在国家追诉主义主导下，检察机关是否起诉决定着刑事案件的诉讼走向和司法进程。司法实践中，检察机关规范、科学、有效行使不起诉权可以发挥保障无罪之人不受刑事追究和积极贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的双重功能。

在保障无罪之人不受刑事追究的层面上，不起诉主要体现为法定不起诉和证据不足不起诉两种形式，检察机关主要基于“是否存在实体无罪事由”“是否具备诉讼条件”“是否达到证据标准”等形式化要素审视移送审查起诉的案件。上述要素在各国刑事司法制度中具有一致性，主要体现的是审查起诉阶段对刑事案件的底线要求。

在积极贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的层面上，检察机关则是通过酌定不起诉、附条件不起诉以及特殊不起诉等方式来实质化解决刑事案件、提升诉讼效率。

当前，我国检察机关不起诉权的发展重点在于随着不起诉权的丰富和完善，如何有限度地扩展不起诉裁量空间，以彰显中国检察制度的特色，同时警惕和防止不起诉权的不当行使，维护司法公正。

第一，从实体治罪到程序治理既是不起诉权发展的新背景，也是激活和适度拓展不起诉权的关键。长期以来，我国刑事司法更加注重“实体治罪”。检察机关的不起诉权不具有宣告无罪的功能，而是表现为“免罪免刑”的程序出罪。司法实践中，存在部分检察官对不起诉不敢用、不愿用、不会用的现象。

近年来，随着经济社会的全面发展，我国犯罪结构发生明显变化，一方面，进入刑事司法程序的案件量与司法工作人员数量的比例逐渐上升成为刑事司法实践面临的难题之一。另一方面，重罪案件的占比逐渐下降，轻微犯罪大幅上升和轻刑率稳步提升。是否所有的案件都需要由审判程序来最终裁决？是否所有的犯罪都需要以定罪处刑的实体治罪方式来实现惩罚犯罪的目标？此时，以实体治罪目标为主导的刑事司法活动面临诉讼效率驱动和司法正义追求的平衡。在实体治罪之外，一种新的理念，即通过诉讼程序来进行犯罪治理的路径渐渐衍生。对犯罪的治理由单纯的实体惩治转向实体惩治与程序治理相结合。在由治罪到治理的转变过程中，检察机关不起诉权迎来了新的发展。首先，认罪认罚从宽作为刑事诉讼的原则与制度被立法予以确立，当刑事诉讼活动引入公力合作治理犯罪的理念和机制后，检察机关适用不起诉权的积极性被激发。其次，近年来涉案企业合规改革试点工作的有序推进，使合理适用不起诉制度成为检察机关参与企业经营模式改造和社会治理的重要举措，对单位犯罪由实体治罪向程序治理的部分转向催生了合规不起诉的新需求。再次，2021年4月，中央全面依法治国委员会把“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策，依法推进非羁押强制措施适用”作为2021年度研究推进的重大问题和改革举措。相较于宽严相济的辩证统一关系而言，少捕慎诉慎押更侧重于刑事司法程序整体的宽缓化，这为不起诉裁量空间的适度扩展提供了可能。

在上述背景下，无论是基于诉讼效率的考量，还是从实质化解决刑事案件的角度来看，检察机关的不起诉权都是实现犯罪治理的重要举措。有效激活不起诉权既可以减轻刑事审判程序的负担，又可以避免有罪宣告附带的社会性制裁和前科制裁效应。与此同时，犯罪治理又要求检察机关建立不起诉与非刑罚制裁的衔接机制，从而避免程序出罪异化为一放了之。

第二，实体要件和程序监督并重是监督制约不起诉权的新方向。对于不起诉权的整体监督应落脚于不起诉标准的细化，程序控制则应回到个案监督上。对于后者，即个案监督中的程序控制，具体表现为检察机关内部监督和外部民主监督两种方式，在具体运用上究竟应以何种方式为主应视不起诉的案件数量和具体案件情况来决定。例如，从公开性和民主性来看，实质化检察听证对不起诉权的制约效果明显，通过听证既可以有效解决纠纷，也可以达到释法说理的目的。然而，当不起诉的案件达到一定数量之后，检察机关对于诉讼效率的考量必将会影响检察听证的普遍性和实质化。因此，检察听证只能对争议性较大、案件情形较为复杂的不起诉案件适用，无法作为对不起诉权的常规监督模式。总之，有效监督不起诉权的方式应表现为在司法解释层面设定更精细且统一的不起诉权适用标准和要素，以内部监督作为异议或复议案件的监督模式，以外部检察听证作为案情复杂、社会影响重大案件的监督模式。

新时代孕育新思想，新理念激发新活力。在新时代的刑事司法领域，少捕慎诉慎押刑事司法理念上升为刑事司法政策，认罪认罚从宽制度在立法上正式确立，涉案企业合规改革试点全面推开；在新的理念制度背景下，检察机关的不起诉制度也在不断生发出更广阔的发展领域和创新路径。在犯罪治理的问题上，宽缓化理念主导下的不起诉制度可以有效消解实体治罪对犯罪嫌疑人、被告人的不利影响，合理分配刑事司法资源，提升诉讼效率，通过诉讼程序实现犯罪治理的目标。不起诉与非刑罚制裁的有效衔接以及不起诉在涉案企业合规案件中的有效运用也在不断丰富和发展我国检察制度的精神内涵。检察机关还应多措并举，正确处理不起诉权的适用标准是否统一、适用过程是否民主等问题，真正将不起诉权的适用推向新的发展阶段。

作者：董坤，中国社会科学院法学研究所诉讼法研究室副主任、研究员。

来源：《检察日报》2022年9月26日。