内容提要：制定统一的《数字经济促进法》，是我国数字经济多元立法的体系化需要，是全方位深入推进数字产业化和产业数字化的需要，是统筹并理顺中央立法与地方立法关系的需要。从2020年至今，一些省、市制定了地方《数字经济促进条例》，这些地方立法虽然普遍重视运用法律手段引导和保障当地数字经济发展，但难以克服自身承载能力有限的固有局限。科学制定统一的《数字经济促进法》，需要重点把握好五个问题，即结构设计与法律责任、概念使用及其解释、重点制度、国际竞争合作以及立法协调。

关键词：数字经济；地方立法；产业政策法；数字经济促进法

数字经济作为驱动全球经济发展的新动能，日益加剧了各国之间传统、现代性与后现代性的碰撞交融，同时促成了中国式现代化的“时空压缩”性与任务多重性的叠加特征[1]以及政府主导性与人民主体性的统一特征，进而呈现出一种“复杂现代性”。[2]党的十八大以来，我国数字经济增长迅速，整个“十三五”时期持续保持了上升态势。[3]“十四五”时期，我国将进一步加快数字经济发展，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和《“十四五”数字经济发展规划》对数字经济重新作出了全面部署。[4]数字经济给我国经济法治发展与创新所带来的挑战是空前的，深刻认识数字经济的产业属性及其基本面向对经济立法至关重要。

习近平总书记指出：“要加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险等重要领域立法，加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐，努力健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”[5]为深入落实习近平总书记“数字中国”战略思想，我们需要在经济立法中重新审视中央立法与地方立法的关系，科学把握依法调控数字经济产业发展的促进型立法问题。就数字经济产业调控而言，我国亟需制定一部统一的《数字经济促进法》。

一、制定统一的《数字经济促进法》的必要性

（一）我国数字经济多元立法的体系化需要

科学体系的任务在于将法秩序作为意义整体的意义脉络显现出来并进行描述。[6]基于形式逻辑的一致性与价值范畴的统一性考量，体系化整理在数字经济立法中理应受到更多关注。近年来，我国围绕隐私、个人信息、数据安全、网络安全、电子商务、电子签名等出台了一系列立法，包括《刑法修正案（七）》《刑法修正案（九）》《民法典》《消费者权益保护法》《个人信息保护法》《数据安全法》《网络安全法》《电子商务法》《电子签名法》等，在依法保护企业数据权益和个人信息、严厉打击不同类型违法犯罪方面取得了可喜进步。上述立法主要围绕技术安全、法律赋权以及市场规制等展开，尚缺乏产业促进与创新保护层面的专门立法。在系统论视域下，数字经济法律系统既需要不同部门法的多个功能子系统交互作用，也需要经济法部门内部子系统之间形成体系意义的关联与互动。制定统一的《数字经济促进法》是数字经济多元立法模式的体系化需要，也是数字经济法[7]发展必然要作出的制度填补回应，不但有利于进一步优化数字经济的法律体系结构，而且有助于增强数字经济法治的整体调节效能。

（二）全方位深入推进数字产业化和产业数字化的需要

产业是一个经济系统，不是孤立封闭的，产业与产业之间存在着极其复杂的直接和间接关联，形成自变与因变之间的运动，使全部产业成为一个有机系统。[8]习近平总书记指出，实现高质量发展，必须实现依靠创新驱动的内涵型增长。[9]这为数字经济产业发展中以科技创新催生新发展动能指明了具体方向。数字经济包括了数字产业化和产业数字化两大部分，二者共同构成了数字经济结构化分析的基本框架。其中数字产业化即数字及相关技术产业化应用带来的经济增长，主要是信息通信产业，目前主要包括电子信息制造业、电信业、软件和信息技术服务业、互联网行业等，他们不仅自身是数字经济的重要组成部分，也为产业数字化提供技术、产品、服务和解决方案等。产业数字化是指各类传统产业运用数字技术所带来的产出增长和效率提升，从比重上看是数字经济发展的主阵地，其新增产出构成数字经济的主要组成部分，包括除数字产业化部分之外的数字农业、数字制造、数字服务、数字两化融合等广泛产业领域。[10]从实践看，科技创新始终贯穿于新型工业化、信息化、城镇化以及农业现代化的同步发展之中，而且需要与区域经济协调发展相结合。作为一种基于信息通信技术创新而持续发展的新型经济形态，数字经济是生产力提升和生产关系变革的统一。[11]对数字经济而言，更需要在数字产业化与产业数字化之间用系统论的理论、观点和方法进行法律调控和规制。制定统一的《数字经济促进法》，目的在于加快建设现代化经济体系，推动高质量发展，利用数字技术与实体经济的深度融合，全方位推进数字产业化和产业数字化，打造具有国际竞争力的数字产业集群，进而实现我国数字经济的长远发展。通过专门立法，可以系统建构数字经济运行模式、激发市场有效需求并促进产业结构变动，可以把国家数字经济规划目标与调控措施实现有机对接，有效发挥产业促进法的激励、保护与调控作用。

（三）统筹并理顺中央立法与地方立法关系的需要

新发展阶段是我国社会主义发展进程中的一个重要阶段，在全面建设社会主义现代化国家过程中，我们必须着力解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这要求数字经济立法适应信息社会法律变革新趋势，统筹处理好全国统一大市场与区域经济协调发展中的中央立法与地方立法关系问题。我国《宪法》赋予了中央政府和地方各级政府组织经济建设的经济管理职权，《立法法》对法律和地方性法规的制定又作了明确规定。[12]2020年至今，浙江、河南、广东、河北、江苏5省分别制定了地方《数字经济促进条例》，今年广州市也出台了《数字经济促进条例》。这些地方性法规虽然先行先试、各具特色，但均立足于地方经济立法需求，受自身立法基本格局所限，只关注地方政府和地方数字经济发展的区域性问题，难以顾及国家顶层设计与统一制度供给。为了理顺中央立法与地方立法的关系，我们必须直面当前促进数字经济发展中“先地方、后中央”立法进路中的“地方主导”问题，积极回应全国范围统一建构数字经济促进型法律制度的现实需求。由于当前地方立法出现了相当程度的相似性，制定统一的《数字经济促进法》是有效避免地方进行不必要的重复立法的根本出路。[13]当然，中央统一立法需要充分吸收地方立法的既有经验，加强对地方立法成果的协调，避免沦为地方立法的补充法。

二、《数字经济促进条例》的地方样本及其局限性

数字经济依托现代信息网络和数字科技，显著降低了市场信息时滞与地理空间限制，在我国国民经济中的占比连年持续上升。目前，我国数字经济排名进入世界前十位，从产出规模看排名第二，仅次于美国。[14]但是我国数字经济发展的饱和度和均衡性不够，出现“三二一”产业逆向渗透趋势，[15]在诸多领域仍有短板，如数字经济大而不强，关键技术工程亟待突破，国际话语权仍需提高等。[16]在国家数字经济规划和产业政策导向下，一些地方迅速响应国家部署，积极布局本地数字经济发展，并通过地方立法明确地方政府部门的调控权限，给予相关市场主体以激励支持和法律保障。浙江等省和广州市制定的《数字经济促进条例》产生了示范效果，北京、黑龙江等省市也紧张跟进中。有关省市制定《数字经济促进条例》的情况详见表1：

表1 有关省市《数字经济促进条例》一览表

此外，还有一些地方把促进大数据发展作为促进数字经济发展的主要抓手，专门制定了《大数据发展应用促进条例》《大数据开发应用条例》《促进大数据发展应用条例》《大数据安全保障条例》等，虽然名称不尽相同，但大同小异，均把发挥数据要素作用，加快大数据发展应用，运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和管理能力、保障数据安全等作为立法目的。大数据应用是数字经济的重要组成部分，也是发展数字经济的基础，有的地方政府对大数据发展管理十分重视。[17]也有地方制定了《数据条例》，或者按照数据分类保护原则，制定了《公共数据条例》《政府数据共享开放条例》《政务数据管理与应用办法》《政务数据资源共享开放条例》《健康医疗大数据应用发展条例》等。这些立法往往围绕数据权益、数据要素市场、数据资源开发应用以及公共数据共享开放与授权运营等内容而展开，同样包含了上述大数据发展促进型立法的有关内容。“促进型立法”成为“管理型立法”的补充，在数字经济发展中，其已成为政府主导下全社会共建、共享数字经济的重要立法模式，也是国家依法调控数字经济的重要体现。有关促进大数据发展应用的地方立法情况详见表2：

表2 有关省市促进大数据发展应用立法一览表

上述地方立法是数字经济发展中各地推进依法治国和依宪治国的重要立法成果。对地方政府而言，依法调控理念对确立法治政府评价指标体系具有重要的基础保障作用。从这些地方立法样本看，各地现有《数字经济促进条例》具有以下共同特征：一是普遍重视数字经济发展，因地制宜确定本地数字经济发展战略原则、方向和体制机制；二是抓住数字基础设施和数据资源两个基本要素，明确其目标要求和重点措施；三是突出数字产业化、产业数字化、治理数字化的发展重点，明确发展目标、任务和要求；四是提出具体的激励政策和治理保障措施，努力营造良好的创新发展环境。有关大数据发展应用及其促进的地方性法规则基本上聚焦于数字基础设施、数据资源和数据要素市场发展，重点围绕数据资源管理体制机制、促进大数据发展应用的政策导向与具体促进措施、大数据安全保护等而展开，促进措施涵盖了财税、金融、人才、电价和土地等方面。从两类地方性法规的关系看，《数字经济促进条例》调整范围更大，包含内容更多，有关大数据发展应用的内容一般被置于数据资源的专章规定之中。

需要注意的是，上述地方立法虽然普遍重视运用法律调控手段，对引导和保障当地数字经济发展意义重大，但难以克服自身承载能力有限的固有局限。这主要体现在：一是视野局限。这些地方立法在处理国际与国内、全国与地方、发展与安全等数字经济领域的不同范畴时，其立足点、出发点和落脚点往往集中在本地数字经济的特色发展上，对国际问题、全国问题、安全问题的关注不够深入细致。二是利益局限。发展数字经济并非只是地方政府、地方企业的事，中央政府和中央企业乃至外商投资企业、外国企业等在其中也扮演着极其重要的角色。地方立法容易受到地方政府和地方企业的控制或影响，往往在体制机制、调控范围、利益表达等方面不会顾及其他主体。三是经验局限。这些地方立法虽然名称相同，但结构各异，条文数量相差最多时达27条，一定程度上反映出这些地方在专业人员配置和立法经验两个方面存在着双重的不均衡。四是责任局限。因对数字经济发展中各方责任的认识不一，有的地方立法专章规定了法律责任，但大部分对此持回避态度，这与缺乏上位法依据不无关系。五是竞争局限。从世界历史发展来看，产业政策与竞争政策的矛盾运动，本质上是社会生产活动的公共利益与特殊利益在政治、法律上的反映。[18]在我国的经济政策体系中，产业政策与竞争政策之间既有趋同的一面，也有背离的一面，二者之间的冲突体现出政府主导的产业促进措施与市场主体平等竞争要求之间的矛盾性与协调性特征。地方促进型立法通常对全国统一大市场的理解比较模糊，为提升本地企业的竞争力，容易陷入不同形式和不同程度的地方保护之中，容易出现排除或限制竞争的政策结果，进而形成竞争盲点。[19]

有观点指出，现在有一种不适当的认识，只要讲到加强某方面工作，不论有无上位法，也不考虑现有法律规范是否健全，就急于制定相关地方性法规，似乎有了地方性法规，就有了社会控制手段，相应的本领域的问题就会迎刃而解，陷入一种言必称立法的泛立法主义误区。[20]这种批评声音，突出了数字经济促进型立法中正确把握地方立法权限、适度控制地方立法规模、提高地方立法质量、真正发挥地方立法效用的重要意义。尤其要谨防不同地方之间“相互攀比”和“盲目照抄照搬”，避免使数字经济促进型立法成为一种新的“现象级政绩”。

三、关于制定《数字经济促进法》的建议

习近平总书记继2016年在十八届中共中央政治局第三十六次集体学习时强调要做大做强数字经济、拓展经济发展新空间之后，2021年在十九届中共中央政治局第三十四次集体学习时再次强调指出，要不断做强做优做大我国数字经济。[21]尽管国家已制定“十四五”时期的综合规划和数字经济发展专项规划，很多地方也制定了地方规划，但实践中，单靠这些中长期规划的指导和引领是不够的，我们仍需在数字经济的试点示范和全面推进中正确处理好规划工具与产业促进工具、行政手段与经济和法律手段、中央立法与地方立法的关系。促进型立法带有典型的政策性、灵活性和阶段性特征，[22]反映了不同时期国家经济社会发展的现实需要以及政策与法律调控的基本取向，实践中需要避免陷入一些不必要的认识误区。科学制定统一的《数字经济促进法》，需要重点把握好五个问题：

（一）关于结构设计与法律责任问题

如前表所示，目前浙江等省和广州市的地方立法样本主要区分为“九章模式”“十章模式”和“十一章模式”三种结构设计。三种模式的相同之处主要是，除总则和附则外，均规定了数字基础设施（建设）、数据资源（开发利用）、数字产业化（发展）、产业数字化（转型）、数字化治理（和服务）、数字经济促进措施、数字经济安全保障；其差异则表现为广东省将产业数字化细分为工业数字化、农业数字化和服务业数字化并独立成章，另单独规定了数字技术创新，但未单独规定法律责任；广州市基本沿袭了广东省样本结构，但又新增了建筑业数字化，另单独规定了发展环境；河北省突出了京津冀数字经济协同发展并单独成章，另在保障中增加了监督并将其合并在一章中；江苏省同样使用了保障和监督，但特别强调数字技术创新，并将其放在第二章；所有样本中只有两个样本专章规定了法律责任。

基于形式分析路径，这些样本明显保留了国家《“十四五”数字经济发展规划》的总体任务部署逻辑，大部分立法是按规划任务进行分章设计的，将数字基础设施的优化升级放在了首要位置，突出强调了充分发挥数据要素作用，大力推进产业数字化转型，加快推动数字产业化，聚焦于公共服务数字化水平的持续提升，健全完善数字经济治理体系，以及着力强化数字经济安全体系，至于有效拓展数字经济国际合作问题则均采低调态度。

总体来看，这些样本坚持了求真务实、守正创新、包容审慎的基本立场，既有选择性产业政策法内容，也有功能性产业政策法内容，[23]但还是需要国家统一立法来统筹国内与国际两个大局、发展与安全两件大事、中央与地方两大体系，强化政府部门的规制与调控责任。为区分规划工具与产业促进工具的各自功能，发挥中央立法与地方立法的各自作用，笔者建议《数字经济促进法》的结构设计尽量简化并进行分层处理，无须像地方立法那样重复性规定规划任务，相反应根据产业政策内容的类型化，更加突出国家不同规制与调控部门的体制机制、责任边界、激励措施、保障措施、共治措施以及法律责任。

笔者认为，在《数字经济促进法》上述内容中，增强促进措施的实效性是关键，强化相关政府部门的规制责任与调控责任是重点和难点所在。宏观调控权的配置是根据宏观调控的本质属性探寻在相关国家层级的组织以及不同层级的政府组织之间分配、安排具体宏观调控权力的规范化、法治化过程。[24]《数字经济促进法》必须从纵向和横向两个维度科学配置数字经济调控权，并把具体促进措施与之匹配起来。目前，《立法法》与分税制为中央和地方调控权的纵向配置提供了基本依据。就横向配置而言，宏观调控工具是我国横向配置宏观调控权的主要依据，这样做容易廓清不同调控部门之间的权力边界，便于及时把握调控机会。但由此带来的问题是不同调控权的行使容易形成“自我中心主义”下的各自为政，导致调控效率损失和调控目标冲突。[25]通过构建促进协调机制和责任机制可以解决这一问题，但在制度设计中需要注意降低和控制实践中的协调成本与责任成本。责任是法律课责的一个重要标准，但不是唯一的标准。[26]经济法责任是指人们违反经济法规定的义务所应付出的代价。[27]在风险社会治理中，这种认识需要加以改变。经济法在风险治理中具有自身不可替代的优势，其责任控制需要结合具体的语境分析，重新考虑现有制度框架下法律责任的实践，并基于经济法主体间的人际关系，为施加惩罚和修复义务以及补救和赔偿的判定提供法律依据。[28]由于在促进型立法中承担促进责任的主体多数是政府及公共服务主体，因此必须借助于各种公开透明的外部监督机制来督促这些主体依法履行促进责任，建立和完善社会诉求的受理和反馈机制，依法完善问责制，确保促进措施真正落到实处。在这方面，我们需要抛弃纯道德约束模式，对于法律的预防性和保护性作用而言，突出政府规制的预期责任更为重要。[29]可以说，强化预期责任中的自我纠错机制或者必要的自我执行制裁[30]效果会更为显著。对于《数字经济促进法》的法律责任而言，不能简单地以个人责任代替机构责任，更不能对预期责任的自我制裁置若罔闻，这种自我纠错或自我执行制裁属于修复性和预防性责任，其目的不是对政府规制行为的一味惩罚，而是通过补救措施造福市场，有效保护经济法的社会整体利益。故此，在法律责任的建构逻辑上，应选择性地放弃“主体—行为—法律责任”的基本逻辑，代之以“主体—风险—法律责任”的基本逻辑。对政府官员而言，则应强调管理者视野下的合目的性的“政治责任”。[31]

（二）关于概念使用及其解释问题

制定统一的《数字经济促进法》必然涉及概念的法律化及其解释问题。从前述地方立法样本看，许多概念出自国家规划，但给出解释的仅有12个，分别是：数字经济、数字基础设施、数字技术、数据、公共数据、数据资源、公共数据资源、非公共数据资源、数字产业化、产业数字化、治理数字化以及公共管理和服务机构。其中浙江省样本和河南省样本的概念解释最多，广东省样本只有两个概念解释，河北省样本和江苏省样本概念解释最少，均只有一个。在立法技术上，只有广州市样本采用了集中解释方法，即在第88条中就数字经济、数字技术、数据、公共管理和服务机构、公共数据五个概念进行了解释，其它样本则分散在不同条文中。广州市样本的这一集中解释方法，对《数字经济促进法》的概念解释来说具有重要参考价值，笔者认为，应坚持基本的目的性原则，把概念使用与制度构建、立法目的统一起来，始终保持三者在内在目的方面相统一，同时也与现有其他法律保持协调一致。但凡已由其他法律作出立法解释的概念，为避免浪费立法资源，《数字经济促进法》无须再重复进行解释，直接使用相应概念即可。[32]

虽然这些地方立法样本均对数字经济这一概念进行了解释，而且均采用了下定义方法，但具体定义又有所区别。其中，浙江、河南、河北与江苏四省样本将数字经济定义为新经济形态，广东省和广州市样本则将其定义为一系列经济活动。具体说来，采用完全相同定义的是河北省样本和江苏省样本，二者规定数字经济是指“以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态”。该定义强调了关键要素、主要载体、重要推动力和价值目标四个要素。浙江省样本的不同之处，主要是对价值目标的提炼有所不同，其以“促进效率提升和经济结构优化”为价值目标。河南省样本的定义为三个构成要素，突出表现是未专门强调重要推动力，而是简单以“数字技术”替代并与价值目标直接勾连在一起，即“以数字技术促进效率提升和结构优化”。河南省样本关于数字经济的定义，与浙江省样本比较接近，除了对重要推动力的处理作了重大调整以外，只是局部将“主要载体”修改为“重要载体”，并删掉了“经济结构优化”中的“经济”两字。广东省样本的定义是，“以数据资源为关键生产要素，以现代信息网络作为重要载体，以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。”广州市样本与这一定义方法基本相同，所不同的是将其中的“信息通信技术”替换为“数字技术”，并将“数字技术”扩大解释为围绕数据的产生、传输、存储、计算与应用所形成的各类技术，当前主要包括互联网、新一代移动通信、人工智能、大数据、云计算、物联网、区块链、虚拟现实、数字孪生、高性能计算、智能控制、量子科技等技术。

在有关数字经济的理论研究中，有关数字经济概念的定义路径并不完全相同，既有描述式定义，也有列举式定义，还有概括式定义。我国地方立法样本不约而同地采用概括式定义方法，而且绝大多数使用“四要素”法，在这一问题上表现出了难能可贵的共识。这些共识包括：一是数据资源是数字经济的关键生产要素；二是现代信息网络是数字经济的重要载体；三是信息通信技术或数字技术是数字经济的重要推动力；四是效率提升和经济结构优化是数字经济的价值目标。至于全要素数字化转型是否构成重要推动力，公平是否构成价值目标，2021年12月12日国务院发布的《“十四五”数字经济发展规划》[33]已给出了明确回答。[34]河北省样本和江苏省样本出台时间靠后，所以完全采用了该规划定义，强调了全要素数字化转型的重要推动力作用与对公平价值的追求。需要注意的是，北京市今年5月公布的征求意见稿则仍采用的是广东省样本定义。数字经济呈现出三个重要特征，即信息化引领、开放化融合以及泛在化普惠。[35]由于《数字经济促进法》本身属于经济法部门的产业促进法领域，因此在定义时需要综合考虑数字产业的长期性与稳定性、国际性与权威性特征，同时兼顾实践中类型化推进时的子概念使用。笔者建议《数字经济促进法》对“数字经济”作出统一定义和解释，并与专项规划定义保持一致，将其界定为新经济形态。鉴于该法的立法目标是从产业视角促进所有类别的数字经济发展，而不只是其中的某一个或某几个经济部门，故建议在法条使用中，综合考虑数字经济的长远前景、溢出效应和各产业间的协同效应，采用最广义的理解和处理方式。[36]

（三）关于重点制度问题

《数字经济促进法》在性质上属于产业政策法，在立法目标上涵盖了数字产业增长发展目标、数字产业结构调整目标、数字产业组织协调目标以及数字技术创新应用目标，这些目标的设定已经在“十四五”时期国民经济和社会发展综合规划以及数字经济发展专项规划中明确提出，其实现需要通过立法所确认的产业政策工具与所构建的法律制度体系提供激励、支持和保障。《数字经济促进法》的制度设计，需要积极回应和宣示技术哲学的人文本质，重建因应新技术应用所引起的反映新发展趋势的现代法律制度体系，推动人权的数字化演变和迭代勃兴，在立法中确认应运而生的“第四代人权”，在高质量发展中促进共同富裕。

当我们普遍不重视发展问题，漠视或者忽视发展问题的时候，就会直接影响相关的制度建设。[37]经济活动的政策控制与法律控制是经济社会发展过程中系统控制的一种体现。[38]系统被定义为一个多要素结构，[39]现代市场经济本身就是一个复杂演化的系统，其中法律规则序列及其层级结构需要立法者的精心设计与修补。构建《数字经济促进法》的制度体系，必须坚持目标导向、科学分类、顶层设计原则，深刻认识和把握数字产业中长期发展的重大关系和重大问题。不断做强做优做大我国数字经济，关键是在立法中正确处理政府与市场的关系，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要更好发挥政府的作用。数据作为新型生产要素，是国民经济发展数字化、网络化和智能化的重要基础。通过立法，要完善数据要素市场化配置机制，更好发挥政府的引导、协调、调节、管理以及参与作用。围绕上述目标，数字经济促进法律制度主要应包括：

一是鼓励建立和完善数据产权保护制度。通过该制度，有效衔接《民法典》《消费者权益保护法》《个人信息保护法》《电子商务法》等法律规则，鼓励建立和健全数据要素权益保护、收益分配、流通交易等一系列制度，推进企业数据、个人数据和公共数据的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等权利分置以及数据产权运行机制，同时保护个人信息权、企业商业秘密权和知识产权，促进数据的全生命周期保护，提高数据市场交易效率。

二是鼓励数字技术创新应用制度。通过该制度，与《专利法》《科学技术进步法》《科学技术普及法》《科技成果转化法》等法律形成互动，加强关键核心技术攻关，提高我国数字技术基础研发能力和实际应用能力。遵循数字科技创新规律和数字人才成长规律，设立创投基金，积极构建以创新价值、创新能力和创新贡献为导向的数字人才评价体系和国家奖励机制，支持“百科全书式”数字技术的自由进化和平等发展，支持各类市场主体平等获取数字技术创新资源。

三是数字基础设施合理布局制度。通过该制度，统筹数字基础设施发展全局，并就其地域分布和设施配置进行合理分配。积极支持完善通信、导航、遥感、算力等信息基础设施，建设物联网、车联网等融合基础设施，在数字经济重点方向布局未来网络实验设施等创新基础设施。

四是鼓励数字产业化与产业数字化深度融合制度。通过该制度，充分发挥数据要素作用，在实施“互联网+”行动中促进传统产业提质增效，在鼓励发展平台经济、共享经济中培育引导新业态新模式，推动数字经济与实体经济融合发展，推进重点领域数字产业纵深发展，促进数据、技术和场景的深度融合，发挥数字技术对经济发展的放大、叠加和倍增作用。

五是建立公共数据共建共享制度。《数据安全法》第五章专门规定了政务数据安全与开放，这为建立公共数据共建共享制度打下了良好基础。通过该制度，统筹公共数据资源开发利用，深化政务数据跨层级、跨地域、跨部门有序共享，促进数字化公共服务更加普惠均等，不断提升政府部门的电子政务服务水平，有效弥合数字城乡融合发展中新型数字生活方面的数字鸿沟。

六是鼓励完善数据安全治理制度。《数据安全法》第三章确立了数据安全制度，并在第四章中集中规定了市场主体的数据安全保护义务。通过该制度，与《数据安全法》《网络安全法》等形成通畅互动，建立健全数据安全治理体系，依法实施数据分类分级保护，把安全贯穿于数据治理全过程，推动落实各政府部门与企业、个人的数据安全保护责任，牢牢守住数字经济发展的安全底线。

七是健全数字经济行业监管与社会共治制度。通过该制度，继续坚持分行业监管和跨行业协同监管原则，重点监管平台企业和数字技术服务企业，在新兴数字产业和传统产业之间实行无缝衔接，不断创新数字经济监管模式监管到位，督促和监督数字企业合规经营。在数字经济治理中，则需要调动和发挥政府主体之外的其他非政府主体的积极性和创造性，形成多元共治格局下的治理合力。

八是促进数字经济国际竞争合作制度。通过该制度，在国际范围重构我国数字经济的产业链、供应链，注重提高我国数字技术产业国际竞争力，完善数字贸易促进政策，积极开展双边或多边数字经济治理合作，主动参与维护和完善国际数字经济治理机制，在数据赋能和融合发展中及时提出中国方案，倡导构建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间命运共同体。

（四）关于国际竞争合作问题

互联网服务的无国界特征严重侵蚀了传统的国家主权和领土管辖权，长臂管辖权问题越来越突出。《数字经济促进法》的制定，必然涉及数据主权问题，这对开展双边或多边数字经济治理合作意义重大。在数字经济发展过程中，各国都在积极制定数据主权战略，积极寻求适当方法来保障本国数据主权和数据安全，积极应对“全球风险社会”治理[40]难题。截至目前，全球已有近60个国家或地区出台了数据主权相关法律。从全球范围看，以美、欧为代表的数字经济立法如火如荼，我国正面临日益严峻的国际挑战。当前，我国正积极推进加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等数字贸易协定，按照“集体行动逻辑”参与全球公共物品的提供。反对数字贸易保护主义，加强国际领域的治理合作，已成为促进数据跨境流动、不断做强做优做大我国数字经济之大势所趋和发展重心。

如前所述，对于我国《数字经济促进法》而言，需要高度重视数字经济国际竞争合作制度的构建，在开放创新与互惠互利中发展全球合作伙伴关系。一方面，需要积极借鉴域外立法经验，围绕数字基础设施、数字技术创新、数据跨境流动、市场准入、平台企业反垄断、数字人民币、数据隐私保护等重大问题，通过立法制定符合我国数字经济发展国情的产品服务标准和监管规则、治理规则，帮助企业摆脱“不想、不敢、不会”的“三不”现象；[41]另一方面，需要深化我国与其他国家政府间的有关数字经济政策与法律的交流对话，积极应对中美之间数字技术权力的制度性竞争，防止各种“数字技术威权主义”下对我国的“污名化”现象。推动数据主权治理的国际合作，要防止单纯强调数据主权可能导致的国与国之间形成对抗状态，过度强调数据本地化和强大的数据主权将导致碎片化和“数字边界”的兴起。[42]因此我们要拓展与东盟、欧盟的数字前沿领域合作，重视“平台驱动”在全球价值链治理重构[43]中的重要地位，在将国际数字技术创新资源“引进来”的同时，在扩大开放中支持我国数字企业“走出去”，促进国际网络通信基础设施的互联互通。

（五）关于立法协调问题

建立完备的数字经济法律体系无疑是一项耗时费力的重大社会工程，存在着诸多不稳定一致性，这对立法协调提出了重要任务。如前所述，制定《数字经济促进法》是我国数字经济多元立法的体系化需要。目前，我国在数字经济发展中已逐步构建起数字经济多元化法律体系并实现局部体系化，不同法律之间通过“分而治之”在立法目的、调整对象、适用范围、基本原则、具体制度等方面形成了一定的互补性关系，有些内容也存在着一定的交叉与重合。妥善处理和解决《数字经济促进法》与现有立法的关系，是解决体系内不稳定一致性的一个关键。对于此问题，需要立足于不同法律的部门法属性及其实施机制，深刻把握数字经济立法体系化中的共性问题及其关联作用，包括但不限于立法宗旨的同向性、法律价值的兼容性、市场主体的重合性、法律概念的互通性以及制度更新的联动性等，也要深刻认识《数字经济促进法》的宏观调控法之性质定位及其产业政策性功能，自觉维护数字经济发展与我国社会主义现代化的一般规律以及不同法律之间的一致性目标。

作为一部产业政策法，《数字经济促进法》需要鲜明地体现促进型立法的规定性。这种规定性与数字经济政策的宏观性、针对性、导向性、组合性、非均衡性等密切联系在一起，综合了数字经济的产业规划政策、产业组织政策、产业结构政策、产业技术政策、产业布局政策以及产业贸易政策等，借以满足现代市场经济条件下政府有限干预数字经济发展的法治化需求。与数字经济的其它立法相比，《数字经济促进法》更多体现了国家发展数字经济的基本立场、基本观点与政策方法，更多指向数字经济的供给端问题、总量性问题、结构性问题以及周期性问题，因而更多使用宣示性规范、倡导性规范和激励性规范，[44]积极动员和支持各类市场主体的投资、发展以及消费需求。其政策性功能体现在以下三点：一是增进各类市场主体参与数字经济的投资信心、发展信心与消费信心，形成稳定的市场预期和企业经营策略；二是引导各类市场主体理性选择，按照基于利益最大化的经济合理性原则，独立自主地作出市场决策并采取相应行动；三是吸引各类市场主体贯彻落实国家数字经济产业政策，通过财政资金支持、税收优惠措施、金融支持工具、市场门槛降低、监管手续简化、劳动就业帮扶、知识产权保护等经济手段、行政手段与法律手段的并用，形成“诱人”的物质激励或精神激励，帮助和支持各类市场主体作出决策判断，同时对符合条件的市场主体事后给予相应奖励。归根结底，这部法律的根本目的在于培育经济增长新动能，不断做强做优做大我国数字经济，促进经济社会高质量发展，全面实现共同富裕。

四、结语

习近平总书记指出：“数字经济事关国家发展大局。综合判断，发展数字经济意义重大，是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。”[45]在我国，制定统一的《数字经济促进法》已经迫在眉睫。这是因为，数据作为数字经济中重要的生产要素应该是“流动”的，数字经济下的市场空间应该是“共通”的，数字经济的发展机会亦应是“共享”的。[46]数字经济的快速发展对我国经济立法的体系化提出了客观需求，我们必须在“积极的鼓励允许”与“消极的限制禁止”之间达成政府调控与市场自觉的有机统一。通过制定良法推动数字经济得到善治。

这些年来，我国已经出台了《循环经济促进法》《乡村振兴促进法》《电影产业促进法》等一批重要法律，在促进型立法方面积累了丰富经验，这为制定统一的《数字经济促进法》提供了良好基础。需要澄清的是，《数字经济促进法》并非只用来保护数据权益。[47]只有通过统一立法，我们才能把国家产业政策与地方产业政策有机结合，及时矫正数字经济促进立法中当前“地方主导”可能出现的异化行为，在“国家主导”立法中理顺数字经济产业促进关系，为数字经济产业促进与多元治理提供系统性的可预期的制度保障。

注释：

[1]参见袁红英：《新时代中国现代化的理论范式、框架体系与实践方略》，载《改革》2021年第5期，第18页。

[2]冯平、汪行福等：《“复杂现代性”框架下的核心价值建构》，载《中国社会科学》2013年第7期，第28页。

[3]据统计，“十三五”时期，我国数字经济产出从2016年的22.6万亿元增长到了2020年的39.2万亿元，占GDP的比重从30.3%逐步上升到了38.6%，增速明显高于同期GDP名义增速约8.5个百分点。参见中国信息通信研究院《中国数字经济发展白皮书》（2021年度），http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202104/P020210424737615413306.pdf，访问日期：2022年8月10日。

[4]根据“十四五”规划，我国数字经济核心产业增加值占GDP的比重要由2020年的7.4%提升至10.0%，较“十三五”时期提升明显。据此，2021年至2025年，将GDP设定为年均5%的增长速度，数字经济核心产业比重需要从7.8%提高到10.0%，年增长率要达到11.57%，是GDP增长速度的2.3倍（“十三五”时期我国数字经济核心产业的增长率是GDP增长率的1.2倍）。参见金辉：《社科院蓝皮书：2025年数字经济将占据国民经济存量的半壁江山》，http://www.jjckb.cn/2021-12/07/c_1310356617.htm，访问日期：2022年6月20日。

[5]习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，载《求是》2022年第4期，第6页。

[6]［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，黄家镇译，商务印书馆2020年版，第611页。

[7]当前，理论界对数字经济法存在两种认识：一种认为是与数字经济有关的法，如英国2017年《数字经济法》；另一种认为是数字领域的经济法，其中既包含市场规制法领域的监管内容，也包含宏观调控法领域的发展促进内容。这两种意见观察视角不同，在分析问题时需要加以澄清。本文采后一种观点，认为数字经济法即数字领域的经济法。

[8]王晓晔主编：《经济法学》，社会科学文献出版社2005年版，第407页。

[9]习近平：《正确认识和把握中长期经济社会发展重大问题》，载《求是》2021年第2期，第6页。

[10]江小涓、靳景：《中国数字经济发展的回顾与展望》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2022年第1期，第70页。

[11]何波：《中国数字经济的法律监管与完善》，载《国际经济合作》2020年第5期，第81页。

[12]参见《中华人民共和国宪法》第89条第6项、第107条第1款；《中华人民共和国立法法》第8条、第72条和第73条。

[13]《中华人民共和国立法法》第73条第4款规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”

[14]参见江小涓、靳景：《中国数字经济发展的回顾与展望》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2022年第1期，第69页。

[15]参见刘淑春：《中国数字经济高质量发展的靶向路径与政策供给》，载《经济学家》2019年第6期，第54页。

[16]石勇：《数字经济的发展与未来》，载《中国科学院院刊》2022年第1期，第83-84页。

[17]例如山东省青岛市专门设立了大数据发展管理局，是市政府工作部门，为正局级，加挂青岛市电子政务管理办公室牌子。参见《青岛市大数据发展管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，该局职能包括12项，内设办公室、发展规划与智慧城市推进处（挂市场配置促进处牌子）、电子政务处、平台和安全处、数据应用管理处、信用建设处、机关党委等部门，下设机构包括青岛市大数据中心。http://www.qingdao.gov.cn/zwgk/xxgk/dsjj/gkml/jgxx/202112/t20211215_4039052.shtml，http://dsj.qingdao.gov.cn，访问日期：2022年6月23日。

[18]卢雁：《产业政策与竞争政策的关系研究》，载《中国市场监管研究》2022年第1期，第34页。

[19]这些年来，国家着力打破地方保护和市场分割，全面落实公平竞争审查制度，审查新出台政策措施文件85.7万件，纠正违反审查标准的文件4100件，清理存量政策措施文件189万件，废止和修订妨碍全国统一市场和公平竞争的文件近3万件。参见杜丽鹂：《强化反垄断深入推进公平竞争政策实施——访国家市场监督管理总局局长张工》，载《人民日报》2021年10月22日第7版。

[20]纪荣荣：《关于地方立法权限与立法规模控制》，载《人大研究》2018年第1期，第40页。

[21]参见习近平：《不断做强做优做大我国数字经济》，载《求是》2022年第2期，第4页。

[22]郭俊：《如何做好“促进型立法”工作》，载《人大研究》2008年第2期，第32页。

[23]有关选择性产业政策法与功能性产业政策法的区分，参见马秀珍：《产业政策立法的逻辑进路》，载《法学论坛》2021年第4期，第118页。

[24]徐澜波：《我国宏观调控权配置论辨正——兼论宏观调控手段体系的规范化》，载《法学》2014年第5期，第44页。

[25]席月民：《宏观调控新常态中的法治考量》，载《上海财经大学学报》2017年第2期，第93页。

[26]［澳］皮特·凯恩：《法律与道德中的责任》，罗李华译，商务印书馆2008年版，第4页。

[27]漆多俊：《经济法基础理论》，法律出版社2008年版，第19页。

[28]席月民：《经济变革中的经济法》，中国社会科学出版社2019年版，第185-186页。

[29]在以往的经济法责任研究中，关于法律责任的论述通常注重于过去责任，而忽略了预期责任，其原因主要是责任理念存在问题，即只注重争议或冲突解决，强调补偿或惩罚，而不是防止争议和促进合作与建设性行为。尤其在宏观调控法中，预期责任的重要性应该更为突出些。这是因为，在数字经济风险治理中，完成预期责任比惩罚未完成或修补其后果更好一些。按照皮特·凯恩的观点，预期责任可以分为两类：第一类是建设性的和预防性的责任；第二类是保护性的责任。参见［澳］皮特·凯恩：《法律与道德中的责任》，罗李华译，商务印书馆2008年版，第50页。

[30]如撤销已经生效的行政命令或者行政决定等。

[31]参见沈岿：《监控者与管理者可否合一：行政法学体系转型的基础问题》，载《中国法学》2016年第1期，第124-125页。

[32]例如，“数据”“数据处理”“数据安全”三个概念在《数据安全法》第3条中已有明确解释；“个人信息”一词在《个人信息保护法》第4条中已有明确解释。这些概念无须在《数字经济促进法》中进行重复性解释。

[33]详见《国务院关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知》（国发〔2021〕29号）。

[34]国务院在该规划开宗明义指出，数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，是以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态。

[35]参见梅宏：《大数据与数字经济》，载《求是》2022年第2期，第30页。

[36]参见王旭：《数字经济立法的概念选择》，载《广西政法管理干部学院学报》2021年第5期，第5页。

[37]张守文：《发展法学：经济法维度的解析》，中国人民大学出版社2021年版，第13页。

[38]席月民：《依法调控经济的程序与责任保障》，载《中国法律评论》2015年第3期，第209页。

[39]［德］柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第170页。

[40]Fan Ruguo,“World Risk Society”Governance:the Paradigm of Complexity and Chinese Participation, Socila Sciences in China, 2018(2),pp.77-93.

[41]所谓“三不”现象，即面对数字经济的挑战企业所出现的思想观念问题，其中“不想”是囿于传统观念和路径依赖，对新技术应用持抵触情绪；“不敢”是面对转型可能带来的阵痛期和风险，不敢率先探索，就地观望、踌躇徘徊；“不会”则是缺少方法、技术和人才，以及成功经验和路径。参见梅宏：《大数据与数字经济》，载《求是》2022年第2期，第34页。

[42]参见冉从敬：《数据主权治理的全球态势与中国应对》，载《人民论坛》2022年第4期（2月下），第27页。

[43]重构全球价值链治理需要注意三个关键维度，即价值链的空间分布、由价值链业务分散程度决定的价值链的长度以及跨国领导企业的治理模式。参见郭周明、裘莹：《数字经济时代全球价值链的重构：典型事实、理论机制与中国策略》，载《改革》2020年第10期，第75页。

[44]有学者提出，产业促进型规范主要包括产业宣示性规范、提倡性规范和激励性规范三类。参见赵宏中、董玉明：《产业法的经济学分析》，武汉理工大学出版社2015年版，第154页。

[45]习近平：《不断做强做优做大我国数字经济》，载《求是》2022年第2期，第5页。

[46]袁达松：《数字经济规则和治理体系的包容性构建》，载《人民论坛》2022年第4期（2月下），第28页。

[47]有学者提出，对于数据权益，应主要交由《数字经济促进法》进行保护，这种观点有失偏颇。参见高志宏：《隐私、个人信息、数据三元分治的法理逻辑与优化路径》，载《法制与社会发展》2022年第2期，第207、223页。

作者：席月民，中国社会科学院法学研究所经济法室主任、研究员、博士生导师。来源：《法学杂志》2022年第5期“数据产权专题”。