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党内法规体系建设百年回顾与展望

刘小妹

 

摘要:如期形成比较完善的党内法规体系,是党和国家事业取得的历史性成就,也是党内法规建设的重要里程碑。从制定第一部党内法规,到确立党内法规概念、提出党内法规制度体系建设目标、如期形成党内法规体系,党内法规制度建设走过了百年历程。站在新的历史起点,不断发展和完善党内法规体系,既要创新党内法规立法机制,统筹推进党内法规的立改废释,加强党内法规实施体系和监督保障体系建设,促进党内法规体系内部的统一有序和协调完备;又要以“宪法为上”为党内法规体系与国家法律体系衔接协调的基准,改革和创新衔接协调机制,推进党内法规体系与国家法律体系的紧密衔接,坚持全面依法治国与全面从严治党的辩证统一。

关键词:党内法规体系  党的建设  从严治党  依法治国

 

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中指出,党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,我们坚持和加强党的全面领导,统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系,为实现中华民族伟大复兴提供了更为完善的制度保证、更为坚实的物质基础、更为主动的精神力量。[1]一方面,依规治党与党的全面领导、中国特色社会主义制度并列,是事关根本的基础性制度,共同构成实现中华民族伟大复兴必须坚持的制度保证;另一方面,如期形成比较完善的党内法规体系,是我们党百年来持续推进建章立制,特别是党的十八大以来全面深化党的建设制度改革的结果,是党的建设史特别是党内法规建设史上的一个重要里程碑,标志着党内法规制度建设迈入了高质量发展的新阶段,同时也对进一步发展完善党内法规体系和加强党内法规体系理论与实践研究,提出了新的更高要求。

 

一、党内法规制度建设百年历程

 

根据中共中央组织部发布的数据,截至2021年6月5日,中国共产党党员总数为9514.8万名,党的基层组织总数为486.4万个,是拥有百余年历史的世界第一大政党,也是世界唯一的执政70余年并将长期执政的政党。党内法规是伴随中国共产党百年革命、建设、改革历史,在中国共产党管党治党、执政治国的长期实践中逐步发展起来的,具有鲜明的中国特色,是“中国之治”的一个独特治理密码。

(一)党内法规的概念和内涵。

作为一种管党治党的制度实践,党内法规产生于中国共产党诞生之时,并伴随党的建设始终,成为保持党的先进性和纯洁性、提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦的坚强制度保障。但“党内法规”的概念是在中国共产党发展到一定阶段才提出来的。

早期的中国共产党领导人多将党内法规称作“党规”“党规党法”“党的法规”等。1938年,毛泽东同志在党的六届六中全会上指出,为使党内关系走上正轨,“从中央以至地方的领导机关,应制定一种党规,以统一各级领导机关的行动”,这是党的领导人第一次使用“党规(党内法规)”的名称。[1]同样是在这次会议上,刘少奇同志代表中共中央规则起草委员会作了《党规党法的报告》。1945年5月,刘少奇同志在中共七大上作《关于修改党章的报告》时指出:“党章、党的法规,不仅是要规定党的基本原则,而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法,规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[2]中华人民共和国成立之后,党中央更加重视党内法规的地位与作用。1950年至1953年间,毛泽东同志亲自主持编辑《毛泽东选集》时,将1938年党的六届六中全会上的“党规”表述修改为“党内法规”;1955年3月,毛泽东同志在中国共产党全国代表会议上,再次提及“党内法规”,并把党的政策和党内法规并列作为党内重要原则的体现,既强调了党内法规的重要性,又对两者的性质和功能进行了科学区分,标志着“党内法规”概念的基本确立。

改革开放初期,在党的领导人讲话和中共中央文件中,仍然没有严格区分“党内法规”与“党规党法”。直至1990年7月,中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,正式使用了“党内法规”这一名称,并首次规定了党内法规的概念、名称、适用范围和制定程序等,标志着党内法规制度建设走上了规范化轨道。1992年10月党的十四大修改党章,“党内法规”正式写入党章。此后,2012年制定、2019年修改的《中国共产党党内法规制定条例》,进一步统一了党内法规的概念和内涵。

根据2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第三条的规定,党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。这一权威的党内法规概念界定,是党组织系统内部对党内法规的形式定义,也被认为是狭义的党内法规定义。其优点是内涵和外延都十分清晰,有利于从制度建设的角度形成完善统一的党内法规体系;其不足在于缺乏延展性,不能满足党内法规理论研究和制度交流、制度输出等方面的实际需要。比如,党内法规的制定主体和内容范围,可能需要随着实践的发展而有所调整,也可能因为不同国家、不同政党之间制度交流的需要而不断扩展。坚持依规治党、加强党内法规制度建设,是中国共产党人把马克思主义普遍原理同中国共产党建设实践相结合的产物,是关于政党学说的原创性理论,可为世界政党治理贡献中国智慧和中国方案,因此我们应该鼓励党内法规学界从学理上,甚至从不同学科视角,界定党内法规的概念和内涵,论析党内法规的“政理”和“法理”,辨析“党内法规”概念与“法”“法治”“法治体系”的有机统一关系,[3]为党内法规制度的高质量发展奠定坚实的理论基础。

(二)党内法规制度建设的历史沿革。

中国共产党历来重视党内法规制度建设。2021年8月4日,中共中央办公厅法规局发布《中国共产党党内法规体系》,依据党在不同历史时期所面临的社会环境及其任务的变化,将党内法规制度建设的历史划分为新民主主义革命时期党内法规制定的奠基初创、社会主义革命和建设时期党内法规制定的曲折发展、改革开放和社会主义现代化建设新时期党内法规制定的恢复前进、中国特色社会主义新时代党内法规制定的全面加强四个历史阶段。[4]

1.新民主主义革命时期的奠基初创。

1921年,中共一大通过第一个党内法规《中国共产党第一个纲领》,具有党章性质,宣告中国共产党诞生,并明确了党的伟大旗帜和历史使命,奠定了党的前进方向和基石。1922年7月,党的二大通过中国共产党章程,我们党自此有了自己的根本大法。1938年六届六中全会上,毛泽东同志首次明确提出“党内法规”概念,刘少奇同志作了《党规党法的报告》,还审议通过了关于中央委员会工作规则与纪律的决定、关于各级党部工作规则与纪律的决定、关于各级党委暂行组织机构的决定等多部重要文件,强调了党法党规以及党纪的重要性。此后,党内法规制度建设受到了党内重视并稳步推进,并在管党治党以确保党内行动统一方面不断发力。其中,1945年党的七大,将毛泽东思想确立为党的指导思想并写入党章,这部党章是第一部党完全独立自主制定的党章,是党成熟的重要标志。

这一时期不仅从理论上提出了“党内法规”概念,更在实践中探索制定了涉及党的组织、纪律、党员与党的干部等多个领域的党内法规,为加强党的建设以带领中国人民实现新民主主义革命胜利提供了重要保障。

2.社会主义革命和建设时期的曲折发展。

1949年10月1日中华人民共和国成立,宣告了中国共产党执政地位的确立。与这一历史进程相适应,中国共产党开始全面探索在全国执政条件下进行党内法规制度建设的路子,对加强党对各方面工作的领导、推进执政党自身建设方面的党内法规作出了重要探索。1956年9月,党的八大通过修改后的党章,根据执政党特点提出全面开展社会主义建设的任务,并对贯彻民主集中制原则作出许多新规定,这是党在全国执政后制定的第一部党章。1966年之后,在忽视法治建设的大环境下,党内法规制度建设遭受严重挫折,党内法规制度建设缺乏与国家法律相协调的意识,没有确立党在“宪法与法律范围内活动”的法治原则,以党内法规、党内文件的形式规定某些现在看来属于国家法律、行政法规、政府规章所应规范事项的情况比较明显。[5]

这一时期党内法规制度建设先扬后抑,经历了发展和曲折,为新的历史条件下加强党内法规制度建设积累了正反两方面的重要经验。

3.改革开放和社会主义现代化建设新时期的恢复前进。

改革开放后,党和国家各项事业在拨乱反正中恢复发展,党内法规制度建设和社会主义法治建设也得到了重视和加强。1978年12月,邓小平同志在为党的十一届三中全会作准备的中央工作会议闭幕会上的讲话中指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障”,[6]深刻揭示了党内法规的地位作用及党规党法与国法的关系。以此为契机,党内法规制度建设无论在法规数量上还是质量上,都获得了很大发展。特别是1990年7月,中共中央颁行被称为第一部党内“立法法”的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,标志着党内法规制度建设更注重法治思维和法治方式,党内法规制定工作进入制度化、规范化、程序化的新阶段。

这一时期,党章得到及时修改完善。1982年9月,党的十二大修改形成了呈现新时期特征的党章,具有拨乱反正的重大意义。此后,党的十五大、十六大、十八大分别将邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观确立为党的指导思想并写入党章。这一时期,党内法规制度建设进入了一个快速发展期,不仅出台了一大批重要的基础主干党内法规,为开创和发展中国特色社会主义事业提供了重要制度保障;更推动党内法规建设走上制度化、法治化轨道,极大提升党内法规制度建设的质量和水平。

4.中国特色社会主义新时代的全面加强。

党的十八大以来,适应新形势新任务要求,以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党、依规治党,针对加强新时代党内法规制度建设作出一系列重大决策部署,加快党内法规制定步伐,推进党内法规体系建设,开启了党内法规制度体系建设的新篇章。截至2021年7月1日,现行有效的3615部党内法规中,147部中央党内法规、100部部委党内法规、2184部地方党内法规都是十八大以来制定的,占现行有效党内法规总数的67.2%,[2]基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规体系。这一时期的党内法规制度建设注重顶层设计,制定了两个中央党内法规制定工作五年规划(2013~2017年、2018~2022年),召开了党的历史上第一次全国党内法规工作会议(2016年)>,明确提出党内法规体系建设的阶段任务和总体目标;开展了两次党内法规和规范性文件集中清理(2012~2014年、2018~2019年),加强党内法规和规范性文件备案审查,提高党内法规制度的执行力,党内法规制度建设取得前所未有的历史性成就。

 

二、党内法规体系的形成和特征

 

(一)党内法规体系的如期形成。

党内法规制度建设经历了一个由点到线、由线到面、由面到体的发展历程。在中国共产党成立、新中国成立乃至改革开放后的很长一个时期内,党内法规数量不多,党内法规制度建设的主要任务是加快制定党内法规,因此并未明确提出构建党内法规体系的目标。[7]近些年,随着党内法规制定工作快速发展,在基本实现有规可依的同时,党内法规亦存在零散化、碎片化的现象,亟需加强顶层设计和统筹规划,分阶段分步骤制定基础主干、实践急需、细化配套党内法规。鉴于此,党中央开始重视党内法规体系化建设,并明确提出了党内法规体系建设的目标。

2006年1月,胡锦涛同志在十六届中央纪委六次全会上首次提出:“要适应新形势新任务的要求,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”,[8]2012年《中国共产党党内法规制定条例》第一条,明确提出“建立健全党内法规制度体系”的立法目标,第七条要求制定党内法规应遵守“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”的基本原则。

党的十八大之后,党中央先后颁布了多部重要文件推进党内法规及其制度体系化工作,党内法规制度体系化建设的方向更加明确,步伐更加稳健快速。2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》提出要加快构建党内法规制度体系,力争经过5年努力,基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。2014年,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“形成完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,纳入全面依法治国的总目标。2016年12月,党中央召开第一次全国党内法规工作会议,并于2017年6月印发《关于加强党内法规制度建设的意见》,党的历史上第一个党内法规制度建设纲领性文件,对加快构建完善的党内法规制度体系提出明确要求、作出统筹部署,明确要求到建党100周年时形成比较完善的党内法规体系。党的十九大报告以及十九届四中全会再次对加快形成完善的党内法规体系作出部署,《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》进一步明确了党内法规体系建设的任务书、时间表、路线图。

2017年10月,党的十九大将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党的指导思想并写入党章,为新时代党和国家事业发展提供了科学行动指南。 经过多年努力,截至2021年7月1日,全党现行有效党内法规共3615部,包括党章1部,准则3部,条例43部,规定850部,办法2034部,规则75部,细则609部;中央党内法规211部,部委党内法规163部,地方党内法规3241;党的组织法规153部,党的领导法规772部,党的自身建设法规1319部,党的监督保障法规1370部。[9]基本形成适应党的领导和党的建设需要,门类齐全、体例科学、系统完备、和谐统一的党内法规体系。2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中正式宣布“形成比较完善的党内法规体系”。比较完善的党内法规体系如期形成是党内法规建设取得历史性成就。

(二)党内法规体系的构成。

按照《中国共产党党内法规体系》的规定,党内法规体系是以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。据此,党内法规体系的构成主要包括各领域部门规范体系和各层级效力等级体系。

“法体系”是将全部规范性文件按照不同“法部门”分类组合,形成一个体系化的、有机联合的统一整体,因此法部门是构成法体系的基本单位。党内法规体系作为一种特殊的规范体系,也是由不同领域的规范体系构成的有机统一整体。《关于加强党内法规制度建设的意见》提出,按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则,完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系,即在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块。党章是立党治党管党的总章程总规矩,统领整个党内法规体系;四大板块相互支撑、内在协同,主体、行为、监督“三位一体”,全方位覆盖党的建设和党的领导基本领域。

党内法规具有法的规范性质,不同位阶的规范之间构成了规范效力等级体系,其中低位阶的党内法规不得同高位阶的党内法规相抵触。根据《党内法规制定条例》的规定,党章是最根本的党内法规,党内其他法规按照制定主体层级的不同,分为党中央制定的中央党内法规、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规和省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规。即党内法规体系分为四个效力位阶:党章具有最高效力,是党内法规体系的统帅,其他任何党内法规都不得同党章相抵触;中央党内法规的效力高于部委党内法规和地方党内法规,准则、条例等中央党内法规是党内法规体系的主干,部委党内法规和地方党内法规不得同中央党内法规和规范性文件相抵触;部委党内法规的效力高于地方党内法规,地方党内法规不得同部委党内法规相抵触。明确的党内法规效力等级体系,有利于加强党中央的集中统一领导,维护党内法规体系的协调统一。

(三)党内法规体系的特征。

完善的党内法规体系遵循科学的原则和标准,是内容全面、体例完备,有机组合、协调统一的整体,具备以下四个方面的特征:一是坚持贯彻民主集中制原则。民主集中制是党的根本组织原则和领导制度,是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志,也是党内法规体系的核心。党内法规体系的效力等级体系,充分贯彻和体现了民主集中制的原则和要求,一方面坚持以党章为根本依据建章立制,另一方面严格按照党内法规制定主体的层级,对应党内法规的效力等级,明确地方制定的党内法规不得抵触中央制定的党内法规、下级制定的党内法规不得抵触上级制定的党内法规的要求,充分把发扬党内民主和维护党的集中统一有机结合起来。

二是党内法规体系的内容完备、功能明确。如前所述,党内法规体系以中央党内法规为主体,以部委党内法规和地方党内法规为两翼,包涵党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块,共同构成各领域党内法规功能明确、上下配套、左右联动,全方位涵盖党的领导和党的建设各方面的规范体系,这也是党内法规体系比较完善的重要标准。

三是坚持制定和实施并重,统筹推进党内法规的规划、制定、备案、清理、和实施。为推进党内法规体系建设,党中央在加快党内法规制定步伐的同时,注重发挥备案审查和清理在推动形成党内法规体系中的重要作用,保证党内法规体系的协调统一。2012年,中共中央先后出台《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》,批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》,统筹推进党内法规的制定、备案和清理工作。紧接其后,2013年制定实施第一个中央党内法规制定工作五年规划,进一步形成统筹推进党内法规的规划和制定的工作格局。2016年《关于加强党内法规制度建设的意见》强调,党内法规建设始终坚持制定和实施并重,提出要建设完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。2018年,中央再次同步部署第二个中央党内法规制定工作五年规划和第二次党内法规和规范性文件集中清理工作。2019年,中共中央同步印发修订后的《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》。这一系列的顶层设计和工作联动,不仅统筹推进了党内法规的规划、制定、备案、清理、和实施,同步提升了党内法规的制定质效、备案审查能力和执行力度,更充分发挥了党内法规体系化的结构功能和集合效应。

四是党内法规与国家法律衔接协调。一方面,依法治国是党治国理政的基本方略,要坚持依法治国和依规治党有机统一,既依据宪法法律治国理政,又依据党内法规管党治党;另一方面,党内法规具有法的某些特征和属性,因此党的十八届四中全会将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。习近平总书记强调指出,“要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,提高党内法规执行力。”[10]为充分发挥依法治国和依规治党的互补性作用,2015年中共中央办公厅印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》,建立分工负责、双重备案联动、移交处理和提议审查、征求意见、会商协调、信息共享等制度,推动党委、人大、政府形成互通互动的备案审查衔接联动工作机制,形成党内法规和国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的格局,推进中国特色社会主义法治体系和法治国家建设。

 

三、党内法规体系的发展完善

 

如期形成比较完善的党内法规体系,标志着党内法规制度建设进入了一个更高质量发展的新阶段。在全面依法治国、全面从严治党、推进党和国家治理现代化的新时代背景下,站在新的历史起点,不断发展和完善党内法规体系,必须深入贯彻习近平法治思想,从立法内容、立法程序和立法技术等方面,持续推进党内法规体系建设,进一步促进党内法规体系系统内部的统一有序和协调完备;必须深化对党内法规体系与国家法律体系衔接协调基准和机制的研究,深刻认识党内法规与国家法律的关系,推进党内法规体系与国家法律体系的紧密衔接。

(一)党内法规体系内部的统一协调。

党内法规制度建设只有进行时、没有完成时。形成比较完善的党内法规体系后,仍面临一些领域基础主干法规缺乏、一些配套法规制度尚未出台、一些党内法规制定质量有待提高、立法机制还不够完善、党内法规交叉重复甚至相互冲突的现象仍然存在、党内法规与国家法律的衔接不够紧密等问题,需要从三个方面对这个体系不断进行完善:

一是统筹推进党内法规的立改废释,不断完善党内法规体系的内容。既要根据社会发展的需求,促进各领域基础主干法规、配套法规、实践亟需法规尽早出台;又要注重对现行党内法规的修改完善和及时废止,包括,建立党内法规立法后评估制度,健全党内法规动态清理机制,加大党内法规解释力度,及时掌握法规的实施效果,与时俱进的调整、修改和废止党内法规,保证党内法规体系协调统一。

二是创新党内法规立法机制,不断提升党内法规制定质量。要规范立法程序,扩大党员、社会公众和专家的立法参与度,加强党内法规立项的必要性、可行性、风险性和成本效益论证,规范党内法规草案征求意见的范围和程序,完善党内法规前置合宪性、合法性、合规性审查程序和制定机关的审议程序;要完善党内法规制定技术规范,使党内法规制定的名称、结构、内容更加科学标准,用语更加规范统一;要加强对党内法规制定机构工作人员的专业培训,提高党内法规制定能力。

三是完善党内法规实施体系和监督保障体系,统筹推进党内法规的制定、执行和备案审查工作,及时解决党内法规体系内不协调、不统一的问题。要完善党内法规执行制度机制,加大党内法规执行力度,促进党内法规更好落地;要建立健全党内法规执行检查制度,并将党内法规的实施情况、执行主体的履职情况、法规本身的利弊得失以及党内法规的宣传教育结合起来;要改进党内法规和规范性文件备案审查制度,细化审查标准,健全主动审查与被动审查相结合的审查机制,建立党组织和党员提出审查建议的反馈机制,同时加强审查机构和人员力量建设,提高备案审查工作质量。

(二)党内法规体系与国家法律体系的衔接协调。

社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。一方面,建设中国特色社会主义法治体系,既要形成完备的法律规范体系,也要形成完善的党内法规体系;另一方面,依法执政既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。由此,党内法规与国家法律虽然是两个有着不同功能和内涵的规范体系,但二者都是党和人民意志的体现,是依法执政的重要保障,是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,在本质上是统一的。

1.党内法规体系与国家法律体系的辩证统一关系。

党内法规体系与国家法律体系既相互独立又内在统一、相互衔接,类似于两个相交的圆,其辩证统一关系主要体现在三个方面:其一,党内法规之“法”与国家法律之“法”,是两个性质、功能和内涵都不相同的“法”,二者的制定主体、适用范围、调整对象、规范效力和实施保障都不同;其二,党内法规同国家法律具有价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、文化倡导的层级性、制度建设的衔接性,[11]共同服务于实现国家治理体系和治理能力现代化的目标;其三,党内法规体系与国家法律体系互有交集,二者可以相互嵌入、适时转化。党内法规属于社会法的范畴,同时基于党的执政地位,党对国家事务实施全面领导,党内法规也具有一定的国家法因素,由此党内法规体系与国家法律体系产生了交集。

在党内法规体系与国家法律体系的交集部分,党内法规与国家法律存在双向嵌入的现象:一方面,党内法规的调整对象和适用范围,可以超出党组织内部系统,产生“溢出效应”。包括两种情况,一是根据党管干部、党管意识形态等原则,在组织人事、新闻宣传等领域制定的党内法规,对党政干部、新闻宣传活动具有拘束力;二是基于党总揽全局、协调各方的领导核心地位,以党政机关联合发文形式发布的党内法规,既适用于党组织、党员和党内事务,也适用于国家机关、社会组织、非党员和党外事务。[12]2018年,党和国家机构改革,统筹党政机构设置,推进职能相近的党政机构合署合并,使得党的工作机关承接了从行政机关并入的行政管理职权,由此党的工作机关及相关党内法规,将更多地参与公共事务的管理,党内法规内嵌国家法律事项并对外部产生拘束力的现象呈扩展趋势。当然,随着法治的进步,一些党内法规在条件成熟时,也会适时转化为国家法律,例如1993年《国家公务员暂行条例》、2005年《中华人民共和国公务员法》出台前,国家公职人员录用、考核、任免、调动、交流、培训等许多事项都由党内法规规定,《中华人民共和国公务员法》颁行后,《党政领导干部选拔任用工作条例》及其配套规定就要同《中华人民共和国公务员法》关于公务员晋升年限、任职条件标准等规定保持一致。新闻、出版、宣传、文化、基层政权建设等领域的许多事项,亦是如此。[13]

另一方面,党的领导是推进全面依法治国的根本保证,把党的领导制度纳入法律体系之中,是运用法治思维和法治方式巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力的需要。实践中,2018年宪法修正案将“党的领导是中国特色社会主义最本质特征”写入宪法第一条,为新时代坚持和加强党的全面领导提供了坚实的宪法基础和保障,此后的立法和修法中,大量法律法规中写入了有关党的领导的条款。2021年,中共中央印发《法治中国建设规划(2020-2025年)》明确提出:“健全党的全面领导制度。推进党的领导入法入规,着力实现党的领导制度化、法治化。”可以预见,未来会有更多的国家法律法规中规定党的领导条款。

综上可见,加强党的领导、全面依法治国和机构改革等多重因素下,党内法规体系与国家法律体系相互嵌入、相互转化的现象呈现扩展的趋势,但越是如此,越要坚守二者的独立性,辩证统一的看待党内法规和国家法律的关系。党内法规的“溢出效应”并不意味着党内法规可以任意规范非党组织、人员和事务,更不是说党要取代国家机关的工作,相反对于条件成熟的领域和事项,应及时将党内法规转化为国家法律。国家法律法规中写入党的领导条款,也主要是原则、组织体制等抽象规定,党组织的具体运行规则和程序仍然要由党内法规来规定,二者不可混淆,更不可以相互替代。

2.党内法规体系与国家法律体系衔接协调的基准。

党章规定,党必须在宪法和法律范围内活动;宪法规定,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。《中国共产党党内法规制定条例》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》也明确提出,制定党内法规应当遵守“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则,遵循“宪法为上、党章为本”的基本要求。由此可见,党内法规和国家法律在价值取向上的一致性,体现为党内法规和国家法律都以“宪法为上”。一方面,以宪法为遵循,就是要保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求,保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一,确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动,认真履行党内的各项职责和义务。另一方面,党内法规同国家法律的衔接和协调集中体现为党章和宪法的有效衔接。改革开放以来,党章和宪法互为参照,紧密衔接与协调,分别进行了多次修改,在各自完善发展的同时形成了制度合力,更好地发挥了它们在治国理政中的互补性作用,也为党内法规同国家法律的衔接与协调提供了新范例。[14]

3.党内法规体系与国家法律体系衔接协调的机制。

如果党内法规和国家法律有不衔接的地方,就会影响到党的依法执政和依法治国,因此在不断发展完善党内法规体系的过程中,还要改革和创新党内法规体系与国家法律体系的衔接协调机制,进一步促进党规国法衔接协调。

一是畅通党内立法部门与国家立法部门之间的沟通协调机制。沟通协调机制应该贯穿党内立法和国家立法的全流程。在立法前,党委、人大、政府的立法工作机构应当通过定期交流、信息共享、会商协调机制,实现立法协作和配合。在立法中,对于需要党内法规和国家法律共同发挥作用的领域,应建立健全向国家立法机关征求意见的制度,适时修改《中国共产党党内法规制定条例》,明确征求意见的范围、方式和程序。在立法后,要加强备案审查,特别是建立健全党委、政府和人大的备案审查衔接联动机制;建立健全党内法规和国家法律的立法后评估和定期清理机制,及时发现并弥补党内法规衔接国家法律的制度空缺,或者及时修改与国家法律不相匹配的党内法规,适时将不符合党内法规定位的党内规定转化为国家法律。[15]

二是健全党内法规合宪性、合法性事前审查制度。按照《中国共产党党内法规制定条例》第二十七条的规定,党内法规审议批准机关收到草案后,应交由所属法规工作机构对党内法规“是否同宪法和法律不一致”进行前置审核,但没有规定具体的审核方式和程序。立法法也没有规定保障宪法和法律在党内法规中得到遵守的机制。因此,建议适时在立法法和《中国共产党党内法规制定条例》中规定党内法规和国家法律衔接协调的程序和方式,明确要求党内法规在起草完成后和提交审议前应先交党内专门法制机构进行合宪性、合法性审查,党内专门法制机构作出合宪性、合法性结论前,需要和相应的国家立法机关进行沟通和协商。

三是健全党内法规合宪性、合法性事后审查制度。党内法规和规范性文件备案审查制度,法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制,在促进党内法规和国家法律衔接协调方面发挥了重要作用。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第十一条、第十九条规定,审查机关要审查报备的党内法规是否同宪法和法律相一致,对存在违反宪法和法律情形的,应当不予备案通过,并要求报备机关进行纠正,但没有规定具体的审查程序。从法理上看,党内法规审查机关没有宪法和法律解释权,不能直接作出合宪性、合法性判断和审查,因此建议中央党内法制机构与全国人大宪法和法律委员会衔接联动,研究制定党内法规合宪性、合法性审查流程,并通过衔接联动机制及时调处两个规范体系内部的冲突,以及党内法规与国家法律法规调整范围“越界”和规范冲突的问题。[16]同时,建议任何党组织和党员发现党内法规和规范性文件有违宪、违法的情形,均可向中央党内法制机构提出书面审查申请,并纳入上述衔接联动机制处置。

 

结语

 

作为马克思主义政党,中国共产党强调始终保持党的先进性和纯洁性,强调严密的组织形式和严格的组织纪律。全面从严治党离不开党内法规的健全和发展,全面依法治国更离不开法律规范体系和党内法规体系的衔接协调。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上,开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军,必须在新的起点上持续推进党内法规体系建设。

 

注释:

[1]习近平:《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》,求是网,2021年7月1日,http://www.qstheory.cn/yaowen/2021-07/01/c_1127615372.htm。

[2]《刘少奇选集》(上卷),北京:人民出版社,1981年,第316页。

[3]参见李林:《论“党内法规”的概念》,《法治现代化研究》,2017年第6期,第2~8页。

[4]中共中央办公厅法规局:《中国共产党党内法规体系》,《人民日报》,2021年8月4日,第4版。

[5]刘长秋:《建党百年中国共产党党内法规制度建设》,《探索》,2020年第5期,第94页。

[6]《邓小平文选》第2卷,北京:人民出版社,1983年,第147页。

[7]参见宋功德、张文显主编:《党内法规学》,北京:高等教育出版社,2020年,第41~42页。

[8]《十六大以来重要文献选编》(下),北京:中央文献出版社,2008年,第181页。

[9]数据来源于《中国共产党党内法规体系》,《人民日报》,2021年8月4日,第4版。

[10]习近平:《加快建设社会主义法治国家》,《求是》,2015年第1期。

[11]付子堂:《法治体系内的党内法规探析》,《中共中央党校学报》,2015年第3期,第21~22页。

[12]李忠:《党内法规制度建设》,北京:中国社会科学出版社,2015年,第5~6页。

[13]姜明安:《论党内法规在依法治国中的作用》,《中共中央党校学报》,2017年第2期,第75页。

[14]张文显:《坚持依法治国和依规治党有机统一》,《政治与法律》,2021年第5期,第8~9页。

[15]参见李树忠:《党内法规与国家法律关系的再阐释》,《中国法律评论》,2017年第2期,第68页。

[16]秦前红、苏绍龙:《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》,《法律科学》,2016年第5期,第29页。

 

[1]中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编(一九二一——一九四九)》(第15册),中央文献出版社2011年版,第646页。

[2]数据来源于《中国共产党党内法规体系》,《人民日报》,2021年8月4日,第4版。

 

作者:刘小妹,中国社会科学院国际法研究所研究员。

来源:《学术前沿》2021年11月下。

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