类、发展目标等多种因素影响，各国绿证的价格乃至一国不同地区的绿证价格也会存在较大差异。

2. 绿证具有使用价值，即效用性

在实行可再生能源配额制度的国家，往往通过规定义务主体持有证书的数量来考核其是否完成可再生能源义务，绿证因此成为义务主体是否完成可再生能源配额义务的考核手段。当然，并非所有实施配额制的国家或地区都允许交易绿证来完成配额义务，比如美国爱阿华州、亚利桑那州等州。就中国来说，承担可再生能源电力消纳责任的主体如自身可再生能源电力消纳量不足，可以选择购买绿证来完成消纳任务，绿证也就具备了辅助义务主体完成配额义务的使用价值。此外，不管电力来自可再生能源还是非可再生能源，一旦“入网”，其本身是无法区分其来源的，而通过绿证可以跟踪、识别电力来源。

3.绿证具有稀缺性和可控性

“法律意义上的财产并非观念意义上的财产，即财产作为权利客体必需实际存在，且能够受到主体的控制”。在实行绿证制度的国家，一方面，受可再生能源资源禀赋、发电技术水平以及种类偏好等诸多因素的制约，绿证及其所代表的可再生能源电量总是有限的；另一方面，在一定的可再生能源目标下，政府规定义务主体的配额量以及对应的证书持有量，也影响了绿证市场中的交易量，这基本上也决定了市场上证书投放量的下限。各国根据自身可再生能源发展目标，对不同种类的可再生能源电力核发不同数量的证书，以体现其稀缺程度，从而引导特定种类的可再生能源发展。因此，同等电量条件下，不同种类可再生能源所获得证书的数量往往有所不同。比如2011年英国陆上风力发电企业每生产1MWh电力可得到１张绿证，同等条件下，海上风力发电和农作物发电为2张，沼气发电为0.5张，垃圾填埋气体发电为0.25张；所有微型发电商（申报净容量在50kW以下）无论采用何种技术，每生产1MWh电力都可得到2张绿证；美国德克萨斯州为鼓励除风电外可再生能源的发展，还规定1MWh非风电的可再生能源电力可获2张绿证。

4.绿证具有可交易性

“由于国家政体、立法制度、市场条件不同，不同国家在绿色证书交易系统设计上也有所差异”，但绿证的可交易性是共同特点。尽管全球范围内统一的绿证交易体系尚未建立，但是区域性绿证交易体系已经运行并取得较好效果，比如瑞典－挪威绿证交易体系。中国当前实行自愿认购的方式，将来条件成熟时可能会实行强制性购买绿证的方式来完成配额义务。

正因为绿证具有上述属性，“故人们赋予它价值，在市场中进行流转，财产的法律地位得以最终确立”。

（三）绿证是能源电力市场中的证券化财产

随着商品经济的不断发展，财产的种类日益多元，实现了从有形财产到无形财产、从实体财产到权利财产的扩张和演变。证券就是现代商品经济发展中资本高度发达的产物，是“有形财产和无形财产的高度抽象化”，一般被理解为“记载并代表特定民事权利的书面凭证”。“商业证券最初经历了从单纯证明作用的收据发展为具有替代给付功能的证券过程，随后又发展为具有流通功能的有价证券”。该论文中的证券特指典型意义上的有价证券。

1.绿证与证券的相同之处

除可交易性外，绿证与证券还具有诸多相同之处。

（1）都属于衍生品。“本质上讲，资产证券化过程乃是对包括抽象物、具体物的财产的潜在金钱价值、资本价值的表征化过程”。证券相对于财产或权利来说属于衍生品。绿证则是以可再生能源发电为基础形成的衍生产品，是电力市场上为便利市场交易而通过国家法律或政策制定或认可的拟制性财产。

（2）都是重要的投资手段。绿证体现了可再生能源发电的环境溢价，可为发电企业带来额外收益，买卖绿证逐渐成为一种投资方式。同时，绿证受市场供求关系等因素影响，通过价格波动会带来投资收益，当然也会面临投资风险。

（3）都具有程序上的要式性和形式上的文义性。证券必须按照法定程序才能做成和产生效力，具有要式性；证券以书面形式记载并反映民事权利的内容，以方便持券人主张权利和保证交易安全，具有文义性。当前，国内绿证要经过国家可再生能源信息管理中心审核核发才能投入自愿认购市场，与证券的要式性类似。证券的文义性体现在其书面记载方式上，但考察相关法律如《民法典》（第469条第2款、第3款）《证券法》（第39条）《公司法》（第128条第1款）的规定，“书面”并不限于纸面形式，而是包括纸面、电子化等多种形式。而绿证采取电子化的形式也是一种书面形式。尽管不同国家绿证上所记载内容会略有差异，但一般会包括唯一性编号、发电商信息、可再生能源种类、发电的技术类型、生产日期以及交易范围等信息。

2.绿证与证券的本质区别

综上可见，绿证与证券存在诸多相同或相似之处，但与证券仍然存在本质区别。

（1）所表征的内容不同。证券代表了一种权利财产或者无体财产，而绿证则代表可再生能源发电较之传统的不可再生能源发电所具有的环境属性或环境溢价以及其他社会属性。

（2）效力或交易目的不同。证券“交易的实质是权利的转换，某一证券的交易背后实际上蕴含着特定的财产价值”。而绿证交易尽管可以获得经济收益，但大多数购买主体的最终目的主要用于履行配额义务或其他证明性用途。

（3）交易范围有差异。尽管《认购规则》中规定的绿证购买主体范围较广，即承担可再生能源配额义务主体、所有企事业单位以及个人都可以参与；但是，其发行主体即最初持有主体则仅限于可再生能源行业，且购买主体也大多集中于能源行业，一定程度上具有不完全流通性。而证券尤其是股票的发行主体则非常广泛，且可以在全国范围内各个行业流通。

（4）绿证交易较之证券交易受到更多限制。一般情况下，绿证的持有主体或购买主体为完成配额义务，必须在一定期限内交给有关监管部门，而不能无限期流通。因之，各国和地区往往对其有效期和终止条件作出规定，比如，比利时的绿证有效期是2年；意大利则不超过10年，并且是从生产该证书的电厂投入商业运营之日起开始计算；荷兰则是绿证颁发之后的12个月；瑞典为10年；英国则是绿证颁发之年的年底。但是，“澳大利亚和丹麦对绿色证书的有效期没有时间期限的限制”。

（5）绿证较难建立统一的交易系统。一国或地区的证券交易系统往往比较固定，而且国际性证券交易系统早已建立。但绿证交易系统受国家或地区间资源禀赋、可再生能源发展目标、换算标准或市场成熟度等因素影响很难在区域间或国际上建立统一的交易系统，且往往一国之内就会存在若干交易系统。比如，比利时就存在４种不同的绿证系统。

因此，尽管绿证与证券具有诸多共同之处，但并不属于真正意义上的证券，因而也不在《证券法》的调整范围之内。《丹麦证券交易法》（Danish Securities Trading Act）就将绿证排除在丹麦证券委员会（Danish Securities Council）的监管范围之外。但是，作为证券化财产，绿证具有了不同于普通证书的诸多法律特征。

二、绿证的法律特征与制度功能

（一）绿证的法律特征

绿证的法律特征指的是绿证在法律上具有的不同于其他财产或商品的基本特点。绿证既不同于普通证书，也不同于一般的实体性财产。其法律特征体现在以下方面。

1.复合性

发展可再生能源是间接减少传统化石能源开发利用、减少碳排放和环境污染的重要途径，绿证所表征的是可再生能源发电所带来的环境正外部性价值，因而其作为一种绿色凭证或者证明，是环境属性证书（Environmental Attribute Certificates）的一种。同时，可再生能源配额义务主体需要持有规定数量的绿证才能完成政府规定的可再生能源义务指标，购买证书成为完成配额义务的重要补充手段。在捆绑型交易模式下，发电企业持有的绿证数量是其获得国家固定电价补贴的主要依据；在非捆绑型交易模式下，绿证一定程度上可以替代政府补贴。因而，作为能源电力市场中体现环境溢价、兼具证书与财产性质的特殊商品，绿证具有明显的复合性特征。

2.风险性

投资都会面临风险，而风险主要源于价格波动。交易市场中的绿证作为证券化财产同样具有投资风险。绿证的价格波动主要取决于可再生能源技术种类及开发成本、发电设施的位置、供求形势即稀缺程度、罚款以及买方偏好等因素。此外，尽管每个绿证都有自己的序列号，但客户和公众很难独立审计其使用情况或确定某个特定的绿证没有被重复注册或登记；尤其是美国等存在多个绿证交易系统的国家还会面临市场碎片化问题，重复计算和欺诈的风险更大。故而，为维护绿证交易投资的稳定性和安全性，客观上需要政府实施调控与监管，以保护可再生能源电力生产者的积极性，同时也维护交易双方的正当合法权益。

3.便捷性

绿证依据可再生能源发电量而核发，在捆绑型交易模式下，相对于直接交易可再生能源电力，其更容易被识别，且不再受电量交易线路或电网容量等空间物理性约束和限制，交易更加便捷、高效。此外，借助区块链技术，充分利用“绿证交易天然地去中心化且呈分布式”的特点，更便利绿证双边交易机制的实施。

（二）绿证制度的功能

不同于一般实体性财产，绿证是法律政策拟制的产物，其产生及存在都承载了一定的社会功能，以实现特定的法律或政策目标。绿证制度主要指的是负有发展可再生能源义务的主体通过自己生产或者交易绿证的形式完成其应承担的可再生能源义务的制度。作为可再生能源制度体系中的重要分支，绿证制度的功能主要表现在以下方面。

1.绿证的浅层功能是证明履行或替代履行功能

美国大多数州普遍承认绿证在证明义务主体完成规定的配额义务方面具有至高无上地位。按照国家发展改革委、国家能源局《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源［2019］807号）的规定，各承担消纳责任的市场主体的实际消纳可再生能源电量未达到消纳责任要求时，可以通过向超额完成年度消纳量的市场主体购买“超额消纳量”或者自愿认购绿证的方式作为替代履行方式。因而，无论是发电主体履行发电配额义务，还是电力配送和消费主体承担消纳责任，持有绿证都可以作为履行义务或承担责任的证明，起到替代可再生能源发电的作用。

2.绿证的核心功能是兑现环境价值与投融资功能

在捆绑型交易模式下，可再生能源发电企业通过出售绿色电力或带有电价补贴的可再生能源电力方式，兑现了可再生能源电力的环境溢价。在非捆绑型交易模式下，证书与可再生能源电力得以分离，抽象性的可再生能源发电的环境价值从而通过市场定价得到兑现，使可再生能源发电企业获得投资回报。按照《认购规则》规定，风电、光伏发电企业出售绿证后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴，此外，补贴项目所发电量超过全生命周期补贴电量部分也不再享受中央财政补贴资金，而是核发绿证并准许参与市场交易。财政部等三部委发布的《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建［2020］4号）也提出，通过多种市场化方式推广绿证交易，企业通过绿证交易获得收入相应替代财政补贴。故而，出售绿证所得收益具有抵销政府补贴的功能，可以起到减小国家财政缺口的作用。

3.绿证制度客观上起到引导、促进绿色电力消费的功能

世界上约四分之三的温室气体排放来自能源部门。助力绿色消费、实现“双碳”目标，首先要实现能源电力消费领域的绿色化和低碳化。实行绿证自愿交易制度的国家大多数对于购买主体不设限制，比如，荷兰绿证（也称为“绿色标签”）自愿交易市场。中国绿证自愿认购市场中的认购主体范围也非常广泛，包括政府机关、企事业单位和自然人等，社会公众购买绿证本身就是一种绿色消费。国务院发布的《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发［2021］4号）在“促进绿色产品消费”部分就明确提出，“推广绿证交易，引领全社会提升绿色电力消费”。同时，在绿证市场建立、运行过程中，报纸、网站等各种新闻媒体的宣传，也为绿色电力消费起到了很好的宣传、教育作用。

4.绿证制度具有助力绿色核算的潜在功能

美国大多数州都承认绿证具有跟踪和交易绿色电力的功能。无论是可再生能源电力配额制度、消纳责任制度，还是能源消费强度和总量双控制度、绿色电力制度（也称为绿色电价制度）均是推动可再生能源开发利用的制度。法学意义上的“法律制度”是“一个在逻辑上本身没有任何矛盾的体系”。消除制度间的矛盾或隔阂，除了通过制定总量目标进行总体引导和规划外，需要建立较为统一的绿色核算或计量体系。绿证签发要经过可再生能源相关监管部门审核、登记等系列程序，内容格式化，具备承担绿色核算的潜在功能，有助于推动形成可再生能源制度间的合力（表1、图1）。国家发展改革委、国家能源局《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》（发改体改［2022］118号）也规定要“做好绿色电力交易与绿证交易、碳排放权交易的有效衔接”。当前“绿证认购平台”中显示的“绿电”即是绿证系统与绿色电力交易系统的信息交互，也体现了两项制度间的衔接。

三、绿证相关的法律规范梳理与评价

绿证制度预设功能的发挥需要良好的外部市场环境和法律规范保障。在非捆绑型交易模式下，虽然绿证市场与可再生能源电力市场是两个独立的市场，但作为可再生能源电力的衍生品，绿证与可再生能源电力仍存在千丝万缕的联系。与绿证相关的法律规范体系既包括《自愿认购通知》及其附件《认购规则》等专门性法律规范，还包括《民法典》《电力法》《可再生能源法》等相关性法律规范。

表1　绿证相关制度、法律及规范性文件

（一）《自愿认购通知》及其附件《认购规则》的规范性不足

《自愿认购通知》对全国范围内试行可再生能源绿证核发和自愿认购做了总体性部署。《认购规则》从总则、绿证核发规则、自愿认购市场、认购规则、认购监管、认购信息以及附则7个部分进行具体规定，基本涵盖了绿证从核发到认购的所有流程。但《认购规则》在规范理念、制度内容及形式效力等方面仍然存在诸多不足，从而影响了绿证制度功能的有效发挥。

1.规范理念上的重监管轻交易

顾名思义，《认购规则》的规制重心是绿证的核发和认购规则，绿证核发主要涉及政府审核和登记监管，强调政府监管权的发挥；“认购”强调单方购买性，虽然可以发挥绿证的替代履行功能，但无法多次交易，极大限制了绿证的环境价值兑现，也就不能充分发挥其投融资功能。这一点在相关规范性文件中亦有所印证，比如，《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》在“培育绿色交易市场机制”部分仅规定要“进一步健全排污权、用能权、用水权、碳排放权等交易机制”，并未将绿证交易列为绿色交易市场机制的组成部分。

2.绿证交易规则无法满足商品自由交易的本质需求

（1）《认购规则》中绿证所涵盖的可再生能源种类有限。中国当前只对陆上风电、光伏发电企业（不含分布式光伏发电）核发绿证。这就限制了绿证购买者的选择权，也不利于可再生能源技术的多元化发展。而国外绿证交易开展较成功的国家则大多采取多元化模式，比如丹麦风力发电、生物质和沼气发电厂、光伏发电、地热和小型水力发电厂在内的所有可再生能源发电，每MWH电力都可获得1份绿证；罗马尼亚风能、太阳能、地热能、生物质、发酵废气和废水净化装置产生的泥电，以及装机功率高达10MWH的水力发电厂产生的电力也都可以核发绿证。

（2）《认购规则》中绿证的价格形成机制不合理。绿证交易具有一定的投资风险性，故对绿证价格的监管是控制其交易风险的关键，“可再生能源的电量及电价保障是所有促进新能源发展相关机制的核心问题”。而避免绿证价格波动的一个方法是设定最低和最高价格。但是，“价格监管的目的和界限是维护有效的市场竞争”。《认购规则》设定了绿证的价格上限即“不得高于相应电量所获得的补贴”，没有合理及合法性依据。《价格法》第18条规定了五种商品和服务可以实行政府指导价或者政府定价。但是，绿证既不属于与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品，也不属于自然垄断经营的商品；绿证具有一定稀缺性，但却并不属于资源稀缺的少数商品价格。从实践效果来看，规定绿证的价格不得高于补贴，尽管减轻了认购者的经济负担，但却打击了可再生能源发电主体的积极性。“只有当出售绿证所获得经济效益大于或等于等待补贴的经济效益时，企业才会选择出售绿证”，进而才会生产更多的可再生能源电力。国外绿证交易市场比较发达的国家则往往不对绿证交易设最高价限制，比如瑞典、美国、荷兰、挪威的绿证交易价格都由市场决定。

图１　绿证制度与相关制度间关系

（3）《认购规则》未设置绿证有效期但却规定不得二次交易，无法体现绿证的稀缺性和流通性。作为履行配额义务的重要手段，《认购规则》中理应设置绿证的有效期以推动其流通和便于核算。但是通过考察中国绿证交易平台上的交易信息可知，2017年核发的绿证至今在挂牌交易，且不同地区同种类可再生能源发电比如风电价格差异巨大，同地区同种类可再生能源发电不同时间生产的证书也存在较大差别。此外，交易本身包含买和卖，而《认购规则》规定绿证不得二次出售，使交易沦为一次性认购，难以激活绿证交易市场的活力。

（4）《认购规则》对交易纠纷的规范不足。有交易的地方往往会有纠纷。当绿证交易出现纠纷时，《认购规则》仅简单规定双方自愿协商或者向信息中心申请提供相关认购记录，无法体现交易监管机构在绿证交易纠纷化解方面的职能。

3.《认购规则》属于部门规章

规范形式上，《认购规则》在效力层级上属于部门规章，仅在发布规章的国务院部委管辖权限内适用，其适用范围受限，且内容稳定性和实施效力均弱于法律和行政法规。

（二）绿证相关性法律规范及其困境

1.《民法典》《证券法》等调整私主体交易行为相关的法律规范

现代民法作为调整私主体间交易关系的基本法律，“以平等主体、物权法定、私法自治等为原则，从市场主体、交易客体、交易条件三个方面来调整市场经济中的法律关系”。中国以《民法典》为核心的民法体系，不仅对能源市场交易形成的财产秩序具有重要影响，也为绿证交易从主体资格、交易合同基本准则以及纠纷解决等方面提供了原则指导和规范基础。《民法典》规定了物权的形式及权利变动规则，其中单设“权利质权”一节，并在第440条列明了可以出质的财产权种类，其中并未包含绿证相关的表述；且其他法律或行政法规亦并未将绿证规定为一种财产权利。因而绿证无法直接运用《民法典》关于权利质权的规定

证券关系是商品经济高度发达的产物，实质上代表了一种高度发达的资本关系，作为民商事特别法的《证券法》因此产生。但是《证券法》仅规范股票、公司债券、存托凭证和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，其过窄的适用范围限制了证券及其衍生品等金融产品市场的多样化发展，限缩了资本市场的发展空间。尽管如此，《证券法》有关交易机构、交易主体、交易及监管规则等内容也可以为规范绿证制度的实施提供参考。

2.《电力法》等电力行业相关法律规范

民商事法律在具体交易中主要保护交易双方的利益。但是“市场关系既包括交易关系，也包括竞争关系”，“出于国家治理、社会服务、市场调控的需要，包括行政权在内的公权力及为其提供依托的公法规范会有机地介入进来，在物权领域形成公私法携手调整的格局”。可再生能源电力市场及证书市场的安全、有序运营，除依靠私主体间交易相关的法律规范外，还需要完善相关的市场规制型法律规范。

《电力法》颁布后，中国从2002年开始实施电力体制改革，国家电力监管委员会相继出台《电力市场运营基本规则》《电力市场监管办法》，又陆续发布了一系列推动电力市场改革的规范性文件，以推动电力市场主体多元化、竞争充分性及定价市场化。但是由于电力行业的天然垄断性以及传统计划性调控思维，国内电价往往滞后于电力成本变化，难以及时并合理反映用电成本、市场供求状况、资源稀缺程度和环境保护支出。因而，当前不合理的电价形成机制对绿证价格形成机制也造成一定影响。

3.《可再生能源法》等可再生能源行业相关法律规范

《可再生能源法》作为推动可再生能源发展的基本法律，辅之以配套实施细则或部门规章，一方面通过规定全额保障性收购制度，为可再生能源发电入网提供法律保障；另一方面，通过规定经济激励制度为可再生能源发展提供经济动力。这些都为绿证制度的实施奠定了规范基础（表1）。

通过实施强制性的可再生能源发电配额或电力消纳责任制度，可以提高绿证的供给量，进而影响成交价格，绿证交易所得收益也是可再生能源经济激励的一种方式。但是《可再生能源法》作为引导可再生能源发展的促进型立法，其自身并未明确规定可再生能源配额制度，只在配套的规范性文件中规定了可再生能源电力企业的配额义务和电力消费企业的电力消纳责任。而且，通过考察国家能源局《关于2021年可再生能源电力消纳责任权重完成情况的通报》可知，对未完成可再生能源消纳责任的主体，并无强制性的法律责任约束。故而，仅通过自愿认购的绿证交易机制“无法为可再生能源发电项目提供充足的支持与激励”。

四、完善绿证法律规范体系的建议

“法律的本质不是陈述事实，而是调整事实”。为充分发挥绿证制度的预设功能，建议从以下方面对现行法律规范体系进行完善。

（一）完善绿证专门性法律规范

应重点围绕绿证作为证券化财产的基本法律属性，相应完善绿证专门性法律规范尤其是《认购规则》的理念、框架体系及规则内容。

1.优化立法理念

（1）以推动可再生能源发展、保护可再生能源发电主体的合法权益为根本遵循。正如《证券法》致力保护投资者权益、将投资者保护作为立法重点内容，绿证专门性法律规范也应立足保护可再生能源发电主体的合法权益，并全面反映到行政监管、价格机制、交易程序、信息披露等各个方面。

（2）以促进绿证交易的流通性和安全性为价值指引。“流通性和安全性的增强过程，乃是各种财产基于有价证券的基本属性——流通性和安全性获得的新属性之过程的概括，也是财产证券化，资产证券化追求的目标和必然结果”。作为能源电力市场中的证券化商品，绿证交易的顺利实施需要有安全的交易秩序、公平的交易规则以及有效率的交易流程设计。《认购规则》也应致力于构建和提升绿证交易的安全秩序和交易效率，以促进可再生能源投融资，从长远上推动可再生能源产业发展。

2.健全框架体系及规则内容

（1）健全框架体系。可借鉴《证券法》的框架体系，在现有《认购规则》框架基础上，增加可再生能源电力生产者与投资者保护、证书交易场所、交易中介机构及服务机构、登记结算机构等与证书交易密切相关的章节内容，以强化对交易过程的规制。

（2）充实完善规则内容。商品的自由流通需要有健全的市场体系，尤其体现在合理的价格形成机制、多元化的交易标的和便捷的交易方式等方面。鉴此，应重点从以下几个方面完善《认购规则》的规则内容。

首先，形成以市场形成价格的证书定价机制。价格机制是市场机制的核心。在非捆绑型交易模式下，尽管绿证与可再生能源电力是两个市场，但是电力领域正在形成由市场决定价格的机制，绿证的价格机制也应与电力市场价格改革保持同步，即逐渐减少政府干预并交由市场决定。绿证制度实施较为成功的波兰在绿证交易过程中就未对绿证的价格设置上限或下限。为保护投资者积极性，建议改变现行立法中设置绿证价格上限的规则，即不得将其价格上限设置为不超过可再生能源电价补贴，但可以考虑设定价格下限，以保障可再生能源发电企业的基本利益。

其次，绿证交易的标的应多样化。作为可再生能源电力环境属性的表征，绿证交易与电力交易的技术种类理应保持一致。建议将可再生能源发电相关规范性文件（如国家发展改革委《可再生能源发电有关管理规定》）中规定的生物质发电、沼气发电等可再生能源发电种类也应纳入绿证核发和交易体系。这不仅能够增加绿证的供给量，也会间接促进可再生能源电力的消纳，扩大可再生能源发电规模。可以借鉴挪威《电力证书法》相关规定，即将水力发电、风力发电、太阳能、海洋能、地热能、生物质能都纳入绿证发放范围。

第三，规定多元化的绿证交易方式。当前《认购规则》只规定通过平台交易的方式。而国外较成熟的绿证交易市场中还有双边交易或通过经纪人的方式。因此，为充分发挥证书的交易便捷性特点，推动绿证的流通，建议立法中规定平台交易、场外双边交易、现货与期货交易等多种交易方式。

第四，减少不必要的交易限制，加强与相邻制度的链接。有效发挥绿证制度的投融资功能需要有自由流通的市场环境，故建议《认购规则》规定允许绿证在有效期内进行多次交易。此外，还应加强与碳交易、绿色电力以及绿色认证认可制度的协调，为制度间链接提供法律规范基础。

第五，完善纠纷解决及申诉机制相关的规定。经济活动中，有市场交易的地方往往会有纠纷。加之，绿证制度所具有的复合性、风险性以及便捷性特征，使其交易过程中更易产生交易风险和纠纷，因此，还要充实完善相关的纠纷解决条款及申诉机制。

3.提升立法层级与效力

在不断完善《认购规则》内容基础上，未来是否会最终形成类似于挪威《电力证书法》的法律文本，目前尚难定论。但是，在健全立法理念及条文内容的情况下，待实施条件成熟后，可以在现行部门规章基础上，探索形成具有更高效力层级的行政法规，以增强绿证制度的稳定性、提升其实施成效。

（二）完善绿证相关性法律规范

中国现行自愿认购市场中的绿证目前只能算作单位和公众参与可再生能源电力发展的一种绿色证明，带有自愿捐助的性质，距离其发挥证券化财产的功能相差甚远。实现绿证由“证书”到“证券化财产”的延伸，除完善专门性法律规范的理念及内容外，还需完善相关的外部性法律规范，为其交易创造良好的外部条件。

绿证制度与可再生能源配额制度存在最密切联系。在实施配额制度的国家或地区，明确的可再生能源发展目标和强制配额义务是实施绿证制度的前提。实践证明，配额制度在许多国家取得了预期效果。比如，英国自2002年起开始实施配额制，截至2020年年底，可再生能源发电量比例已从不足2％提高到43％左右；韩国自2012年实施配额制以来，太阳能光伏发电装机规模快速增加，成为亚洲第三、全球第八。实施配额制客观上要求“中国应当着力于培育电力市场交易平台及其规则”，因而绿证制度的有效实施需要有明确可操作的可再生能源配额制度，并辅之以严格的法律责任，才能为其提供强制力保障。就完善绿证市场的规则体系来说，在完善专门性法律规范的基础上，建议借鉴澳大利亚《可再生能源（电力）法》的立法经验，在《可再生能源法》《电力法》等行业法中规定绿证制度相关的框架性规范，为绿证交易提供更高层级的法律依据。

绿证作为一种证券化财产，如若适用《民法典》中有关权利质权的规定或《证券法》的内容，还需至少在行政法规层面明确规定其是一种财产权利。在实施条件相对成熟之后，可考虑将绿证纳入《证券法》配套行政法规的调整范围，使其可以像其他证券类金融商品一样在资本市场中自由流通。

五、结　语

绿证制度是推动可再生能源发展的一种制度变迁，是应对气候变化和能源产业绿色化发展的产物，也是财产证券化在可再生能源领域的体现，反映了近代以来财产或权利的证券化趋势。“将财产化体为有价证券，在现代财产法上并非一个偶然的现象，实为现代财产法必然的发展方向”。绿证的法律属性并非一蹴而就、一成不变的，随着国内能源电力市场不断修整和完善，绿证制度的发展趋势必定是不断强化其投融资功能。

绿证制度由于较固定电价制度会面临更大的投资风险，加之各国或地区对其接纳程度不同，并非最有效、更具成本效益的制度。正如欧盟的经验表明，固定电价制度相比来说是更有效和更具成本效益的制度选择。法律只是最低层面的保障，一项制度或实施机制设计是否成功最终需要市场检验。无论是绿证制度，还是配额制度，均是推动可再生能源发展的制度手段。其有效实施受国家能源电力市场基础条件的制约，并根本上取决于一国的可再生能源发展总体政策和目标。

作者：岳小花，中国社会科学院法学研究所生态法研究室助理研究员。

来源：《中国人口·资源与环境》2023年第2期。