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行政复议改革的“政策试验”机制及其反思

卢超

 

摘要:“政策试验”作为一类彰显中国特色的公共政策工具,在《行政复议法》的衍化过程中扮演了重要角色。中央借助地方政策试验来推动行政复议的改革创新,贯穿了行政复议制度的发展历史之中,尤其是行政复议委员会与行政复议局为代表的复议组织改革,鲜明反映了这一“试验主义”特色。行政复议委员会与行政复议局的的地方试点,为复议管辖权的集中统一改革积累了经验,但在试点进程中也存在合法性不足与科学性匮乏等难题。《行政复议法》的修改应当提升试点授权的合法性与试验政策的科学性,处理好集中统一改革与部门专业行政之间的价值平衡,或可借鉴《行政诉讼法》的修法经验,通过增加试验条款,为修法之后行政复议的持续改革留足政策试验空间。

 

一、问题的引出

 

2020年2月5日,中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》,要求推进相关法律法规修订工作,部署各地加速推动行政复议体制改革任务落地,优化行政复议资源配置,努力构建统一、科学的行政复议体制,发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。按照中央全面依法治国委员会《行政复议体制改革方案》的改革决策精神,2020年11月24日,司法部发布《中华人民共和国行政复议法(修订)》(征求意见稿)(以下简称《行政复议法征求意见稿》),《行政复议法征求意见稿》通过第30条-34条共计五个条款,[1] 对于当前“条块结合”的复议管辖体制进行了大幅修正,转向县级以上地方政府相对集中行使行政复议管辖权的“以块为主”模式,除此之外,行政复议委员会装置也正式进入到了具体条款之中。[2]

从制度变迁视角切入,1999年《行政复议法》自立法迄今为止,“政策试验”机制作为极具中国特色的政策工具,[3] 在行政复议改革与规则衍化进程中扮演了极为重要的角色。各地试点创新形成的创制性规定,“对于复议程序、期限、举证责任、审理方式等进行了带有试验性质的地方创新,地方试验探索形成的一些创新性制度,对《行政复议法》修订具有很好的启示意义和示范作用”。[4]《行政复议法征求意见稿》中尤其引人瞩目的复议管辖条款,便经历了地方层面持续十余年的相对集中行政复议管辖权改革进程,行政复议委员会与行政复议局则是其中最具代表性的改革范式,本文将以行政复议委员会与行政复议局的地方试点与政策试验为例,在规范研究基础上结合外部视角,着重探讨政策试验机制在行政复议改革进程中发挥了何种功能、存在哪些不足以及未来改进方向。

 

二、行政复议改革的两类试验模式及其功能评价

 

行政复议制度在多年来的运行过程中,形成了诸多带有“政策试验”色彩的地方创新机制,尤其在行政复议机构与管辖体制领域,行政复议委员会与行政复议局作为两类差异化的试验创新与竞争机制,为《行政复议法》的修改完善提供了两种不同思路的组织改造路径。

(一)行政复议委员会的地方创新与试点推广

从政策试点的历史维度观察,按照相关学者的历史考证,行政复议委员会的试点最早可追溯至2006年,[5] 2006年12月2日,国务院组织召开全国行政复议工作会议,时任国务委员兼国务院秘书长华建敏同志发表《加强行政复议工作促进社会和谐稳定》的讲话,其在讲话中明确强调“有条件的地方和部门,可以开展行政复议委员会的试点”。而在中央明确部署试点工作之前,黑龙江省和北京市于2007年率先开启行政复议委员会的试点之旅。2007年5月28日,黑龙江省人民政府法制办发布《关于在哈尔滨等市人民政府开展行政复议委员会试点工作的通知》(黑政法发【2007】33号),决定在哈尔滨、黑河、齐齐哈尔等市人民政府开展行政复议委员会试点工作。2007年9月12日,北京市人民政府办公厅发布《关于设立北京市人民政府行政复议委员会的通知》(京政办发【2007】58号),决定在北京市政府一级设立行政复议委员会。在两地较早开展了复议委员会改革试点的破冰之旅之际,中央随后开始进行正式化的试点改革部署。

2008年9月16日,国务院法制办发布《关于部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法【2008】71号),该通知将北京市、黑龙江省、江苏省、山东省等八个省、直辖市列为试点单位,并且宽泛式授权规定“其他有条件的省、自治区、直辖市,也可以结合本地区行政复议工作的实际情况,探索开展相关工作”。国务院随后在 2010 年又增加了内蒙古、福建、湖北和重庆这四个省、直辖市作为新增试点地区。2010年10月10日,国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》(国发【2010】33号)再次明确这一试点要求,“探索开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点”。尤其在国务院发布《关于部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》的授权之后,各地纷纷展开试点工作,经过十余年的试验探索,行政复议委员会模式已在全国大多数省份开展了试点,但是,行政复议委员会的试验过程中体现出较强的地方自主性特征,并未形成一个全国统一的复议委员会版本。诸多试点地区均是结合本地实际,制定了各具特色的复议委员会议事规则与工作流程,并形成一些带有鲜明地方色彩的复议委员会模式,譬如北京模式、哈尔滨模式、上海模式等。并且在政策扩散与政策学习过程中,地方一些相对成功的复议委员会范式经验,也逐步扩散或影响至其他区域,但总体而言,中央在行政复议委员会的地方政策试验过程中,并没有过多协调干涉或者试图扮演相对强势的角色。

在行政复议委员会的地方试点过程中,各地试验政策尽管呈现出“百花齐放”的殊异形态,但最大的改革公约数在于,复议委员会通过体制外相关专家的引入,打破行政复议系统的封闭结构,改变传统行政复议的裁决人员构成,以此期冀增强行政复议的中立性、公信力与权威性。从这一点不难看出,行政复议委员会作为一种“准司法”性质的程序装置,自始便带有“行政复议司法化”的鲜明印痕;[6] 与此同时,行政复议的政策试验试图借助复议委员会的新增装置,实现对传统分散化的行政复议权进行相对集中整合的改革目标。按照学界通说观点,传统管辖体制下,复议资源的分散配置是导致行政复议难以发挥规模效应的重要原因,行政复议资源配置过于分散,不仅导致复议效率低下而且影响了行政复议的质量和公正性。[7] 因此,行政复议委员会改革在引入吸纳外部社会力量的同时,也在一定程度上间接实现了相对集中复议权的资源整合目标。

当然对于行政复议委员会的改革机制也不乏质疑声音,这些反思更多集中于对行政复议委员会的形式合法性批判上,譬如行政复议委员会试点的上位法依据缺失,尤其与《行政复议法》相关条款的规范冲突等议题。[8] 除了合法性争议之外,行政复议委员会自身的“准司法化”特征也是容易引发争议的议题,行政复议委员会的程序设计与改革模式带有明显的司法化导向,这种改革趋势无疑有助于提升行政复议的公正性与中立性,但与此同时,行政复议委员会精细化程序装置与议事规则流程也可能会降低复议救济效率,这成为复议委员会改革无法摆脱的两难悖论,“准司法化改革虽然使复议程序虽然渐入规范化,却降低了其处理争议纠纷的速度,使其在改革中渐渐地丢弃了行政复议本身的制度特征与机构优势,陷入司法同质化的困惑”。[9] 或者从价值衡量的维度来说,行政复议的司法化改造“虽然由程序精细化获得了一定的公正性提升,但其并不能完全抵消由效率性降低所带来的损失”。[10] 更为棘手的是,行政复议委员会的“准司法化”构造是否必然带来中立公正价值的提升,也要打上相当的问号,譬如有学者发现,行政复议委员会里外部复议委员的履职极易受到复议机关的支配,对于由谁参与复议案件的案审会、什么样的案件提交给案审会、案审会中外部专家的比例等事项,行政复议机关拥有绝对话语权。[11] 这意味着行政复议委员会原本寄希望于外部专家与社会力量的引入,转变行政复议系统的科层运转质量与公正性,却依旧可能被旧的行政复议系统所吞噬消解,甚至沦为无效冗余、装点门面式的制度改革。

除此自外,从政策试验的科学角度,行政复议委员会的试点经验在多大程度上具备可复制性,可能才是复议改革面临的最大难题。从制度源头窥探,行政复议委员会机制最早源自我国对于韩国模式的比较法借鉴,但是考虑到国家治理规模及其成本的本土国情,[12] 具备相应法律人才与专家资源的地区屈指可数,行政复议委员会的上海模式、北京模式几乎难以复制,而全国范围内为数众多的基层人民政府,尤其是中西部偏远地区的县级人民政府难以聘请到外部专家资源来建立相应的复议委员会,“行政复议委员会制度推行之后,复议委员会要求委员中有半数以上是外聘的专家,这在小一些的市或县的,各部门是无法做到的,必须集中到县、市一级,即使如此有些地方仍相当困难”。[13] 可以说,行政复议委员会装置如果严重依赖于地方经济资源与法制人力资源的供给,难免将成为一种“精英式救济”路径,[14] 复议委员会的试点成功经验也将不再具备可复制性与政策推广价值。

可以说,尽管行政复议委员会的政策试验就试点范围与覆盖幅度几乎涵盖全国,并在形式上体现为层层试点、分级试验的科学模式,但是复议委员会试点改革反映出较强的地方自主性,各地的试点改革方案缺少横向联动,中央层面并没有进行有效的试点部署与比较总结,譬如行政复议委员会试点中大部分地区采取的是相对集中审理模式,极少地区则是创新试点了完全集中型模式,典型代表如广东省汕头市、江苏省海门市行政复议委员会便试验集中所有政府职能部门,包括税务、工商、公安及其他垂直管理机关等。再譬如行政复议委员会的功能定位上,大部分试点地区采取的均是议决型复议委员会模式,而上海、北京等少数地区则创新采纳了咨询型复议委员会模式,此模式下的复议委员会在性质上更类似于专家议事咨询机构,主要负责审议行政复议中的疑难、复杂案件与重大问题。然而,面对地方层面形态各异的复议委员会制度设计,中央在试点政策方案与试点效果评估等事项上均存在感不强,对于行政复议委员会不同试点模式的横向对比,尤其是对少数模式可能体现出的优缺点,中央层面也相对缺少量化维度的评测总结,这无疑削弱了地方政策试验的功能效用。

2020年11月,司法部公布的《行政复议法征求意见稿》第62条规定了行政复议委员会的功能在于“研究行政复议重大事项,为办理行政复议案件提供咨询意见”。第71条进一步规定,“未采纳行政复议委员会咨询意见的,应当经行政复议机关负责人集体讨论通过”。从中不难看出,尽管增设了“集体讨论通过”这一项程序障碍,但行政复议委员会的审理结论并不具备严格的法律拘束力,仍然仅仅是咨询性质而已,[15] 行政复议委员会在未来修法中议事咨询机构的角色定位似乎已毋庸置疑。但是,从地方试点到中央立法吸纳的政策试验过程中,咨询型复议委员会模式为何最终被采纳及其优势所在均缺少解释说明,当然咨询型模式本身也存在北京版本、上海版本等地方维度的设计差异,《行政复议法》修法最终将采取何种版本以及未来的探索创新,依然离不开政策试验机制的持续运用。

(二)行政复议局的另类创新试验思路

在其他省份通过分级试验模式纷纷开展行政复议委员会试点之际,浙江省则另辟蹊径开创性地开启了行政复议局的地方试点之路。2015年8月,浙江省政府发布《浙江省人民政府关于义乌市行政复议体制改革试点工作方案的批复(浙政函〔2015〕99号)》,授权通过了《义乌市行政复议体制改革试点工作方案》,2015年9月,浙江省义乌市正式开启了行政复议局的创新试验之路。浙江省之所以选择义乌市作为行政复议局的试点地区,与义乌市作为国际贸易综合改革试验区的特殊地位息息相关。[16] 与省内其他地区相比,义乌市政府及其部门在实践中面对的行政争议事项更为庞杂且数量繁多,传统零碎分散化的复议体制日益捉襟见肘且无力满足救济需求,因此对于现行复议体制的改革愿景也更为迫切。义乌市行政复议局作为全国首个具有实体意义的行政复议局,将对相关复议申请案件进行统一受理、统一审查与统一决定。义乌市行政复议局统一负责行政复议申请的立案受理工作,上一级政府主管部门原则上不再受理以义乌市政府相关部门为被申请人的行政复议申请,义乌市政府各相关部门不再受理行政复议申请,如收到行政复议申请,将告知申请人向义乌市政府提出,或直接转送义乌市行政复议局。行政复议决定书经义乌市行政复议局主要负责人审核,报义乌市政府领导签发后,以义乌市政府名义作出,并加盖义乌市政府印章。义务市行政复议局取得一定的试验效果之后,浙江省继续扩大试点范围,相继在杭州市桐庐县和台州市黄岩区设立行政复议局。随后,2016年7月,浙江省行政复议局挂牌成立,2017年6月,浙江省人民政府发布《关于深化行政复议体制改革的意见》(浙政发〔2017〕24号),明确要求在认真总结义乌、桐庐、黄岩等地行政复议体制改革试点经验的基础上,将行政复议局模式进行全省推广,并设定了全省行政复议体制改革的时间表和路线图,要求设区的市率先展开复议体制改革,有条件的市、县同步推进,2018年完成浙江省内的全覆盖。[17] 至此,浙江已基本完成行政复议局的全省推广适用。

从法律属性上来看,浙江省以“义乌模式”为代表的行政复议局试点,在性质上类似于“相对集中行政处罚权”与“相对集中行政许可权”的改革思路,通过对分散化行政组织的汇集整合,将以往分散零碎的行政职能聚集于一个行政机关行使。并且在行政复议局的组织改革基础上建立复议申请引导、转送以及集中承办等工作机制,按照浙江特色“最多跑一次”的理念和要求,优化行政复议流程,为当事人行使复议权利提供便利,更加直面针对了传统复议体制职权交叉、行政救济效率低下等问题。[18]

如果将行政复议委员会与行政复议局这两种改革试验形态进行比较,便不难发现其中的区别,诸多学者用“外部输血”和“内部造血”来形容这种构造差异,[19] 行政复议委员会主要通过行政系统之外专家学者的“外部输血”来提升行政复议合法性和公信力,行政复议局模则是借助行政科层系统的“内部造血”来促成复议机构与复议人员的统一专职化。除此之外,相比于行政复议委员会装置在全国各地试点中的形态差异性,行政复议局的试点地域由于相对集中,更多仅局限于浙江省内,因此在制度设计上更加统一简洁高效,基本上采取相对一致的构架模式,并且相比于行政复议委员会的间接模式——亦即借助复议委员会的试验装置间接实现管辖权相对集中,行政复议局通过“内部行政法”的组织变革,[20] 则是更为直截了当地将复议机构横向集中整合,确立统一独立的实体复议机构与专职复议队伍,理论上能够更为高效地解决行政复议管辖权与机构资源高度分散带来的难题痼疾,这种行政系统内部的改革思路,相比于行政复议委员会的“借力”改革模式,似乎更为契合广大基层政府以及经济欠发达地区的制度需求。有学者据此评价,“相对中立的行政复议局有助于降低申请人对行政复议机关偏向于被申请人的疑虑,提高其通过行政复议实现权利救济的信心”。[21] 亦有学者持类似观点,认为行政复议局的改革试点“发挥出比行政复议委员会模式更佳的制度效果,更好地实现了行政复议作为行政争议解决的主渠道功能”。[22] 另有学者对比认为,“由于行政复议委员会与行政首长负责制的内在冲突,行政复议委员会试点有逐步式微之势,以相对集中复议权作为改革突破口的行政复议局模式大有后来居上之态”。[23] 因此,“行政复议局”模式也为《行政复议法》的修改提供了行政复议委员会之外的新思路。

但是,对于行政复议局的试点改革模式也不乏质疑声音,譬如有学者认为行政复议局模式的核心主旨在于“通过专业化建设目标,在行政机关内部着力打造专职复议队伍,但正是由于行政复议局成员全部来自行政机关,尽管有核定行政编制和给予单独财政列支等条件集中保障其独立办案,也难以完全打消当事人对于行政复议‘官官相护’的顾虑,对解决裁决者中立性先天不足的问题作用有限,这是行政复议局的不利之处”。[24] 与之相比,“相对更为独立的行政复议委员会较之专业性更强的行政复议局机制,更能弥补行政复议公正性不足的缺陷,更有利于复议机关实质化解公民与行政机关之间的行政争议”。[25]

但就笔者的观察,当前对于复议委员会与行政复议局的优劣判断更多基于先验理念与理想类型出发,缺少定量数据对比予以支撑,正如前文的评价,行政复议委员会在实践中的中立公正性与普世推广价值也始终存疑,依据同样的原理,从政策试验的角度,行政复议局试点的缺陷更多体现在,行政复议局的改革试点地区过于集中,仅仅局限于法制资源与财力资源雄厚的浙江省内,试点地区的代表性并不充分,省内试点地区选择数量偏少,而且试点改革的时间期限较为短暂仓促,也并未形成科学可靠的实证对比数据,来印证说明正是由于行政复议局这一变量的引入,导致了试点前与改革试点后行政复议案件数量及质量的变化。这种因果关系链条的判断不足,导致行政复议局模式这一政策试点的推广价值与效果缺少严谨的科学检验。

 

三、行政复议政策试验机制的评价与未来改革

 

如前文所述,行政复议委员会与行政复议局作为两类相对主流的试验创新机制,为行政复议改革与《行政复议法》修改提供了功能等价却又路径疏异的试验样本。但是,透过行政复议委员会与行政复议局在地方层面的试验创新过程,也不难看出其中浮现出的合法性缺失、试验科学性不足以及信息供给匮乏等政策试验难题,在行政复议未来改革进程中,亟需对传统的政策试验机制进行多维度的革新再造。

(一)行政复议政策试验机制的不足

1.复议政策试验机制的合法性瑕疵

从法解释学角度,无论是行政复议委员会还是行政复议局的试点改革,都缺乏严格的试点授权,更多是源自政策文件的支持,然而行政复议委员会抑或行政复议局对于管辖组织机制集中化的改造,与现行《行政复议法》相关条款的冲突非常明显,这给地方层面的试验创新蒙上了合法性欠缺的阴影。行政复议委员会的早期试点改革中,仅有山东省通过地方性法规的明确授权,开展行政复议委员会的试点工作。《山东省行政复议条例》第6条第2款规定,“经省人民政府批准,设区的市、县(市、区)人民政府可以集中行使行政复议职权”。除了山东省以外,其他试点省份行政复议委员会的合法性溯及源头均是国务院法制办公室发布的《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法【2008】71号)。并且按照该《试点工作通知》的宽泛授权规定,除了被明确授权试点的八个省份之外,“其他有条件的省、自治区、直辖市,也可以结合本地区行政复议工作的实际情况,探索开展相关工作”,这使得这一授权极为宽松且无严格拘束力。与之相比,行政复议局的试点改革更加缺少中央的明确授权,地方自发试验的色彩更加浓郁。因此,从合法性的角度予以测量,这种早期较为宽松且侧重地方自主探索的政策试验模式,始终存在法治主义不足的隐患,更与当下愈发严格且强调顶层设计的试点授权模式形成鲜明对比。

2.复议政策试验机制的科学性匮乏

过往试点实践中,行政复议的政策试验机制除了存在合法性瑕疵之外,在行政复议整个试验过程中,试验方法科学性的匮乏也时常为人所诟病。当然,试点机制科学性的缺失并非仅存在于复议政策的试点,当代中国诸多公共政策领域的试点项目均存在因果关系科学性难以立足这一困境。政治学领域的相关实证研究便认为,“社会科学学理上讲,政策试点的运行过程可能受到两大效应的影响,从而使得其因果关系的推理受到质疑,这两个效应是选择性偏差(selection bias)和霍桑效应(Hawthorn effects),它们都会使得政策试行的结果被高估或被低估”。[26] 譬如在行政复议委员会的地方试点改革中,中央在选取部分省、直辖市进行试点的同时,相关省、直辖市又会进一步选取下一级的部分市、县地区进行分级试验,[27] 分级试验尽管是中国特色“政策试验”机制的主流模式,但普遍存在的缺陷在于,对于各级试点地区的选取标准及其代表性缺少科学性的说明验证,大量试点单位往往是主动争取参与试点政策,或者相关试点地区的人力、组织、财政资源普遍较为优渥,使得试点地区选取的代表性不足从而导致选择性偏差。

而在霍桑效应的干扰影响下,进行试点的地区在资源分配、组织管理方面,往往对试点的项目进行特殊照顾,部分试点地区被“只能成功、不能失败”的心理因素干扰,甚至不惜代价确保试点成功,这些干扰因素导致政策试点不再具有推广价值与可复制性。[28] 同样在行政复议委员会或行政复议局的改革试点中,地方政府往往投入大量资源,譬如通过成立领导小组等非正式机制,[29] 借助地方组织、人力以及财政资源的汇聚,确保行政复议试点工作必须顺利完成,[30] 在这种高强模式下行政复议委员会或行政复议局试点即便表面成功,也可能会极大削弱试验效度,从而不具备科学评价与复制推广的价值。

可以说,政策试点的科学性面临诸多消极因素的影响,“对新政策进行有效性测试的试点目标往往被赢取政策红利、塑造政绩工程以及获得晋升机遇等地方政府的利益性目标所置换,地方试验者总会采取各种办法夸大自己辖区内试点工作的积极成果”,[31]“大量包装型的试点创新消耗了科层组织的资源精力,也使得试点改革越来越易走向形式主义,从而无法提供真正具备应用价值的制度创新”。[32] 总而言之,地方竞争、官员个人意志以及绩效政绩观等各类政治因素会严重干扰试点政策的科学性,[33] 而这些外部因素的负面效应同样存在于行政复议多年来的试点改革之中。

(二)行政复议政策试验机制的改革方向

  1.提升改革试验的授权合法性与政策科学性

正如前文所述,早年行政复议围绕复议委员会等试验政策开展的地方试点改革,尽管获取了一定的改革功效,但始终面临试点合法性不足与科学性匮乏的难题,尤其置于愈发强调“顶层设计”的新时代背景下,政策试验机制如果想要在行政复议的未来发展中继续扮演重要角色,首先必须增强自身的授权合法性。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了“重大改革于法有据”的法治理念,同时要求“实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权”,从而将先行先试“要按照法定程序作出授权”作为我国改革试验的一项基本原则。[34] 2015年修订《立法法》第13条进一步规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这一系列中央决策与立法修改标志着“顶层设计式”的试点今后将成为主流模式,各类地方公共政策的出台必须“于法有据”,地方自主探索进行改革试点与政策试验的空间将被严格压缩,[35] 地方自发分散且缺少中央统一协调的“零售式”政策试验机制亦将逐步退出历史舞台。这意味着行政复议过往缺少严格授权、程序控制松散且较为分散化的地方试点改革将难以持续,毕竟行政复议的地方试点探索,如果未来不能先行统筹顶层设计,将仍然难以形成制度合力,甚至在一定层面上陷入程序空转和制度冲突,[36] 因此,通过法定程序获得授权将成为地方复议改革试验启动的前置要件,这在一定程度上能够削减各地差异化的复议试验政策释放出的混乱讯号,保持不同地区政策试验条文规范之间的合理竞争,最大程度上提升复议改革试验的权威性与法律体系的内在一致性。当然,除了复议试验改革的启动需要增强授权合法性之外,对于地方复议改革试点决定的作出、实施乃至最终的试验评估整个流程,均需要提升加强程序控制与合法性拘束,从而实现中央对于地方政策试验改革的有效监督。[37]

除了授权合法性这一因素之外,如何提升试验政策的科学性也是行政复议未来亟需面对的重要议题。正如前文所述,中国特色政策试验机制中存在的选择性偏差与霍桑效应等消极原理,以及试点过程中官僚晋升、地方竞争等政治因素的侵涉干扰,严重影响了因果关系的有效判断,极大削弱了地方试点改革自身的科学性。对于未来行政复议的地方试验改革而言,第一,“改革试验主体、区域和期限的选择和设定应更具代表性。政策试验的单位数量、试验区域的广度、试验期限的长度必须足以保证试验评估的客观性和科学性”,[38] 尤其对于试验地区的选择设定,必须改变过往行政复议委员会试点过程中对于试点地区的择取偏好,在将来行政复议政策试验中,根据经济发展水平、人口指标、法治资源基础等各类因素,尽可能增大试验地区的样本的规模,通过代表性试验地区的选取来削减选择性偏差诱发的负面效应;其次,将复议改革的政策试验与官僚晋升、地方考核指标等政治因素脱钩,防止地方政府为了试点必须获得“成功”而投入过量资源,并且承认且允许行政复议试点政策失败的可能性,从而尽可能减少霍桑效应对试点评估的消极影响;最后,行政复议的政策试验机制未来应当趋向于实证数据驱动式的改革模式,尽量提升复议改革试点的量化试验水平。尤其需要借鉴实验研究在设计、收集和分析数据方面的具体操作,充分利用试点经由“人为改变”所量化产生的实证数据,从而将试点政策的效果总结建立在实证数据基础之上,[39] 只有通过量化试验才能实现试点政策信息的有效供给,才能降低行政复议地方试点经验推广至全国所附带的决策失误风险。

总而言之,随着授权改革模式已然成为当前政策试验的通行机制,以往困扰行政复议地方试点改革的合法性难题今后将得以缓解。然而,政策试验的科学性难题依然是横亘在行政复议试验改革进程中的主要障碍。今后需要通过更为科学规范的实验研究去验证因果关系进而推动行政复议改革,这不仅需要事前设计科学的复议试点方案,选取更具代表性的试点单位与试点地区,也需要加强对政策试点的过程性控制与科学的事后评估机制,只有对复议政策地方试点效果进行科学评估,对各项量化指标进行因果关系的准确判断,客观衡量试点政策方案的优劣及效度,才能对行政复议地方试验政策的进一步铺陈推广奠定基础。

2. 谨慎处理统一改革与专业行政之间的关系

行政复议委员会以及行政复议局的地方创新改革,在政策学习与行为模仿的过程中,[40] 在政策条款与功能取向上日益呈现出高度同质化特征。尤其基于便捷高效的改革需求,各地对于复议组织的试点变革更多强调是复议职能的集中与资源配置的汇聚,在这种统一改革模式下,行政复议改革呈现出浓郁的一体化行政色彩,而对于工商、环境、社会保障等性质殊异的部门行政法领域则着色关注不多。譬如行政复议委员会的地方试点中,部分地区的创新试验有将公安、工商行政、劳动社会保障等带有较强专业色彩的行政领域类型,排除出行政复议委员会的案件受理范围,[41] 这种兼顾模式考虑到了部分行业行政领域的专业程度较高且复议案件数量较大的特点,因此在统一集中改革基础上对于特殊行政领域又有专门设置。

然而从《行政复议法征求意见稿》相关条款来看,未来修法主旨更多强调的是复议组织与管辖的集中统一,并未对于特殊行业行政领域留有专门规定,诚如相关学者的评述,“尽管全面推进复议职能的集中行使、优化资源配置成为共识,但如此决非仅存在单一组织模式,如何坚持部门行政领域的特色更是强化专业价值的重要途径”。[42] 可以说,《行政复议法》的修改始终面临统一与多元之间的张力冲突,“现代行政管理的种类多样且范围广泛,不同行政领域往往存在重大的差异,过分追求统一的结果往往导致削足适履,难以适应具体行政领域的要求”。[43] 尤其置于现代行政国家背景下,行政机关越发拥有巨大的信息资源与技术优势,甚至被称之为“最具智识的部门”(the most knowledgeable branch),[44] 譬如在环境监管、医疗卫生、工商行政等专业特色较强的行政领域,相对独立的复议组织反而可能更好地发挥 行政复议的专业技术优势,[45] 更为高效地化解行政争议与纠纷。因此,《行政复议法》的修改在强调集中统一改革的大方向下,需要认识到行政多样化的未来发展趋势,可以考虑通过授权试点模式,选取部分地区在专业行政色彩较重领域,开展相对独立复议组织的政策试验,为行政复议组织模式的制度设计留有一定的弹性空间,尽可能实现统一与多元之间的价值平衡。

3.通过增加试验条款留足政策试验空间

中国特色“政策试验”模式的制度谱系中,司法政策试点作为一类性质较为特殊的试验机制,在当前的司法改革中得以广泛应用。[46] 与传统行政系统体系内的试验模式相比,司法政策地方试点改革中,最高人民法院无法拥有与国务院及地方政府相媲美的作为空间,“最高司法机关与地方司法机关的科层关联度较低,尤其是在法律规定范围内最高人民法院对下级司法机关仅享有指导与监督关系,在一定程度上弱化政策分级试验改革的治理效果”。[47] 但司法改革地方试点进程中,也浮现出政策试验机制的诸多普遍缺陷,譬如司法试点模式的主观性过强、方案设计科学性不足、试验过程缺少科学控制等普适性难题。[48]

就性质而言,行政复议政策的改革试点尽管属于行政系统内部的政策试验机制,但是,行政复议作为一类“准司法”性质的救济装置,其与司法改革试点机制又带有较高的制度亲和性。譬如《行政诉讼法》中各类政策装置的衍化变迁与地方试点,便可以为《行政复议法》的未来发展与修改提供了一种革新借鉴思路。在《行政诉讼法》的制度变迁进程中,行政首长出庭应诉制度、[49] 司法建议、[50] 行政公益诉讼、[51] 简易程序改革以及跨区域管辖等诸多制度装置的衍变,其背后均彰显了司法政策试点模式的活跃身影。尤其是行政诉讼跨区域管辖权改革试验尚不成熟、未形成一致结论的背景下,2014年《行政诉讼法》修改后专门增加一项试验授权条款,对后续的跨区域管辖权试验改革进行了制度留白,[52] 《行政诉讼法》第18条第2款规定,“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。与之类似,尽管复议管辖权的统一集中改革已成为修法共识,但就行政复议委员会的具体设计以及特定专业行政领域的管辖权配置等议题,在早年复议试点改革的科学性尚不成熟完善的背景下,《行政复议法》修订稿不妨考虑增设与《行政诉讼法》相类似的试验条款,为被授权地区与特定部门行政领域的后续试验留足试错空间。

 

四、代结语

 

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中确立我国将采取“摸着石头过河”与“顶层设计”相结合的改革路线,党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确了“实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权”,可以说,在日益强调顶层设计与授权改革的新时代背景下,传统央地关系与试验机制的方式逻辑均发生了显著变化,但是必须指明的是,中国特色渐进式改革的主旋律下,地方先行先试与政策试验机制依然具备极为重要的实践价值,[53] 只是政策试验机制中地方自发性空间被进一步压缩,授权合法性这一试验要素得到前所未有的重视,对于试验科学性的关注也获得显著提升。

具体到行政复议改革的未来发展,尽管中央全面依法治国委员会通过的《行政复议体制改革方案》与司法部发布《行政复议法征求意见稿》中基本确立了行政复议的改革方向与制度框架,但就具体条款与制度细节的补充完善,依然有赖于地方试点与政策试验机制的持续跟进,或者说,政策试验机制今后在我国行政复议改革乃至现代行政法的衍化变迁中依然将扮演关键角色,[54] 但是就行政复议改革试点的合法性授权、试点程序控制、试点效果评估以及试点产生的信息利用等诸多因素,均将更为科学严谨且趋于法定化。

 

注释

[1] 其中最重要的是第30条与33条两项条款,司法部《行政复议法意见稿》第三十条:“县级以上地方人民政府作为行政复议机关,管辖涉及下列情形的行政复议案件:(一)对本级政府部门作出的行政行为不服的;(二)对下一级人民政府作出的行政行为不服的;(三)对本级政府依法设立的派出机关作出的行政行为不服的;(四)对本级政府管理的法律、法规授权的组织作出的行政行为不服的;(五)对本级政府部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的行政行为不服的;(六)对本级政府部门管理的法律、法规授权的组织作出的行政行为不服的。除前款规定外,省、自治区、直辖市人民政府同时管辖对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件。省、自治区、直辖市人民政府依法设立的派出机关参照设区的市级人民政府的职责权限管辖相关行政复议案件”。《行政复议法意见稿》第三十三条:“对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务等实行以中央为主与地方政府双重领导的行政机关、国家安全机关的行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议”。

[2] 司法部《行政复议法意见稿》第六十二条:“县级以上地方各级人民政府应当建立政府主导,专家学者参与的行政复议委员会,研究行政复议重大事项,为办理行政复议案件提供咨询意见。国务院部门可以根据需要建立行政复议委员会。审理涉及下列情形的行政复议案件,行政复议机构可以提请行政复议委员会提出咨询意见:(一)案情重大、疑难、复杂的;(二)专业性、技术性较强的;(三)行政复议机构认为有必要的。除前款规定情形外,申请人请求行政复议委员会提出咨询意见的,行政复议机构可以准许”。

[3] “政策试验”机制在当代中国经济发展与政策实施过程中扮演的角色,深度解读详见,韩博天著:《红天鹅:中国独特的治理和制度创新》,石磊译,中信出版社2019年版,第37-114页。

[4] 地方层面行政复议制度的创新梳理可见,曹鎏:《中国特色行政复议制度的嬗变与演进》,法律出版社2020年版,第70-90页。

[5] 相关历史梳理可详见,施立栋:《纠纷的中立评估与行政复议委员会的变革》,载《政治与法律》2018年第3期,第79页。

[6] “行政复议司法化”的探讨可见,周汉华主编:《行政复议司法化:理论、实践与改革》,北京大学出版社2005年版。

[7] 马怀德:《论我国行政复议管辖体制的完善——<行政复议法(征求意见稿)>第30-34条评介》,载《法学》2021年第5期,第22页。

[8] 黄学贤教授将这些冲突大致归纳为如下五点核心议题,亦即“行政复议委员会试点工作法律依据不足;全部集中模式或部分集中模式都与现行复议机构设置相冲突;行政复议委员会模式与复议申请人的选择管辖权存在冲突;行政复议委员会的运行程序缺少法律规范拘束;行政复议委员会与行政诉讼存在衔接冲突”。详见,黄学贤:《关于行政复议委员会的冷思考》,载《南京社会科学》2012年第11期,第106-107页。

[9] 刘莘、陈悦:《行政复议制度改革成效与进路分析—行政复议制度调研报告》,载《行政法学研究》2016年第5期,第58页。

[10] 马超:《“主渠道”定位下的行政复议“司法化”反思——兼谈行政复议的改革方向》,载《河南财经政法大学学报》2020年第6期,第43页。

[11] 施立栋:《纠纷的中立评估与行政复议委员会的变革》,载《政治与法律》2018年第3期,第81页。

[12] 周雪光:《国家治理规模及其负荷成本的思考》,载《吉林大学社会科学学报》2013年第1期,第5-7页。

[13] 应松年:《对<行政复议法>修改的意见》,载《行政法学研究》2019年第2期,第8页。

[14] 王瑞雪:《对我国行政复议委员会试点的省思》,载《天津行政学院学报》2014年第4期,第74页。

[15] 相关评论可见,黄学贤:《行政复议委员会机制新论》,载《苏州大学学报》(法学版)2021年第2期,第3页。

[16] 2011年3月,国务院正式批复《浙江省义乌市国际贸易综合改革试点总体方案》,同意在义乌市开展国际贸易综合改革试点,义乌市据此成为浙江省境内首个国家级综合改革试点地区,也是全国范围内首个由国务院批准的县级市综合改革试验区。

[17] 相关统计数据详见,吕林静:《法治政府建设的地方经验:法治浙江的实践分析》,载《福建行政学院学报》2019年第5期,第87页。

[18] 方益圣、陈枭窈:《行政复议体制改革“义乌模式”思考》,载《行政法学研究》2016年第5期,第88页。

[19] 章志远:《法治一体建设地方试验型模式研究》,载《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第2期,第90页。

[20] 关于“内部行政法”的探讨可见,章剑生:《作为担保行政行为合法性的内部行政法》,载《法学家》2018年第6期,第66-80页。

[21] 章剑生:《论作为权利救济制度的行政复议》,载《法学》2021年第5期,第52-53页。

[22] 章志远:《法治一体建设地方试验型模式研究》,载《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第2期,第92-93页。

[23] 杨伟东:《行政复议与行政诉讼的协调发展》,载《国家行政学院学报》2017年第6期,第39页。

[24] 王万华:《行政复议法的修改与完善——以‘实质性解决行政争议’为视角》,载《法学研究》2019年第5期,第111页。

[25] 王万华:《行政复议法的修改与完善——以‘实质性解决行政争议’为视角》,载《法学研究》2019年第5期,第112页。

[26] 刘军强、胡国鹏、李振:《试点与实验:社会实验法及其对试点机制的启示》,载《政治学研究》2018年第4期,第105页。

[27] 典型譬如,《贵州省人民政府印发关于开展行政复议委员会试点工作的方案的通知》(黔府发〔2009〕22号)中提出“结合各地、各部门在组织保障、机构建设、人员配置、行政复议案件办理及行政复议委员会设置等方面的实际,确定在省政府,省工商局,遵义市、黔西南自治州政府,清镇市、福泉市、金沙县政府开展行政复议委员会试点工作”。《福建省人民政府办公厅关于在厦门市、南靖县开展相对集中行政复议审理和行政复议委员会试点工作的通知》(闽政办〔2010〕274号)中“决定在厦门市、南靖县开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点”。《福建省人民政府办公厅关于进一步开展相对集中行政复议审理和行政复议委员会试点工作的通知》(闽政办〔2012〕62号)中进一步决定“新增连江县人民政府、福安市人民政府、莆田市城厢区人民政府、晋江市人民政府、诏安县人民政府、连城县人民政府、永安市人民政府、武夷山市人民政府为试点单位”。

[28] 刘军强、胡国鹏、李振:《试点与实验:社会实验法及其对试点机制的启示》,载《政治学研究》2018年第4期,第105页。

[29] 周望:《超越议事协调:领导小组的运行逻辑及模式分化》,载《中国行政管理》2018年第3期,第113-117页。

[30] 典型例证譬如,《张掖市人民政府办公室关于全面推行行政复议委员会试点工作的通知》(张政办发〔2018〕86号)中指出,“为切实加强对推行行政复议委员会试点工作的组织领导,各县要根据工作需要,成立由政府分管领导任组长,政府办主任和政府法制机构负责人任副组长,编制、发改、人社、财政、司法等部门负责人为成员的推行完全集中行政复议权的行政复议委员会试点工作领导小组,负责组织协调有关工作”。《义乌市行政复议体制改革试点工作方案》中提出“成立以义乌市政府主要领导为组长,市政府分管领导为副组长,市法制办、市编委办及相关部门负责人为成员的行政复议体制改革工作小组,统筹协调相关问题,确保行政复议体制改革的顺利实施”。《河南省人民政府办公厅关于开展行政复议委员会试点工作的通知》(豫政办〔2009〕84号)中要求“省辖市试点单位要建立健全试点工作领导机制,挑选配备行政复议业务骨干,加大试点工作人力资源和物资保障力度,确保试点工作顺利开展”。

[31] 刘然:《并非只为试验:重新审视试点的功能与价值》,载《中国行政管理》2020年第12期,第21页。

[32] 陈那波、蔡荣:《试点何以失败?——A市生活垃圾“计量收费”政策试行过程研究》,载《社会学研究》2017年第2期,第194页。

[33] 杨雪冬:《制度运行的逻辑》,社会科学文献出版社2017年版,第157-158页。

[34] 杨登峰:《行政改革试验授权制度的法理分析》,载《中国社会科学》2018年第9期,第136页。

[35] 郁建兴、黄飚:《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》,载《政治学研究》2017年第5期,第88-89页。

[36] 耿宝建:《“泛司法化”下的行政纠纷解决—兼谈行政复议法的修改路径》,载《中国法律评论》2016年第3期,第237页。

[37] 彭浩:《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》,载《法制与社会发展》2018年第1期,第30页。

[38] 杨登峰:《行政改革试验授权制度的法理分析》,载《中国社会科学》2018年第9期,第157页。

[39] 何挺:《司法改革试点再认识:与实验研究方法的比较与启示》,载《中国法学》2018年第4期,第74页。

[40] 唐曼、王刚:《行为模仿:地方政府行为的一个分析框架——基于多案例的研究》,载《公共行政评论》2021年第3期,第158-174页。

[41] 譬如江苏省泰州市人民政府关于印发《泰州市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案》的通知(泰政办发【2009】142号)中便将公安机关以及劳动社会保障部门的复议案件排除出复议委员会的受案范围。

[42] 高秦伟:《行政复议制度的整体观与整体设计》,载《法学家》2020年第3期,第79页。

[43] 李洪雷:《行政复议制度改革应处理好四组关系》,载《法学研究》2004年第2期,第155页。

[44] Cass R. Sunstein, “The Most Knowledgeable Branch”, U. PA. L. Rev, Vol.164, No.7, 2016, pp.1607-1648.

[45] 行政复议专业性的讨论可见,方军:《论中国行政复议的观念更新和制度重构》,载《环球法律评论》2004年第1期,第44-45页。

[46] 当代中国司法改革“试点”机制的讨论可见,刘风景:《论司法体制改革的“试点”方法》,载《东方法学》2015年第3期,第112-121页;何挺:《司法改革试点再认识:与实验研究方法的比较与启示》,载《中国法学》2018年第4期,第65-83页;李奋飞:《司法改革的实验方法——以试点方案的类型化设计为研究对象》,载《法学》2017年第8期,第41-54页。

[47] 廖丽环:《政策分级试验改革中委托代理关系的逻辑展开——以司法试点改革为镜像》,载《东北农业大学学报》(社会科学版)2020年第4期,第42页。

[48] 葛琳:《从理念到技术:在司法领域中运用实验方法的局限性》,载《清华法学》2011年第6期,第113-119页。

[49] 章志远:《行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读》,载《中国法律评论》2014年第4期,第148-151页。

[50] 卢超:《行政诉讼司法建议制度的功能衍化》,载《法学研究》2015年第3期,第20-22页。

[51] 卢超:《从司法过程到组织激励:行政公益诉讼的中国试验》,载《法商研究》2018年第5期,第26-27页。

[52] 对于该条款的评议可见,张力:《防范行政案件跨区域管辖中的“固化风险”》,载《人民法治》2016年第1期,第25页。

[53] 李洪雷:《深化改革与依法行政关系之再认识》,载《法商研究》2014年第2期,第56页。

[54] 关于现代行政法中政策试验机制的解读可见,Colleen V. Chien, “Rigorous Policy Pilots: Experimentation in the Administration of the Law”, Iowa Law Review, Vol.104, No.5, 2019, pp.2346-2350.

 

作者:卢超,中国社会科学院法学研究所副研究员,中国社科院大学法学院副教授。

来源:《中国政法大学学报》2021年第6期。

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