01党的领导是宪法实施工作顺利推进的根本保证

我国是社会主义国家，中国共产党是执政党。宪法作为根本法，集中体现了党和人民的意志，因此，在我国现行宪法体制下，坚持党的领导与坚持宪法至上、人民至上是高度统一的宪法原则。没有中国共产党的正确领导，就不可能有符合中国特色社会主义实践要求的作为根本法的宪法。中国共产党作为执政党，也必须要依宪执政、依宪治国，用宪法这种根本法的形式来集中和有效地体现党和人民的意志。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话对此作了全面和系统的阐述，科学揭示了宪法实施和党的领导的关系。习近平总书记指出：“再往前追溯至新中国成立以来60多年我国宪法制度的发展历程，我们可以清楚地看到，宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。”“改革开放以来，我们党团结带领人民在发展社会主义民主政治方面取得了重大进展，成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向。这一政治发展道路的核心思想、主体内容、基本要求，都在宪法中得到了确认和体现，其精神实质是紧密联系、相互贯通、相互促进的。”可见，新中国宪法的发展历史，特别是现行宪法的实践经验表明，作为国家根本法的宪法是与党和国家前途命运紧密联系在一起的。没有党的领导，就不可能有体现党和人民意志有机统一的宪法；党的领导的体制机制和各项成果也离不开宪法的确认和保障。坚持党的领导与加强宪法实施是党治国理政不可或缺的两项大政方针。习近平总书记强调：“坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明。”

在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中，习近平总书记进一步深化了对党的领导和宪法实施相互关系的论述，特别是强调要“坚持和加强党对宪法工作的全面领导”，更好发挥我国宪法制度的显著优势和重要作用。我国宪法是我们党领导人民长期奋斗的结果。没有中国共产党领导，就无法保证我国宪法得到全面贯彻和有效实施。要坚持和加强党对宪法工作的全面领导，确保我国宪法发展的正确政治方向，确保我国宪法得到全面贯彻和有效实施，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇，决不照抄照搬别国模式和做法。

“坚持和加强党对宪法工作的全面领导”，这是对中国共产党依宪执政大政方针在法治实践中具体贯彻落实的行动指南，至少包含两方面的要求。一是党的领导在宪法领域的体现，侧重在对“宪法工作”的领导，并不是泛泛为之；二是党对宪法工作的领导是“全面”领导，是全覆盖、无遗漏的领导，凡是具有宪法工作性质的宪法行为，都必须纳入党的领导之下。“宪法工作”作为一项描述宪法实践活动的术语，是与履行宪法上的职权职务密切相关的，通常被用来指称具有宪法上赋予职权职责的国家机关或者国家工作人员履行宪法职权职责的行为。宪法工作的基本特性是履行宪法职权职责行为的“公务性”，而社会组织和公民个人依据宪法行使基本权利或者履行宪法义务的行为，因为行为的效果不具有直接的公务性，一般不被纳入“宪法工作”的范围，只是一般的宪法活动。党组织和党员本身不能等同于作为整体的中国共产党。中国共产党有权对宪法工作进行全面领导，但中国共产党的党组织和党员则与社会组织和普通公民一样，必须在宪法和法律范围内“活动”。在法理上把宪法工作的行为属性定位在“公务行为”上，能更加精准地解释党的十二大修改的党章所规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”的内涵，以及“党对宪法工作的全面领导”与“党必须在宪法和法律的范围内活动”内在逻辑的一致性，有助于进一步提升中国共产党宪法实施工作的效率。

02宪法实施工作重点在于贯彻落实依宪立法原则

宪法作为根本法，在中国特色社会主义法律体系中居于核心地位，一切法律法规规章都必须以宪法为依据，与宪法相一致。与宪法相抵触的法律法规规章不仅无效，而且应当依据宪法和立法程序予以撤销或废止。只有维护宪法作为根本法的最高法律权威，宪法作为根本法的最高法律效力才能充分有效地发挥，成为维护法治、约束权力、保障权利的有效制度机制。

在宪法实施过程中，要维护宪法作为根本法的法律权威，关键在于立法阶段尊重宪法，在制定法律法规规章过程中，依据宪法的规定、原则和精神来行使立法权限，依据宪法确立的各项国家制度来制定具体的法律制度。在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中，习近平总书记对依宪立法原则作了全面和系统阐述：“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反违背宪法规定、原则、精神的法律法规规定必须予以纠正。”习近平总书记的上述重要论述体现了两方面的依宪立法精神：一是一切法律、行政法规和地方性法规的制定必须要遵循依宪立法原则，没有宪法依据不得随意制定法律、行政法规和地方性法规；二是作为法律、行政法规和地方性法规立法依据的“宪法”，是宪法文本中的原则和各项规定以及体现宪法基本价值的宪法精神，这就从政策层面极大地丰富了依宪立法的价值要求和制度内涵，为法律、行政法规和地方性法规的制定遵循依宪立法原则提供了具体和可以参照的立法依据。上述依宪立法的基本精神，已经在2023年新修订的《中华人民共和国立法法》中得到了全面系统的体现。新修订的《中华人民共和国立法法》规定：“立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。”

当前，在立法实践中要有效贯彻落实依宪立法原则，必须从法理上科学地界定宪法文本规定的逻辑结构，要在宪法规范、宪法制度和宪法原则之间建立起严密的逻辑联系，同时还要把宪法文本之外发现“宪法精神”的必要性、可行性和相关法律程序用制度规范起来，使法律法规规章的制定获得明确的宪法依据，能够一丝不苟地贯彻落实依宪立法原则。做到这一点非常重要，并且需要从国家最高立法机关做起。新修订的《中华人民共和国立法法》明确规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定行使国家立法权。”全国人大及其常委会制定法律也要“根据宪法”，这就从制度源头奠定了依宪立法原则的权威，确保宪法在立法工作中居于支配地位。

03强化宪法直接实施的体制机制建设

传统宪法学理论认为，宪法作为根本法，规定了国家的根本制度和根本任务，宪法文本规定具有原则性，不能直接实施，必须要通过立法机关制定的法律法规规章加以具体化，才能在实践中得到有效贯彻落实。在依宪立法原则下，宪法本身就是立法活动的依据，宪法的各项规定直接约束了立法机关的立法行为，而不符合宪法规定、原则和精神的立法行为是无效的，这就从制度上保证了宪法不仅可以通过立法来加以间接实施，也可以通过约束国家立法机关的立法活动以及行政机关的执法活动和司法机关的司法活动，直接发挥法律效力。

在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中，习近平总书记强调了加强宪法直接实施以及加强宪法直接实施体制机制建设的重要性。健全保证宪法全面实施的制度体系，不断提高宪法实施和监督水平。健全保证宪法全面实施的制度体系，必须坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻，坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进，统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设，确保宪法得到完整准确全面贯彻。要完善宪法相关规定直接实施工作机制，充分发挥宪法在应对重大风险挑战、贯彻“一国两制”方针、推进祖国统一进程、维护国家安全和社会稳定中的重要作用。要完善宪法监督制度，推进宪法监督的规范化、程序化建设，提高合宪性审查、备案审查能力和质量，推进合宪性审查工作，落实宪法解释程序机制，积极回应社会各方面对涉宪问题的关切。

现行宪法40年实践积累了直接实施的丰富经验和有效做法，这些经验和做法值得进一步推广。例如，2007年公布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”上述规定明确规定了全国人大常委会和国务院“依据宪法”决定进入紧急状态的制度性要求。尽管现实中全国人大常委会和国务院尚未依据宪法决定紧急状态，但该法通过立法形式肯定了现行宪法关于紧急状态的规定可以直接实施，而不是必须通过具体化为法律才能实施。再如，以2011年8月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释》为例，该基本法的解释就首先借助于对现行宪法第八十九条第（九）项的解释来完成的，把宪法解释作为基本法解释的前置条件，强化了基本法解释的正当性。该解释规定：“依照《中华人民共和国宪法》第八十九条第（九）项的规定，国务院即中央人民政府行使管理国家对外事务的职权，国家豁免规则或政策属于国家对外事务中的外交事务范畴，中央人民政府有权决定中华人民共和国的国家豁免规则或政策，在中华人民共和国领域内统一实施。”上述解释的性质不仅是全国人大常委会依据《香港基本法》第158条行使基本法解释权的体现，也是全国人大常委会为落实现行宪法关于特别行政区的规定行使现行宪法第67条关于全国人大常委会有权解释宪法的规定的法律表现形式。与此同时，由于该解释是由香港终审法院提请全国人大常委会解释的，所以，全国人大常委会通过宪法解释的方式来使现行宪法关于特别行政区的规定在香港特别行政区的司法审判活动中得到了具体适用。

总之，虽然在实践中宪法直接实施的情形还不普遍，但直接实施的领域越来越广，体制机制也越来越健全。宪法实施的形式不断丰富和发展，进一步提升了宪法实施工作效率，强化了宪法在治国理政中的根本法保障作用。

04合宪性审查工作是提升宪法实施工作效率的重要制度保证

合宪性审查是对基于宪法规定、原则和精神产生的国家机关和国家机关工作人员履行宪法职权职责的行为，以及对作为上述履职行为形成的法律法规规章等规范性法律文件是否符合宪法的要求进行一致性或不相抵触的制度性审查，及时发现违宪问题并予以纠正，从而维护宪法权威，保证宪法的规定、原则和精神得到尊重、遵守和适用。

合宪性审查在制度上的正式体现，最早可以追溯到香港基本法符合宪法的审查决定。1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人大关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》通过审查香港基本法与现行宪法之间的一致性，得出结论：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》、按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。”上述全国人大作出的香港基本法符合宪法的“决定”，具有合宪性审查的形式特征，开启了法律是否具有“合宪性”审查行为的先河。2000年制定的《中华人民共和国立法法》在立法监督制度设计方面首次通过法律条文肯定了合宪性审查作为一项法律制度和程序的合法性。该法规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。上述规定在制度上确认了对违宪的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行合宪性审查的可行性。

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，“深化依法治国实践”的一项最重要措施就是：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。” 其中，“推进合宪性审查工作”第一次出现在党的正式文件中，这是以习近平同志为核心的党中央贯彻落实全面推进依法治国各项要求的一项重要举措，也是习近平总书记“依宪治国”新理念新思想新战略的制度安排和实践方案，是全面推进依法治国各项工作的重中之重。为贯彻“推进合宪性审查工作”的要求，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确将全国人大法律委员会更名为“全国人大宪法和法律委员会”。2018年3月通过的现行宪法第五个修正案又把全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会写进了宪法。为进一步发挥全国人大宪法和法律委员会在保障宪法实施、推进合宪性审查工作中的重要作用，2018年6月22日，十三届全国人大常委会第三次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》。根据该决定，全国人民代表大会宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。应当说，从党的十九大报告提出“推进合宪性审查工作”要求以来，围绕着“合宪性审查”，从组织体制到具体制度，已经打出了一系列政策和法律的组合拳。新修订的《中华人民共和国立法法》则将“合宪法性审查”的概念进一步制度化、规范化，明确规定：国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行审查；必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。显然，新修订的《中华人民共和国立法法》已经在区分合宪性审查和合法性审查的制度意义上来使用“合宪性审查”，这就为以推动合宪性审查工作为契机来进一步加强宪法实施工作提供了体制机制保障。

在今后宪法实施实践中，进一步推动合宪性审查工作，关键要完善全国人大常委会实施合宪性审查工作的法律程序，同时，还要在立法监督制度上将全国人大常委会、国务院等立法监督机关所进行的法规规章和规范性文件的备案审查工作有机结合起来，并且要在宪法解释工作上迈出实质性步伐，全国人大常委会要通过法定程序发布在合宪性审查过程中对宪法相关规定、原则和精神作出的正式解释和说明，为强化宪法实施工作的法律拘束力提供必要的制度依据。此外，进一步发挥其他国家机关在提请全国人大常委会进行合宪性审查工作中的作用，也是推动宪法实施的有效措施。只有从整体上推进合宪性审查工作，才能提升合宪性审查工作在宪法实施中的地位和作用。

05增强宪法自觉提升宪法实施工作水平

习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中，首次提及“宪法自觉”一词。习近平总书记指出：“我们要贯彻落实党的二十大精神，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，增强宪法自觉，加强宪法实施，履行宪法使命，谱写新时代中国宪法实践新篇章。” 如何科学地理解“宪法自觉”的内涵及其意义，是宪法学界面临的一项重要任务。“宪法自觉”无论是作为具有独立意义的宪法现象，还是作为表述宪法价值的宪法学概念，目前还没有进入中国宪法学的研究视野。

“宪法自觉”从认识形态上来看，是认识主体对宪法性质、地位、内涵和功能所形成的正确认识，是思维习惯和行为方式上的“自觉”。根据我国现行宪法序言最后一个自然段的规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。由此可见，依据宪法序言规定负有履行宪法职责的一切国家机关、社会组织和公民个人，都有一个“宪法自觉”的问题，并且不同履责主体之间的“宪法自觉”在制度和实践中具有密切关联，只有不同履责主体的“宪法自觉”普遍增长，才能推动宪法实践发展和宪法制度完善。领导干部、国家工作人员和普通群众在培育“宪法自觉”方面都担负着责任。

“宪法自觉”对于每一个个体来说，首先依赖于个体对宪法作为根本法的性质、地位、内涵和功能的正确认识，缺少正确的和必要的宪法知识，不可能形成思维习惯和行为方式上的“自觉”。在具备了必要的宪法知识基础上，就形成了个体与其了解的宪法知识之间的互动关系，个体对宪法知识的认可和接受度，决定着个体思维和行为能否信奉宪法的价值要求和制度规范。只有个体对宪法作为根本法的法律权威持积极和肯定态度，宪法的法律规范特性才能具有约束人们行为的功能，信奉宪法、尊重宪法和“依宪办事”才能成为“宪法自觉”。从社会整体来说，只有全社会成员都信奉宪法、尊重宪法，在交往时愿意按照宪法的价值要求和制度规范来处理彼此关系，宪法实施才能获得强大的社会心理支撑。

加强宪法实施工作必须以增强政府和全社会公众的“宪法自觉”为前提。只有人人都具备了较高的宪法素养，对作为根本法的宪法具备正确认知，宪法实施才能落实落地。通过提升宪法实施工作的效率来发挥宪法在治国理政中的基础性制度保障作用，必须在全社会成员中形成高度的“宪法自觉”，让宪法成为人们内心尊崇的最高行为准则。

习近平总书记发表的《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》为中国宪法实践注入了新的活力，为全面实施宪法带来了新的机遇。只有一切国家机关、社会组织和公民个人都积极行动起来，争做宪法实施的主人翁，把宪法视为神圣准则，才能有效地树立宪法权威，充分发挥宪法在治国理政中的重要作用。

作者：莫纪宏，中国社会科学院法学研究所所长、研究员，中国社会科学院大学法学院院长、教授。

来源：中国社会科学报。