加强公共数据开放共享是国家“十四五”规划所确定的重点任务之一，对提高数字法治政府建设水平、促进数字经济创新发展意义重大。全面建设数字法治政府，是新时期党和国家对政府管理模式、运行机制和治理方式等提出的新要求，核心在于通过政府信息化平台建设，推进公共数据的有序共享并提升政府运行的数字化和智能化水平。

“公共数据”一词的精准内涵

在数据的概念谱系中，“公共数据”这一概念比“政府数据”“政务数据”的内涵更丰富，外延也更广，使用“公共数据”一词更为恰当和科学。它不但与国家“十四五”规划用语保持一致，有利于建立健全国家公共数据资源体系，而且通过预置公共服务的概念要素，更有利于推动公共数据开放共享及其实际应用创新。

相比较而言，“政府数据”着眼于数据主体视角，通常将主体局限为行政机关，是行政机关在依法履职中制作或获取的各类数据。“政务数据”则突出了数据内容，是政务服务实施机构在履职中采集和获取的或者通过特许经营、购买服务等方式开展信息化建设和应用所产生的数据。除行政机关外，该概念将其他国家机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织包含其中。虽然“政务数据”一词与我国《数据安全法》的用语保持了一致，且已被用于国家政务服务平台建设，但“政务”一词行政色彩太浓，与该法指称的国家机关无法实现完全对应关系，在涵摄范围方面稍显“词不达意”，故仍具有一定局限性。“公共数据”则强调的是数据性质，是国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位在依法履职或提供公共服务过程中收集、产生的数据。该概念包含了上述“政府数据”和“政务数据”的所有内容，并在外延上继续扩展至公共服务数据，有助于提升全国一体化政府服务平台功能，使国家数据共享交换和开发利用更富有精准表达的意义脉络关联和内在理性标准，因而在立法概念的选择上更严谨更科学。

制定统一的《公共数据开放共享条例》

数字经济立法必须适应信息社会法律变革新趋势。面对当前数字经济和数字法治政府发展中“先地方、后中央”立法进路中的“地方主导”问题，我们需要克服地方立法的固有局限性，积极回应统一建构公共数据开放共享法律制度的现实需求，及时制定统一的《公共数据开放共享条例》。

首先，这是正确处理“政策引领”与“法治保障”关系的需要。2021年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》确立了“十四五”时期我国法治政府建设总体目标和基本路径，进一步突出了全面建设数字法治政府和提高人民群众满意度的要求，成为当前从技术与法治两个维度深入推进政府理念、机构、职能、流程等制度续造的新纲领文件。实践中，作为全流程一体化在线服务平台，国家政务服务平台的建成上线和试运营开启了我国数字政府建设新的里程碑，一体化政务服务和监管效能大幅提升，在统一政务服务门户、服务事项管理、身份认证、电子印章、电子证照、数据共享等方面发挥了公共入口、公共通道、公共支撑三大作用。

然而，2022年6月国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》明确指出，数字政府建设仍存在一些突出问题，政府治理数字化水平与国家治理现代化要求还存在较大差距。为此，该意见强调，要推动及时修订和清理现行法律法规中与数字政府建设不相适应的条款，将经过实践检验行之有效的做法及时上升为制度规范，加快完善与数字政府建设相适应的法律法规框架体系。制定《公共数据开放共享条例》，既是全面实施依法治国方略的内在要求，也有助于清理和完善我国数字经济法律体系、为数字法治政府发展提供体系化制度性保障，还有利于切实回应问题导向的“政策引领”，依法防范和处置安全风险，维护个人和企业的数据权益。

其次，这是统筹处理“中央立法”与“地方立法”关系的需要。目前，贵州、山西和浙江三省分别有针对性地出台了《贵州省政府数据共享开放条例》（2020）、《山西省政务数据管理与应用办法》（2020）、《浙江省公共数据条例》（2022），贵阳市、沈阳市则分别制定了《贵阳市政府数据共享开放条例》（2017）、《沈阳市政务数据资源共享开放条例》（2020）。这些专门的地方性法规是依法推进和保障公共数据开放共享的重要立法成果，在积极落实国家规划任务方面产生了一定的示范立法效果。另外，上海、重庆等地制定了综合性的数据条例，其中上海市对公共数据的共享开放、授权运营等作了专章规定，重庆市则将政务数据和公共服务数据纳入了公共数据资源体系，强调对其实行目录管理和分类管理等制度。虽然两地立法技术有所不同，但同样达到了地方示范立法效果。问题是，上述地方立法在法规名称、立法体例、规制目标、适用范围、制度设计等层面仍表现出明显差异，反映出各地在该问题上的不同认识。制定统一的《公共数据开放共享条例》，有利于澄清认识误区，科学使用法律概念与立法模式，克服“地方主导”立法中在思想认识、立法理念、利益保护、空间效力等方面的固有局限。

再次，这是实现公共数据开放共享立法理念转型的需要。全面推进政府履职和政务运行的数字化转型，必须依法构建协同高效的政府数字化履职能力体系和数字政府全方位安全保障体系，以数字化改革与创新促进法律制度变革，助力政府职能转变。理论上，对于公共数据开放共享性质的不同理解，决定了不同的立法理念与观念生成，也直接影响到立法后的制度实施及其效果。

在立法进路上，以下两种思路并不足取：一是将公共数据开放共享视为现有政府信息公开制度的自然延伸，认为通过修改现行《政府信息公开条例》，即可在体制机制上完成有关政府数据的对接扩展。这种认识在立法理念上表现为对政府信息公开法律义务的过度解读，导致缺乏对公共服务数字化与智能化发展的现实观照，不利于政府职能转变。二是引入国有财产理论，认为通过修改现行《政务信息资源共享管理暂行办法》，在其中增加开放内容，将政务信息资源共享开放纳入国有资产管理框架，实行保值增值目标管理。这种认识在立法理念上表现为对国有资产评估与市场交易规则的结构化续造，因此容易虚化政府的“管理者”角色，强化“所有者”角色，在财产规则的构建中侵蚀政府公共服务职能。利用公共数据资源全面提升公共服务水平和质量，是我国积极推进公共数据开放共享的初衷。数据开放共享过程有其自身演进逻辑，从各个部门和各个地方自建信息公开网站到打造全流程一体化在线服务平台，依法规制平台政府及其公共服务履职已经成为数字法治政府建设新的重心。确立以平台政府公共服务职能为核心的立法理念，是合目的性的立法理念转型目标，有利于形成基于公共数据开放共享的数字政府责任规则。

最后，这是现行有关行政法规更新迭代的需要。虽然信息与数据两个词经常被混用，可以互为解释，但这并不能成为维持现有《政府信息公开条例》《政务信息资源共享暂行办法》并行立法模式的理由。现行《政府信息公开条例》着重规定了政府信息公开的体制机制、原则、主体和范围、主动公开和依申请公开、监督保障等内容，虽然通过增强政府透明度在一定程度上解决了政府数据的“开放”问题，但无法适应公共数据开放共享所面临的全新一体化发展要求，无论是在适用范围上还是在体制机制制度建设上都明显力有不逮。《政务信息资源共享暂行办法》着眼于“共享”，用于规范政务部门之间政务信息资源共享行为，实行政务信息资源目录管理和分类管理，对共享信息的提供与使用、监督与保障提出了明确要求。虽然该办法为公共数据共享打下了一定法律基础，但因其割裂了数据开放问题，同样力有不逮。制定统一的《公共数据开放共享条例》事实上是为国家政务服务平台及其运行进行专门立法。从立法进路看，与其对过去并行立法模式“打补丁”，不如与时俱进“合二为一”统一立法，进而完成公共数据的收集、归集、存储、归档、共享、开放、应用以及安全保护等平台政府责任规则的系统制度安排。

（本文系中国社会科学院研究所创新工程项目“数字经济法治创新研究”阶段性成果）

作者：席月民，中国社会科学院法学研究所经济法室主任、研究员。

来源：《中国社会科学报》2022年9月5日。