摘要：自1994年《北美自由贸易协定》首次纳入劳工标准以来，自贸协定纳入有执行力劳工标准已具有区域劳工规则构建意义，其中《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的劳工标准最具代表性。该协定要求缔约国在国内法中接受载明的劳工权利，使劳动争议受制于争端解决机制，并允许采用制裁措施，赋予劳工标准可执行力，实现国际贸易与劳工标准挂钩。中国政府已明确表示，将积极考虑加入CPTPP，这充分彰显了我国支持多边主义的一贯立场。然而加入CPTPP，我国将面临与有执行力劳工标准有关的挑战。研究认为，我国已进入新发展阶段，应在构建新发展格局的背景下，统筹推进劳动法领域国内法治与涉外法治，积极参与区域劳工规则的构建。

关键词：CPTPP；有执行力劳工标准；劳工权利

一、引言

自1994年《北美自由贸易协定》首次纳入劳工标准至2019年，全球范围内已有85个自由贸易协定纳入劳工标准，其中发展起来的一个主要模式就是美国主导的自贸协定纳入有执行力劳工标准。在美国14个生效的自贸协定中，有13个纳入了有执行力劳工标准，实现国际贸易与劳工标准挂钩，自贸协定纳入有执行力劳工标准已具有区域劳工规则构建意义。虽然美国不是CPTPP缔约国，但美国主导制定CPTPP有执行力劳工标准是不争的事实。当下WTO陷入困境，区域贸易协定和区域贸易与劳工规则正在加速形成。2021年是“十四五”开局之年，我国进入新发展阶段，应在构建新发展格局的背景下，统筹推进劳动法领域国内法治与涉外法治，积极参与区域劳工规则的构建，坚持中国立场，表达中国观点。

2018年12月30日，CPTPP生效，已在CPTPP自贸区实施有执行力劳工标准，即要求缔约国在国内法和相关实践中纳入载明的劳工权利，使劳动争议的解决受制于争端解决机制和制裁措施，同时对自贸区外的国家（包括中国）实施歧视性待遇。我国不是CPTPP缔约国，消减这些歧视性待遇的途径之一就是加入CPTPP。对此，中国政府已明确表示，将积极考虑加入CPTPP。然而，如何接受CPTPP有执行力劳工标准对我国来说是一个巨大挑战，这不仅意味着我国将考虑对国内相关法律制度作出重大改革，而且也将在事实上承认劳工标准与国际贸易的关系，对此，应在国家层面作出总体决策。

二、CPTPP有执行力劳工标准的构成内容及其基本特征

CPTPP第19章对劳工标准作出了专章规定，涵盖劳工权利、不得减损所要求的劳工权利、劳动法的执行、强迫或强制劳动、企业社会责任、公众意识和程序保障、劳动理事会、联络点、劳动磋商等内容，同时第28章对争端解决作出了规定。劳工标准的可执行力主要体现在三个方面：其一，要求缔约国在国内法和相关实践中纳入载明的劳工权利；其二，劳动争议受制于争端解决机制；其三，允许采用制裁措施。囿于篇幅限制，本研究的讨论不涉及企业社会责任、劳动理事会等内容。

（一）CPTPP有执行力劳工标准的构成内容

1.CPTPP要求缔约国在国内法和相关实践中“采纳和维持”两类劳工权利：第一类为1998年《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言》（以下简称《宣言》）载明的基本劳工权利,即结社自由和有效承认集体谈判权，消除一切形式的强迫或强制劳动，有效废除童工，消除就业和职业歧视（第19.3.1条）；第二类为与最低工资、工作时间、职业安全及健康相关的可接受的工作条件（第19.3.2条）。

关于这两类劳工权利，首先，它们具有可执行力，要求把劳工权利纳入国内法意味着它是一项强制性义务，如未能纳入则违反协定，其他缔约方可请求当事方实施该义务。其次，第一类基本劳工权利既体现在国际劳工组织八项基本劳工公约中，也体现在CPTPP中。CPTPP通过脚注对第一类所指的基本劳工权利的义务范围进行了明确界定，即当这些义务与国际劳工组织相关时，仅指《宣言》中涉及的义务。然而，《宣言》本身是一份“没有约束力的政治声明”，不能直接为成员国创设国际法上的新法律义务。基本劳工公约确立的国际劳工标准，只有在成员国依据其国内法律程序批准公约后，才对该成员国产生效力；对尚未批准的基本劳工公约，成员国仅承担提交报告的义务。简言之，CPTPP通过将《宣言》中的基本劳工权利纳入该协定使其成为协定义务，而不涉及因批准特定基本劳工公约所产生的劳工公约义务。最后，关于第二类所指的可接受的工作条件，并不涉及国际劳工标准问题，它们仅限于各成员方国内劳动法上确定的保护水平，没有要求缔约方实施统一的可接受的工作条件。

2.劳动实体法的实施，一个有效的途径是建立和适用争端解决机制。使劳动争议受制于争端解决机制，是劳工权利可强制执行的一个重要体现。CPTPP劳动争议解决机制，包括第19章规定的劳动磋商程序和第28章规定的争端解决机制。劳动磋商程序为前置程序，即必须首先适用劳动磋商程序，只有在劳动磋商无法解决劳动争议时，才能适用CPTPP第28章规定的争端解决机制。这种缔约安排突出强调了劳动磋商程序的重要性，有助于CPTPP缔约国持续有效地实施该协定义务。

3.CPTPP允许以制裁措施为后盾解决相关劳动争议，是劳工权利可执行的另一个重要体现。CPTPP劳动争议解决的救济措施，既包括消除不符合协定的情形或消除使利益丧失或受损的情形，也包括无法消除前述情形时提供当事方可接受的赔偿、中止利益和支付罚款。赔偿、中止利益或支付罚款都意味着制裁措施，将这些措施与劳工问题的解决联系起来，凸显了劳工权利的可执行力。

（二）CPTPP有执行力劳工标准的基本特征

1.CPTPP有执行力劳工标准既体现在实体性权利规定方面，也体现在程序性规则方面。它不仅要求缔约国在国内法中纳入劳工权利，而且使劳动争议受制于争端解决程序，并允许使用制裁措施。将有执行力劳工标准纳入自贸协定，实质是把劳工权利的保护置于自贸协定监督体系之下，如相关缔约方违反协定义务，将面临来自区域层面对其侵犯劳工权利的监督审查。此外，有执行力劳工标准也为缔约国提供了法律依据，使其掌控了诉诸争端解决程序解决劳动争议的主动权。

2.与传统的国际贸易措施不同，CPTPP有执行力劳工标准，实际上是通过“边境后”措施，使自贸协定的监管框架与缔约国劳动管理发生联系，进而延伸到缔约国的劳动治理规则。“边境后”措施是指将“规范范围从边境上延伸到边境内，对各国境内的管制措施进行协调一致性的规范”，它与缔约国国内规范直接相关，涉及缔约国国内立法、执法，甚至政策。CPTPP通过“边境后”措施，要求缔约国接受美国主导的劳工规则，从而实现区域劳工规则的协调。从深层次上看，美国自贸协定以“边境后”措施规制劳工标准，暗含着试图以西方价值观来影响发展中国家法律观念与法律结构的目的。对此应从国际层面客观看待国际贸易与劳工标准之间的关系：一方面，在全球社会政策领域，国际劳工组织强调劳动不是商品，且不得将劳工标准用于贸易保护主义的目的；另一方面，在全球经济政策领域，强调在发展贸易和投资的同时关注劳工等社会议题的趋势日渐凸显。因此，协调贸易经济发展与社会发展是世界各国都面临的问题。

3.从国际规则制定层面看，美国突破WTO框架，在其主导的自贸协定中纳入有执行力劳工标准，并通过区域性自贸协定扩张其影响力，目的在于重塑全球劳工规则。对此，我们应该对其可能引发的制度层面的冲突有所预见，并做好对我国相关制度进行调整的准备。在国际关系中，中国拒绝零和博弈，倡导建立人类命运共同体，关于中国与国际规则体系的关系，包容性改进更符合现实。基于此，应对美国主导的CPTPP劳工标准所带来的制度挑战，存在接受、变通、拒绝三种选择情形：对我国有利的新规则，可表达接受的立场；对某些规则，可原则上接受，但在内容上调整，进行变通；对于强加给我们的规则，予以拒绝。“中国和世界其他各国一样，有权根据自己的国情选择自己的发展道路包括经济模式”，任何谈判均“不能以牺牲中国的发展权为代价”，这是中国所要坚持的底线。

三、我国接受CPTPP劳工权利的主要障碍及应对措施

（一）我国接受CPTPP劳工权利面临的主要障碍

依据前述CPTPP劳工权利及其基本特征，若我国加入CPTPP，则应接受其载明的两类劳工权利。以下逐一分析我国接受CPTPP劳工权利面临的主要障碍。

1.CPTPP要求缔约国纳入的第一类基本劳工权利实际上涉及其对应的八项基本劳工公约的批准问题。我国能否接受CPTPP第一类基本劳工权利，有赖于我国是否批准相关基本劳工公约。截至目前，我国已批准与有效废除童工和消除就业与职业歧视相关的劳工公约。在国际法上，批准条约指“一国据以在国际上确定其同意受条约拘束之国际行为”。我国批准这些基本劳工公约，表明它们已对我国产生效力，成为我国劳动法的法律渊源。因此，我国加入CPTPP接受有效废除童工和消除就业与职业歧视没有法律上的障碍。但是，我国仍未批准1930年的《强迫劳动公约》和1957年的《废除强迫劳动公约》、1948年的《结社自由与保护组织权公约》、1949年的《组织权与集体谈判权公约》，它们分别对应强迫劳动、结社自由和集体谈判权。在国际法上，拒绝批准条约的法律后果是条约对我国不产生效力，这也意味着我国在这些领域的劳工标准与国际劳工标准之间存在差异。因此，在我国尚未有国内法明确规定将其纳入我国自贸协定的情形下，接受CPTPP关于强迫劳动、结社自由和集体谈判权的规定，是一个巨大的挑战。

2.CPTPP要求缔约国纳入的可接受的工作条件并不涉及国际劳工标准问题，仅限于各缔约国国内劳动法确定的保护水平。目前，我国在这些领域已建立起较为完善的国内法律制度，鉴于此，我国接受CPTPP规定的可接受的工作条件不存在法律上的障碍。

3.从我国自贸协定纳入劳动条款的缔约实践看，缔约方式或是在主协定中纳入劳动条款，或是签署劳动合作备忘录或合作协议。从可获得的两个中文文本看，签署方仅重申其作为国际劳工组织成员国的义务，包括《宣言》所确定的承诺，但都没有列明《宣言》载明的劳工权利，也没有规定可接受的工作条件。由此看来，我国自贸协定劳动条款内容与CPTPP劳工权利相比，存在较大差异。

上述分析显示，针对CPTPP劳工权利，既存在我国可接受的方面，即有效废除童工和消除就业与职业歧视，以及可接受的工作条件，也存在主要障碍，即我国是否能接受其关于废除强迫劳动、结社自由和集体谈判权的相关规定。

（二）我国对于CPTPP关于废除强迫劳动、结社自由和集体谈判权的应对措施

关于废除强迫劳动、结社自由和集体谈判权，我国已建立起相关法律制度，但尚未批准相关劳工公约这一事实表明，我国在这些领域的法律制度与国际劳工标准之间仍存在差异。如我国《劳动法》《劳动合同法》等相关立法关于废除强迫劳动的规定，在主体、形式上和使用范围上均与国际劳工标准存在差异；再如我国《工会法》关于工会的组建必须报上一级工会审查批准的规定，与劳工公约规定的“自由建立和参加自己选择的组织”和“无需事先批准”结社自由之间也存在差异。鉴于此，我国在加入CPTPP时，将不得不考虑对我国相关法律制度进行改革。至于具体的方式，可在加入CPTPP时通过签署附属协定对我国劳动法作出调整或变通，或是加快我国批约进程，使其与国际劳工标准保持一致，抑或通过制定单独国内立法明确规定我国接受CPTPP关于废除强迫劳动、结社自由和集体谈判权的规定。

1.在加入CPTPP时，通过签署附属协定的方式对我国劳动法相关制度进行调整或作出变通，重点应放在寻求共同点方面，同时界定我国特殊性的方面，对于现阶段达不到的劳动保护水平，可制定和利用例外条款来解决问题，在谈判博弈中求同存异。值得注意的是，近期签署的自贸协定均采取附属协定的方式对劳工事项作出例外安排。如在CPTPP中，加拿大与越南通过签署附属文件，对第19章（劳动章节）与第28章（争端解决）之间的关系达成的共识作出规定；又如在CPTPP的前身TPP中，美国分别与马来西亚、文莱和越南签署劳动关系促进计划附属协定，要求这三个国家承诺对其国内法律进行改革；再如《美墨加协定》在劳动章节中纳入附件，要求墨西哥对其法律改革作出承诺a。由此可见，在加入CPTPP时，通过签署附属协定对我国相关法律制度进行调整或作出变通，无论对CPTPP缔约国还是对申请加入国都是一种务实可行的选择。对于CPTPP缔约国来说，已有的先例可为其提供协定谈判的操作便利；而对于申请加入国来说，已有的先例提供了操作便利，同时也比较灵活，可根据谈判情况充分沟通并在坚持底线思维的基础上及时调整。但其可行性仍有待我国与CPTPP缔约国之间的谈判。

2.在国际法上，国家批准条约是条约对该国产生法律效力的依据，也是国内适用条约的条件。因此，加快批准相关基本劳工公约，是我国加入CPTPP接受其所要求的废除强迫劳动、结社自由和集体谈判权的途径之一。截至目前，国际劳工组织有187个成员国，其批准与强迫劳动、结社自由和集体谈判权对应的四项基本劳工公约的情形如下：第29号公约，178个成员国批准；第87号公约，155个成员国批准；第98号公约，167个成员国批准；第105号公约，176个成员国批准。这种批约的普遍性状况令我国加入CPTPP更具紧迫性。就此而言，近20年前已有学者指出，我国已基本具备批准基本劳工公约的法律环境，因此，应加大批约可行性研究力度以加速我国批约进程。

3.在尚未批准关于强迫劳动、结社自由和集体谈判权基本劳工公约的情形下，我国可考虑通过制定单独立法，明确规定我国接受CPTTP的相关条款，为我国加入CPTPP提供国内法上的依据，这也是一种选择方案。就此而言，美国在只批准了两项基本劳工公约的情形下，通过国内立法将《宣言》载明的劳工权利纳入自由贸易协定，具有借鉴意义。2007年，美国民主党和共和党达成“两党贸易协定”，明确要求将美国签订的自贸协定纳入《宣言》中承认的基本劳工原则，并要求劳工争端与贸易争端适用同样的争端解决程序。对此，需要指出的是，通过国内单独立法不但能为参加国际规则的制定提供国内法律依据，也能为参加国际规则制定的博弈提供筹码。但国内立法必须与国际劳工标准保持一致，才能对标CPTPP所要求的劳工权利。由此看来，国内立法与加快批约进程实际上有着异曲同工之处。

四、我国对CPTPP劳动争端解决机制及其制裁措施的接受程度及调整

（一）CPTPP劳动争端解决机制

CPTPP劳动争议解决机制包括第19章（劳动章节）规定的劳动磋商程序和第28章（争端解决）规定的争端解决机制。劳动磋商程序主要包括：（1）对劳动磋商的途径进行规定，可通过缔约国政府联络点开展磋商，如磋商不成，还可通过联络点请求劳动理事会进行磋商。此外，无论通过联络点磋商抑或通过劳动理事会进行磋商，磋商方均可咨询独立专家以及诉诸斡旋、调停或调解程序。（2）允许其认为的与某一磋商所涉问题具有实质性利益的第三方参与该劳动磋商。（3）要求磋商方提出具体且充分的信息，包括事由以及该请求在劳动章节下的法律依据，这些规定使得各方能够对该事项进行全面审查，亦方便被申诉方予以回应，更为重要的是便于限定劳动磋商的适用范围，使得劳动磋商程序在一定意义上成为诉诸争端解决程序的构成内容。（4）劳动磋商应保密且不影响任何缔约方在其他任何程序中的权利。（5）劳动磋商程序是争端解决机制的前置程序。由此可见，CPTPP对磋商程序的各种步骤和条件等均作出了具体规定，已将劳动磋商程序制度化，具有很强的操作性。争端解决机制主要包括：（1）规定了场所选择条款，对于同时涉及CPTPP争端与其他国际贸易协定（包括WTO协定）争端的缔约国，如其提起诉求，可选择争端解决场所，一旦依据规定在CPTPP协定下要求成立专家组或将该争端事项提交其他法庭，则被选定的争端解决程序应排斥其他争端解决程序的适用。（2）建立专家组程序，对专家组的职权范围、专家组的组成、专家组成员的资格、专家组主席名册、专家组议事规则以及专家组最终报告的效力都作出了具体规定。不过，需要指出的是，该专家组机制无上诉程序。

以上分析显示，CPTPP规定了多元化的劳动争议解决程序，既包括劳动磋商程序，也包括劳动磋商过程中进行的斡旋、调解和调停，同时还包括争端解决机制下的专家组程序，为解决劳动争端提供了多种途径。此外，从技术层面看，CPTPP劳动争端解决机制的操作性非常强，具体规定了劳动磋商的步骤和相应条件，以及专家组程序规则，体现了劳动争端解决程序的制度化和具体化。尤其是CPTPP把劳动章节义务与该协定下的其他章节义务置于同一争端解决机制下，凸显了劳工标准的可强制执行性。但我国传统上历来主张采取对话和磋商程序解决劳动争议，回避强制性争端解决机制解决劳动问题，这一做法在我国申请加入CPTPP时应有所调整。

（二）CPTPP允许采用制裁措施解决劳动争议

依据CPTPP第28章相关规定，解决劳动争议的救济措施包括以下途径：（1）消除与协定不一致的情形或消除使利益丧失或受损的情形。如果专家组在最终报告中认定，争议措施与一缔约方在协定中的义务不一致，或一缔约方未能履行其在协定项下的义务，抑或争议措施正在造成第28.3.1（c）条规定的情形无效或受损，被申诉方应尽可能在合理期间消除不一致情形或消除使利益丧失或受损的情形。（2）赔偿措施。如被申诉方不执行专家组在最终报告中提出的解决方案，申诉方可要求被申诉方提供赔偿。这是申诉方可选择的一种救济措施，其前提条件是被申诉方已通知申诉方，其不打算消除不一致的情形或消除使利益丧失或受损的情形，或在根据第28.19条（最终报告的实施）确定的合理期限届满后，争议各方对于被申诉方是否已消除不一致情形或消除使利益丧失或受损的情形存在分歧，申诉方可要求被申诉方提供赔偿。（3）中止利益。如果申诉方与被申诉方在规定期间内未能就赔偿方案达成一致，或已就赔偿方案达成一致但申诉方认为被申诉方未能履行该赔偿方案，申诉方可以根据第28.20条第3款规定，中止被申诉方在该协定项下的利益。对此，申诉方应向被申诉方发出书面通知，说明其打算中止与其利益丧失或受损金额相当的利益。此外，CPTPP还对中止利益的原则和程序进行了规定。首先，中止与专家组确定的与协定不一致的、使利益丧失或受损的同一事项的利益；其次，如果认为中止同一事项利益不可行或没有效果，并且情况足够严重，可以中止另一事项利益；最后，如果争端双方对中止利益的数额有分歧时，应提交专家组确定。（4）如申诉方同意，被申诉方可支付罚款，以代替申诉方提出的中止利益。

对于上述救济措施，需要指出的是：其一，赔偿、中止利益或支付罚款意味着制裁措施；其二，赔偿、中止利益或支付罚款应为临时措施，仅在被申诉方消除不一致情形或消除使利益丧失或受损的情形之前，以及在达成双方满意的解决方案之前适用。制裁措施主要是美国的做法，但在CPTPP中已被加拿大、日本等多个缔约国所接受。我国历来反对使用制裁措施解决相关劳工问题，这种做法对我国而言是个巨大的挑战。

（三）我国对CPTPP劳动争端解决机制及其制裁措施的接受程度及应对措施

从历史的视角看，我国一直在避免采取强制性争端解决机制解决劳动争议，究其原因主要有两个方面：一是因为大多数现行国际法规范都是在西方发达国家主导或带动下制定的，这些规则有时候可能会对中国不利，对这些规则的适用无疑会妨碍我国独立自主地处理内政和国际事务；二是因为对前述国际法的承认，意味着要受制于国际司法机构或国际仲裁机构的管辖，更意味着要参与和接受外国或外国国民对中国或中国公民的起诉和申请，中国会明显处于被动地位。这是中国不愿意见到甚至无法接受的情形。对此，有必要进行客观分析，以形成积极正面的国际法立场。首先，应该认识到，国际法在国际事务中的议程设定以及在全球治理中的方向引领作用，同时还应该看到国际法的工具作用。我们可以借助国际法这一“工具”，确立我国在国际社会的主导地位，解决与自己相关的问题，塑造自身形象。其次，中国在加入WTO以后，参与的领域日趋广泛，参与的程度越来越深，在WTO争端解决机制中逐渐占据主动地位，从当初的观众逐步成为这个舞台上的主角，这是我国参加国际争端程序的一个积极例证。

此外，从我国自贸协定纳入劳动条款的缔约实践看，关于劳动争议的解决，仅规定通过协调员磋商抑或联合会议磋商，并没有规定磋商不成可诉诸其他后续解决机制，回避强制性争端解决机制解决劳动争议，也没有规定救济措施。同时，我国自贸协定关于劳动争议解决的程序非常单一，倾向使用磋商程序，通过合作和对话方式解决相关劳动问题。这些规定显示，我国现行自贸协定关于劳动争议解决的规定与CPTPP中相关条款存在较大差异。

因此，对标CPTPP强制性争端解决机制与制裁措施，应依据我国基本国情和立法现状，重新审视和调整我国关于涉外劳动争端解决的传统立场和现行实践。首先，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，多元化纠纷解决机制的建立和健全已上升到国家治理体系和治理能力现代化的战略高度。因此，应在国际争端解决中发展多元化争端解决机制。其次，应认识到建立和适用争端解决程序，不仅是实体法规则实施的一个有效的途径，更为重要的是，它对于缔约各方都是一种相互制约机制。最后，从制度层面看，我国自改革开放以来，在国际法和劳动法制建设领域取得了巨大的成就，对于如何参与国际劳工规则的制定，我们有制度方面的基础。尤其是我国自加入WTO以来，积极参与和利用WTO争端解决机制，有效解决贸易摩擦，创造良好的国际贸易投资环境，维护国家合法权益，取得了积极成果。在此过程中，我国积累了国际贸易争端解决的有益经验，储备了相关涉外法律人才，国际经济法能力得到快速提升。因此，对于我国传统上回避采取强制性争端解决机制和制裁措施解决劳动问题的观念，应借鉴WTO方面的立法和司法实践经验，加以调整。

五、结语

综上所述，我国加入CPTPP在劳工标准领域面临两方面的主要挑战：一是加入CPTPP，接受其要求的废除强迫劳动、结社自由和集体谈判权的条款；二是对CPTPP劳动争端解决机制和制裁措施的接受程度及对其的调整。对于前者，在我国加入CPTPP时通过签署附属协定的方式比较可行；对于后者，我国传统上排斥强制性争端解决机制和制裁措施解决劳动问题的观念，应借鉴WTO方面的立法和司法实践经验，加以调整。

目前，WTO多边回合谈判长期停滞不前，通过WTO制定国际经贸规则并发挥作用日益艰难。在此背景下，美国在其主导的自贸协定中纳入有执行力劳工标准，已具有区域劳工规则构建意义，显示出其重塑全球劳工规则的意图。对此，我国应从参与制定国际规则的高度审视这一问题，对在这一过程中可能产生的制度性冲突有所预见并作出相应判断，积极参与并发出中国声音，表明中国立场，完善和改革我国相关劳动法律制度，统筹推进国内法治与涉外法治。

作者：李西霞，中国社会科学院国际法研究所副研究员。

来源：《中国劳动关系学院学报》2021年第4期。为方便阅读，注释从略，建议阅读原文。