摘要：检察提前介入侦查脱胎于20世纪饱受诟病的“一长代三长”“联合办案”方式，后经司法实践的不断探索和改造，逐渐发展完善，其功能为提升办案质效、强化侦查监督，理论基础为“公诉准备说”和“法律监督论”。随着国家监察体制改革的深入，检察提前介入监察在规范与实践中逐渐被提及运用。与检察提前介入侦查不同，监察机关的宪法定位和职权配置，以及监察程序的完整性、闭合性和自洽性，使“监察独立说”成为检察提前介入监察的基本理论依据。在这一理论引领下，检察机关提前介入主要是为了配合协助监察机关，提升其在反腐工作中办理职务犯罪案件的质量和效率，破除“两法衔接”中的程序障碍。检察提前介入监察的相关机制构建，如提前介入的启动方式、时点节点、案件适用范围、提前介入后的基本流程安排等也都由此延展。

关键词：检察提前介入监察；检察提前介入侦查；公诉准备说；法律监督论；监察独立说

为了做好职务犯罪案件监察与司法的有序衔接，《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称：《衔接办法》）和《监察机关监督执法工作规定》（以下简称：《工作规定》）都规定了检察提前介入监察工作机制。由于监察权在国家权力体系中的特殊地位和性质，监察调查不同于刑事侦查，监察办案与刑事诉讼亦属不同程序，简单援引检察提前介入侦查的相关理论并不能准确阐释检察提前介入监察的本质特征和运行规律，亦无法合理构建检察提前介入监察的相关机制。为此，有必要回溯检察提前介入机制的由来和发展，厘清其基本功能，并在此基础上通过比较检察提前介入侦查与检察提前介入监察之间不同机关的相互关系及运行逻辑，探究检察提前介入监察的法理依据，并在此基础上构建提前介入的相关适用前提和程序规范，落实监察机关与司法机关、执法部门在办理职务犯罪案件中的互相配合、互相制约原则，健全权威高效、衔接顺畅的监检协作机制，推动国家反腐败工作的高质量发展。

一、检察提前介入的历史梳理：由来发展与功能演变

检察提前介入机制从司法实践中孕育、产生，后经发展和完善，最终在规范层面得以确立。

（一）检察提前介入机制的由来

20世纪50年代末，为了适应对敌斗争的需要，公检法三机关曾实行过“一竿子插到底”, “一员代三员，一长代三长，下去一把抓，回来再分家”的办案方式。所谓“一长代三长”，是指公安局长、检察长、法院院长可以相互替代。如公安局长负责办案，他不仅可以代替检察长行使检察权，而且可以代替法院院长行使审判权。所谓“一员代三员”则是“一长代三长”的演绎类推。在当时法制不完备的条件下，这种办案方式对于惩罚犯罪，保护人民，维护社会治安秩序，巩固人民民主专政，保卫社会主义革命和建设成果起到了积极作用。但是，其历史局限性和弊端也十分明显。山东威海地方志记载道：“1958年，实行公安、检察、法院三机构合署办公。其做法是：‘三长下去一把抓，回来再分家’和‘三员顶一员’等。在‘左’的思想指导下，采用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的形式处理各类案件，大搞破案战役，错案多出于此。”很快，上述做法开始被纠正。

经过十年动乱，法制恢复重建。但20世纪80年代初，受十年动乱和长期左的思潮的影响，新的社会规范和秩序结构还未形成，各种矛盾累积多发，社会治安形势异常严峻。“为了搞好社会治安，推动社会风气的根本好转，巩固和发展安定团结的政治局面，保障社会主义建设的顺利进行，中共中央于1983年8月25日发出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》。决定指出：“从现在起，在3年内组织三个战役，按照依法‘从重从快，一网打尽’的精神，对刑事犯罪分子予以坚决打击。”实践中，不少地方为了对严重刑事犯罪分子一网打尽，从重从快惩处，纷纷开始了公检法三机关“联合办案”、检察院和法院的办案人员“提前介入”的探索。“联合办案”是对旧有“一员代三员”的改造，虽然废除了“三合一”的办案方式，但“三员”还是从头到尾“一竿子插到底”共同办案，即由“侦查员、检察员、审判员组成办案小组，共同承办某个案件”。侦查、移送批捕、审查起诉和审判都由三员共同进行；批准逮捕、起诉、判处刑罚均由三长共同一锤定音。“提前介入”机制，“对于检察院而言，是指检察院在依照刑事诉讼法的规定正式受理公安机关移送的刑事案件之前，派员参与公安机关对刑事案件的侦查、预审活动；对于法院而言，是指一审法院在依照刑事诉讼法的规定正式受理检察院公诉的刑事案件之前，派员参与检察院对刑事案件的侦查及审查起诉活动，甚至参与公安机关的侦查、预审活动。”经过三年三个战役，严重刑事犯罪分子得到严惩，社会治安得到好转，政治、经济和社会秩序恢复平稳。但是“联合办案”和“提前介入”也暴露出相当大的问题。一是检察人员和审判人员都可以侦查取证，公检法三机关分工不明、职能混淆；二是侦诉审三阶段的层层审查把关形同虚设，案件在侦查阶段即被定性定调，后续诉讼难以再纠偏纠错；三是法院控审不分，独立性无从谈起，审判徒具形式。

1987年，党中央提出社会治安综合治理要坚持“打防并举，标本兼治”，对各种严重刑事犯罪分子要继续贯彻“从重从快”方针，并提出在贯彻“双从”方针中，公检法三机关要“互相配合，对大要案件要提前介入”。“联合办案”逐渐被摒弃，“提前介入”机制被保留且限定了介入范围，这其实暗含着对公检法三机关“分工负责”宪法原则的确认。因为如果是“联合办案”，三机关在办案中可以相互替代，就不存在检法再“提前”到侦查中“介入”了。随着理论界对“提前介入”的广泛讨论，一些研究者提出人民检察院提前介入是必要的，法院应保持客观中立，不宜提前介入。“检察院可以直接对公安机关办案进行指导，除极少数罪大恶极，社会影响大，不得不提前介入的外，要尽量限制法院对案件提前介入的范围，提前介入不宜介入到侦查环节中去，介入的目的是了解案情，决不能搞公、检、法‘联合办案’。”这一提法逐渐被实务部门接受。一些一线办案的同志还指出，即使是检察机关提前介入侦查，也应划清公安与检察的职能界限。例如，“划清参与现场勘验与代替公安侦查取证的界限。在实践中认真做到按检察职能办案，不混淆职责互相代替。要求参与现场勘验的检察干部做到‘三不’，即参与不代替，协助不包干，办案不越权。”之后，随着司法实践的不断发展和法学理论研究的逐步深入，提前介入机制被保留、改进和完善，涉及提前介入的规范性文件也在各地纷纷出台。彼时为了“严打”需要，作为一种检察与公安间非常规的联系机制，与现在实践办案中的提前介入，在介入的方式、时间、范围以及介入后的权责分工等方面是不同的。

（二）检察提前介入机制的功能发展

从初创到完善，检察提前介入机制的功能在实践中不断发展演化，可归纳为三个主要方面。

1.提高办案效率，贯彻“从快”方针

创设提前介入机制，与建立“一长代三长”“联合办案”的初衷相似，都是为了落实当时“严打”期间“从快”办案的方针。1983年8月，中共中央发出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》后，9月2日，全国人大常委会即通过了《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，规定：“对杀人、强奸、抢劫、爆炸和其他严重危害公共安全应当判处死刑的犯罪分子，主要犯罪事实清楚，证据确凿，民愤极大的，应当迅速及时审判，可以不受刑事诉讼法第110条规定的关于起诉书副本送达刑事被告人期限以及各项传票、通知书送达期限的限制。同时，这些案件中的被告人的上诉期限和检察院的抗诉期限均由刑事诉讼法规定的10日改为3日。”为了满足这种“过于急速”的判案要求，实践中，检察人员不得不“提前介入”侦查程序，一审法院的法官需“提前介入”刑事审前程序，二审法院的法官则“提前介入”到一审程序甚至更早的审前程序。1989年最高人民检察院下发的《关于坚决依法从重从快打击严重刑事犯罪分子的通知》就肯定了检察机关的上述作法。“为了充分发挥依法从重从快严厉打击严重刑事犯罪分子的方针的威力，要积极克服侦查技术、交通工具等困难，提前介入公安机关对重大案件的侦审活动，加快审查批捕、审查起诉、出庭公诉等各个环节的工作，以取得更大的社会效果。”可见，提前介入机制创设之初，为了贯彻“从快方针”, “效率”是其追求的根本目标，而且这一传统功能和目标追求一直延续到当下。

2.确保案件质量，因应侦审合一

除了提高效率，确保办案质量也是提前介入的一项重要功能。1988年最高人民检察院、公安部联合发布的《关于加强检察、公安机关相互联系的通知》规定，凡发生特别重大案件和公安机关认为影响大、危害严重的重大案件，在进行现场勘查时，或者公安机关对特别重大案件、重大集团案件、影响大的涉外案件和复杂的重大案件进行预审时，检察机关可以提前介入；“检察机关参加现场勘查和介入预审活动的任务主要是了解案情，研究证据，准确及时打击犯罪分子，保证办案质量。”该通知明确将“确保办案质量”列为提前介入的功能和目的之一。

1997年6月全国公安机关开始刑侦体制改革，取消预审，实行侦审合一，每个办案民警既是侦查员又是预审员。改革后，侦查机关提请检察机关批准逮捕的案件数量大幅度攀升，但由于缺少了预审部门的把关，许多案件中应当提取的证据没有提取，取证程序多有瑕疵，证据形式不规范，导致报捕案件的质量下降，直接影响到后续的审查起诉工作。随着1996年刑事诉讼法对当事人主义的引入，控辩式的庭审改革逐步推行，检察官在庭审中面临的对抗压力和败诉风险增强，但是，其并未获得侦查机关比庭审改革前更强有力的证据支持。归根到底，侦查并没有进行与庭审相配套的改革，仅是从侦查角度出发进行了侦审一体化改革，虽然提高了破案效率，但由于取消了预审部门的把关，在证据的收集、固定、审查等方面质量有所下降，达不到庭审要求，检察官经常面临着非常尴尬的处境：控诉犯罪，对证据信心不足，要承担败诉的风险；不控诉犯罪，又要面临指控犯罪不力，放纵犯罪的追责。为此，提前介入机制成为了化解上述矛盾的“救命稻草”。随着“严打”的结束以及对这项工作的反思，提升办案质量逐渐成为提前介入机制的重要乃至核心功能。

3.监督侦查办案，履行宪法职权

1982年《中华人民共和国宪法》规定检察机关是国家的法律监督机关。检察机关开展法律监督在刑事诉讼中主要表现为全流程式的诉讼监督，即对立案、侦查、审判和执行都可进行监督。由于我国刑事诉讼曾长期存在超职权主义的浓重色彩，公安一家独大，侦查办案缺乏制约，侦查监督一直是诉讼监督的重点。然而，不同于大陆法系检警一体，检察指挥侦查的办案模式，在我国“阶段论”的诉讼结构下，公检法三机关在侦查、起诉、审判三个阶段各管一段、分工负责，检警关系在程序上相互分离，在组织上又互不隶属，导致侦查相对封闭，检察机关不能直接参与或介入其中，仅能以程序的“旁观者”或曰“第三者”的立场和身份对侦查进行监督，监督的“外在式”“事后性”特点明显，很大程度上虚化了检察机关法律监督者的角色，弱化了监督效果，引发实践中侦查监督难的现状。为此，“事中监督”“参与式监督”的模式和思路被提及。按照这一模式和思路，检察机关提前介入侦查阶段，能够更早和近距离地监督侦查，及时发现侦查中的违法取证和不当行为，提出纠正意见，提升监督效果。有研究者就指出：“历史上最高人民检察院曾经将‘提前介入’的内容扩大化，要求其承担公诉和监督等多重职能，大部分时间诉讼监督职能还处于优位。”可见，随着检察机关法律监督职能的宪法确立和不断发展，检察机关提前介入机制开始被赋予监督侦查、保障权利的新功能。

二、检察提前介入监察：两种形态对比分析中的法理探寻

通过对检察提前介入机制的历史梳理，可以发现，该机制虽脱胎于20世纪饱受诟病的“一长代三长”“联合办案”模式，但经由司法实践的不断探索和改造，逐渐发展成契合宪法原则、符合诉讼规律的重要举措。其功能也从最初的提高办案效率，向确保案件质量、提升侦查监督效果、保障当事人权利等领域扩展，在演化中不断被赋予新的内涵。由此一个更深层次的问题显现出来，支持检察提前介入机制功能发挥的理论基础是什么？尤其是随着国家监察体制改革的深入推进，职务犯罪案件的办理由检察机关转隶至监察委，新的犯罪追诉结构和权力配置模式开始出现。检察提前介入监察屡屡在文件中被提及，在实践中被运用。相较于检察提前介入侦查，检察提前介入监察背后的法理支撑是否有新的变化，提前介入机制的功能是否又有新的发展，又或者由于被提前介入的机关不同，该项机制的多重功能在发挥上是否会主次有别、抑扬不一。回答上述问题，有必要将检察提前介入分为两种形态，即检察提前介入侦查与检察提前介入监察。通过比较分析介入方与被介入方的内在逻辑关系，厘清不同形态中提前介入机制的法理依据。

（一）侦检关系中的检察提前介入侦查

检察提前介入侦查是传统的提前介入形态，其功能主要是提高办案效率，提升办案质量，强化侦查监督。支撑这些功能运转的法理基础，笔者归纳为“公诉准备说”和“法律监督论”的有机结合。

“公诉准备说”是从程序法上对侦检关系的一种理论归纳。通说认为，侦查机关收集犯罪证据，查明案件事实，抓获犯罪嫌疑人是为检察机关成功起诉、指控犯罪做准备的。“公诉准备说”是现代控辩式诉讼模式下的产物。在中古时期盛行于欧陆刑事诉讼的纠问制模式中，法官集追诉、审判于一身，独揽司法大权，缺乏监督制约，且侦查中的先入为主也早已将犯罪嫌疑人视为有罪之人，严重影响审判结果。后纠问式诉讼改为控辩式诉讼，诉讼职能分离，检察官从法官群体独立出来履职控诉，法官则专司审判。在控审分离原则下，没有起诉就没有审判，检察官成为控制法官裁判入口的把关者，法官成为消极被动的裁判方，受到检察机关控诉职能的节制，裁判案件更具客观性和公正性。由于控审分离后法官专司审判，作为控诉职能的一部分，侦查职能也从纠问制法官那里转移出来交由检察官或警察行使，与公诉一道成为“大控方”。从“大控方”的内在关系看：其一，侦查与公诉在程序上前后相继，侦查作为公诉的前程序，客观上具有推进公诉的效果。并且，“检察官对于公诉案件起诉与否拥有绝对的决定权，法院对于检察官未经起诉之案件（自诉案件例外），不得加以审判（不告不理原则）。”换言之，检察官对提起公诉的案件有权筛选过滤，左右侦查进程和结局。侦查必须为满足公诉要求而努力。所以，侦查的目的是，查明是否存在犯罪嫌疑，决定是否提起公诉。侦查在程序上被当然地认为是为了提起公诉而做准备。其二，以大陆法系国家为代表，在职权配置上，侦查与公诉有着明显的主从关系。承担公诉职能的检察官，也是法定的侦查主体，可以领导指挥警察侦查。警察机关虽然是实践中的侦查主力，但法律上仍是检察机关的辅助机关。在这些国家，侦查与公诉被紧密捆绑在一起，成为追诉犯罪的统一体，提起公诉是侦查工作追求的结果，侦查的根本任务是保障公诉程序的启动，对公诉有较强的依附性，是公诉的准备阶段。在我国，侦查人员与检察人员在组织上互不隶属，程序上没有检主警辅的关系，侦查并未成为检察的附属，检察对侦查的控制力也并不像大陆法系国家那样强大，但一系列的程序设计还是受到“公诉准备说”的强烈影响，最为典型的是退回补充侦查制度；我国《刑事诉讼法》第87条还规定，公安机关提请检察机关批准逮捕，必要的时候，检察机关可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。除此以外，就是检察提前介入侦查机制。司法实践中，侦查机关是“行动官署”，擅长抓人破案，而检察机关是“书桌官署”，专司证据定案、法律适用。在某些专业技术强、组织严密、案情复杂的案件中，证据收集难度大，单靠公安机关自行侦办案件可能会出现取证滞后且不全面的弊端。如果检察机关不及时提供取证引导和法律支持，对于办案质效必然会产生较大影响。所以，2012年最高人民检察院修订的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》在第十一章“审查起诉”的“审查”一节中增加了检察提前介入侦查的条文，从条文所处的章节看，检察提前介入侦查具有服务公诉的效果和作用，这正是“公诉准备说”的理论实践。

“法律监督论”是检察机关提前介入侦查的又一法理依据。检察机关是国家的法律监督机关，这一宪法上的规定在刑事诉讼中的表现之一，就是检察机关对侦查活动是否合法进行监督。如前所述，为了提高监督的效果，检察机关对侦查的监督已经从“事后监督”“外在式监督”转向“事中监督”“参与式监督”，而落实这种监督模式转型的举措就是检察提前介入侦查机制。值得注意的是，恰恰是在“法律监督论”的引领下，检察系统已有意将检察“提前介入侦查”改为“介入侦查”。因为，如果介入是为了监督，则根本不须用“提前”二字，这是检察机关对诉讼活动应尽的职责。特别是在1996年刑事诉讼法修改后，检察机关将监督关口向前延伸至立案阶段，对立案后侦查的监督自然也是顺理成章，无须再“提前”介入。

（二）监检关系中的检察提前介入监察

检察机关提前介入监察办案最早出现在2018年中纪委、国家监委与最高人民检察院联合发布的《衔接办法》中。其在第二章专门规定了“最高人民检察院提前介入工作”，并指出检察机关派员提前介入的主要工作是对证据标准、事实认定、案件定性以及法律适用提出书面意见，对是否需要采取强制措施进行审查。支撑这一工作机制的法理依据是什么，是否和检察提前介入侦查相同，需要结合监察与检察的内在逻辑关系，并比照检察提前介入侦查的运行机理展开分析。

1.“监察独立说”代替“公诉准备说”

2018年3月，全国人大通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称：《监察法》），使得新成立的监察机关能够广泛集合反腐资源，整合反腐力量，融党纪检查、行政监察、犯罪调查于一身，实现纪、法、罪的一体化贯通。通过改革，新的监察机关有了一套完整自洽的反腐模式。而且，《监察法》第11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。”这使得监察程序也自成体系。特别是在案件办理的终端，已形成了处理违纪、违法、犯罪人员的“四种形态”，实现了多元化的监察处置方案。监察机关对办理的案件如何处置，是否涉嫌犯罪，是否需要移送检察机关开展追诉，都有一定的裁量权。作为职务犯罪案件办理程序的“上游”主体，监察成为掌控职务犯罪案件进入司法程序的“流量阀门”。

通过上述分析可以发现，监察办案自主性强，程序运行具有较高的闭合性，即使是在职务犯罪案件的处置上对检察公诉也没有依附性。“公诉准备说”无法涵盖监察调查的全部目的，也无法准确描述提前介入中的监检关系。鉴于监察办案与检察公诉分属不同程序，两者各成体系，相互独立。“监察独立说”对监检关系的描述和归纳更具解释力。在这一理论指引下，检察机关提前介入监察更多的是在涉罪职务案件中，助推监察程序与诉讼程序在管辖对接、证据移送、强制措施适用等方面的衔接更为顺畅。另外，在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，监察取证也要向刑事审判关于证据的要求和标准看齐，确保监察程序认定的事实经得起审判的检验，这对监察调查人员的法律素养、证据意识提出了更高的要求，但是由于专业背景、思维习惯、工作方式等方面的差异，来源于纪委和行政监察机关的调查人员在一定时期内恐难完全适应，从检察机关转隶的调查人员数量又较为有限。故当前在处理某些重大、疑难、复杂的职务犯罪案件时，检察提前介入监察能够就案件中的证据标准、事实认定、案件定性以及法律适用等方面的问题提出意见，协助配合监察机关更为妥当、准确地处断案件。总之，“监察独立说”明确了监检关系中监察机关的独立地位，监察办案并非是为公诉做准备。检察机关的提前介入主要是为了配合协助监察机关，提升反腐败工作中办理职务犯罪案件的质量和效率，破除“两法衔接”中的程序障碍。遵循“监察独立说”可以较为妥当地解释检察提前介入监察的规范设计。如《衔接办法》第12条规定：“国家监察委员会办理的重大、疑难、复杂案件在进入案件审理阶段后，可以书面商请最高人民检察院派员介入。”又如2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第256条第2款规定：“经监察机关商请，人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件。”这与检察提前介入侦查工作的发动既可以依侦查机关商请又可以依检察职权适时介入的规定明显不同。再如2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第256条第1款规定：“经公安机关商请或者人民检察院认为确有必要时，可以派员适时介入重大、疑难、复杂案件的侦查活动……”上述规定的根本原因就在于“公诉准备说”中的检侦主从关系在“监察独立说”中不复存在，监察的独立性排斥了检察机关的主动介入和适时介入。

2.“法律监督论”不是检察提前介入监察的法理依据

检察机关是国家的法律监督机关，其能否对监察办案展开监督？有观点认为检察机关仍然可以履行对监察委员会调查的法律监督权。但如果对现有法律规定作出解释，答案是否定的。如《刑事诉讼法》第19条第2款规定：检察机关在诉讼活动中发现司法工作人员涉嫌职务犯罪的，可以立案侦查。“诉讼活动”“司法工作人员”的立法用语都排斥了检察机关对监察人员涉嫌职务犯罪的侦查，这在一定程度上昭示着检察机关不能对监察办案开展法律监督。如果这一论断成立，是否意味着检察提前介入监察的法理依据不包含“法律监督论”？笔者对此持肯定态度。

首先，在本次国家监察体制改革过程中，纪委与监察委合署办公，在实践中高度融合密不可分。从监察机关领导任职情况来看，监察委的领导多由纪委领导兼任。如各省级监察委主任和副主任分别由各省（区、市）纪委书记、纪委副书记兼任，监察委委员也主要由纪委常委兼任。从内设机构看，纪委监察委的机构设置与之前纪委的机构设置大同小异，监察机关和纪委的职能工作都由各个内设机构具体承担，在问题线索的处理过程中监察权力和纪委权力相互交织。从案件办理的工作流程看，纪委的工作要求同样适用于各级监察机关。“四种形态”的处置就兼顾违纪、违法和犯罪多个层面。众所周知，纪委是党的机构，监察机关则是国家机构，但由于二者合署办公，工作又相互交融。如果检察机关对监察办案展开监督，必然会牵涉到对纪委的工作进行监督。这显然超越了检察机关在“国家”层面作为法律监督机关的权力边界。并且，我国《宪法》第136条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”依照对该规定的理解，检察机关在独立行使检察权、履行法律监督职责时还要接受党的领导，没有反向监督党的机构之说。

其次，深化国家监察体制改革是党中央作出的事关全局的重大政治体制改革。《监察法》的出台使得反腐败这项重要的政治工作法治化，作为政治机关的监察机关也被法定化。但监察办案在法律逻辑的运行实践中仍然要遵循政治逻辑。我国的检察机关行使的是法律监督权。“法律监督是指专门的国家机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行监察、督促并能产生法定效力的专门工作。”如果检察机关对监察办案开展法律监督，除了对法律的实施开展监察、督促，还不得忽视监察办案中对多种政治性因素的考量和决断，这显然也超出了检察机关“法律”监督的职责范围和能力边界。

可见，无论是从党的领导还是从监察机关是政治机关的特殊论断展开分析，检察机关对于监察机关的办案活动都不宜进行法律监督。我国《宪法》第127条规定：监察机关办理职务犯罪案件，需要与检察机关互相配合、互相制约。这里的制约并不是检察机关法律监督层面的制约，而是一种办案程序上的制约。考虑到前文提及的监检关系中监察的独立性，检察对监察的制约目前更多地体现在案件进入刑事诉讼程序后的“事后制约”，如排除非法证据、退回补充调查、作出不起诉决定等。综上，检察提前介入监察并无“法律监督论”的理论支撑，不是两机关互相制约关系的具体实践。

3.小结

“监察独立说”是检察机关提前介入监察办案的理论基础。基于监察机关的宪法定位和职权配置，监察办案与监察程序具有相当的完整性、闭合性和自洽性。在检察提前介入监察的形态中，监察机关独立性强，自主性高，检察机关不再因为是公诉机关而具有主导或引导地位，相反，由于监察机关是政治机关的论断，监察机关的地位更为特殊，一定程度上出现了检察配合协助监察的介入格局，这完全不同于检察提前介入侦查形态中的主从关系或服务准备关系。故“公诉准备说”不是检察提前介入监察的法理基础，“监察独立说”恰恰能够准确描述和诠释两机关在两套程序中各自的独立地位和相互关系，成为支撑检察提前介入监察的法理依据。在其引领下，检察机关的提前介入主要是为了配合协助监察机关，提升其在反腐败工作中办理职务犯罪案件的质量和效率，破除“两法衔接”中的程序障碍。其具体、直接的表现是对监察机关在证据收集、案件定性、法律适用等方面提出意见，就管辖对接、证据移送、强制措施适用等方面做好衔接配合。

三、检察提前介入监察的机制构建

根据前文分析，检察提前介入监察与检察提前介入侦查在理论基础、功能效用以及不同机关的内在关系方面均存在不同。因此，检察提前介入监察的机制构建不能简单援引检察提前介入侦查的实践经验和具体规范，而需要从检察提前介入监察的法理依据中分析延展，就介入的启动方式、时间节点、案件范围、程序规范等作出规划。

（一）提前介入的启动方式

对于提前介入监察调查的启动方式，理论界和实务部门存在两种观点：一种观点认为，检察机关的提前介入有两种启动方式，既可以依监察机关商请启动，也可以依职权主动为之，即主动介入与被动介入并重。另一种观点则认为，检察机关对于监察机关办理的职务犯罪案件只能依监察机关的商请介入，不能主动介入。

现有的法律规范采纳了第二种观点，笔者对此表示赞同。首先，依据检察机关提前介入监察的法理依据“监察独立说”，检察机关的提前介入不是为了让监察更好地配合公诉，也不是在履行法律监督职能，而是为了理顺“两法衔接”中的各种程序关系，落实两机关互相配合的宪法规定，更好地协助监察机关办理好职务犯罪案件，凝聚反腐合力。因此，检察机关的提前介入具有被动性。所谓的依职权的主动介入，其所依的“职权”并没有法理基础和规范依据。其次，监察机关是调查职务犯罪案件的主体，对于所办案件是否属于重大、疑难、复杂的情形，以及在案件定性、法律适用等问题上是否存在较大分歧和争议也最为清楚。因此，检察机关是否有必要提前介入、何时介入以及如何介入，监察机关最有发言权。如果赋予检察机关提前介入的主动权，可能会出现监检在介入案件的必要性以及介入时点上的争议，一旦形成“内耗”，反而不利于职务犯罪案件办理的顺利推进，影响办案效率。再次，职务犯罪案件本身具有特殊性，对于被调查人的控制、案件的保密、涉案财物的处置等都有着更为严格的标准，如果不经监察机关的商请，检察机关主动介入职务犯罪案件的调查活动可能会扩大案件的知情面，引发不必要的信息外泄。综上，检察机关不宜积极主动地介入监察调查活动，而应尊重监察机关的决定，根据职务犯罪案件的办理需要，应监察机关的书面商请启动提前介入程序。

（二）提前介入的时间节点

如何判断检察机关提前介入监察办案的时间节点，何时介入才算是“提前”而非“超前”抑或“延后”，这其实是一个很重要的操作问题。《监察法》第36条第1款规定：“监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。”据此，监察机关对于职务犯罪案件的办理大体要经过问题线索处置程序、调查程序和审理程序三大阶段，在此期间，如何把握好检察机关提前介入的阶段或节点，有几种不同的意见。

第一种意见认为，应将提前介入的时间设在监察调查环节。根据监察办案的基本流程，在监察调查环节，遇有重大、疑难、复杂问题时，调查部门只能沟通审理部门提前介入审理。对介入阶段限制过严，将导致提前介入所具有的协助功能无法得到充分发挥。对于时效性要求极高的调查活动，如果不在调查实施阶段就提出证据补充和完善意见，有可能导致证据灭失或被污染。因此，监察机关调查部门在调查过程中，认为在证据标准以及法律适用等方面存在疑问的，应当协调审理部门介入，审理部门介入后，认为需要检察机关提前介入的，可以商请检察机关在调查实施阶段提前介入。

第二种意见认为，应将提前介入的时间规定在监察机关在调查阶段采用留置措施之时。原因在于：“留置措施本身就是一种限制人身自由的新机制。……但凡涉及人身自由权的规制时，都应该有相应的监督，以保障宪法中的‘积极规范’对‘消极规范’接触是始终处于法律红线内的。因此，检察机关应当在留置程序启动之时就以合适的方式介入，本着监督者‘以静制动’的原理，在不干扰监察机关正常行使调查权的前提下充分保障被调查者的基本公民权利。”

第三种意见认为，只有在案件进入审理环节方能由案件审理部门商请检察机关提前介入，具体要把握好提前介入起止的两个时间节点。一是“案件移送审理之后”，这是检察机关提前介入的开始节点。《衔接办法》就规定，检察机关提前介入是在案件移送监委案件审理部门审理之后，由该部门商请检察机关提前介入。二是在案件“移送审查起诉”前，这是检察机关提前介入的最后节点。

笔者倾向于采纳第三种意见。诚如前文分析，检察机关提前介入监察办案的主要目的是协助提高监察办案的质量和效率，在对监察机关办理的重大案件或对案件有关处理存在较大分歧的情况下给出规范合理、有价值的意见建议。一般来说，监察机关在（立案）调查阶段，主要目的是收集证据、查明案件事实，为案件后续的处理做好准备。由于调查阶段的周期较长，调查伊始，证据收集并不充分，案情掌握也不全面，案件是否涉嫌犯罪，是否需要从犯罪的角度考虑证据收集、事实认定和法律适用等问题其实并不明朗，此时由检察机关提前介入，并不能根据自身的法律专长和经验优势提出较为准确、妥当的意见，反而会因为过早地介入调查思路被影响干扰，背离“监察独立说”的介入法理。同时，在调查阶段是否会产生真正的争议问题也值得考虑，因为根据认识论的基本原理，人们就一开始思考的问题会随着实践的深入寻求自我解答。监察办案伊始出现的一些争议和分歧可能会随着调查的深入和办案程序的推进，由监察机关自行逐步解决。即使出现个别重大、复杂、疑难的案件，调查部门在已查清主要事实的基础上，对提出的倾向性意见或对行为性质认定分歧较大的，根据监察机关的内部工作机制，案件审理部门也可提前介入审理，给予调查部门一定的支持和协助。综上，笔者倾向于原则上按照《衔接办案》的规定在案件进入正式审理阶段、拟移送人民检察院审查起诉前，以监察机关名义书面商请人民检察院派员提前介入。考虑到检察机关介入监察后还要阅卷、了解情况以及对案情分析判断并提出意见，为了保证上述工作的开展有较为充裕的时间，检察机关提前介入的最后节点在监察机关移送审查起诉前十五日为宜。另外，考虑到在一些特殊情况下，如调查阶段采用的留置措施期限即将届满，案件本身又重大、疑难、复杂，其中的一些关键性问题存在较大分歧，需尽快作出决断，故作为例外，此时可由调查部门协调案件审理部门，经案件审理部门报监察机关主要负责人审批同意，可以在提前介入审理时书面商请检察机关提前介入。

（三）提前介入的案件范围

一般而言，提前介入的案件范围适当不仅可以有针对性地解决监察机关在办理职务犯罪案件过程中遇到的特殊情况、疑难问题，而且可以使有限的司法资源得到最大化的利用。由于案件千差万别，需要协助配合的内容也不尽相同，是否需要检察机关提前介入，监察机关可根据自身情况裁量决定，这本身也符合“监察独立说”的介入法理。既然如此，为何还要讨论检察提前介入监察的案件范围？笔者认为，其基本的落脚点是监察机关认为所办理的案件符合提前介入的要求和范围的，检察机关应当积极配合、协助监察机关，不得推诿、延迟，所以，这里讨论的提前介入的案件范围其实应理解为是划定了检察机关提前介入监察办案的“义务范畴”。

就提前介入的范围而言，重大、疑难、复杂的案件适用标准已在理论界和实务部门达成共识。但何为“重大”“疑难”“复杂”，进一步的解释方向和具体内容则莫衷一是。

目前司法解释或规范性文件对“重大案件”“重大犯罪案件”的规定在标准上不尽一致。有的强调案件的影响范围和程度，有的还要求兼顾被告人可能被判处的刑罚的严厉性。考虑监察机关办理的职务犯罪案件的特殊性，如被调查人多有一定职务，常常涉嫌一定的贪腐金额，如果涉案官员级别较高，犯罪数额巨大，所犯罪行在当地多会产生不小的影响，监察办案自然也会成为社会关注的焦点，所以这类案件的办理要更为谨慎，也更需要检察机关的协助配合。为此，笔者认为，重大案件的标准应当是从案件在当地的关注度、影响力来判断，具体的判断要素包括涉案被调查人的身份特殊、官阶较高，案件涉及腐败犯罪且已在当地引发普遍关注，被调查人可能被判处十年有期徒刑以上刑罚等。

如何理解案件的“疑难”“复杂”，这两个词其实具有一定的共生关系，因为案件复杂所以处理起来就会棘手，视为“疑难”案件。所以案件疑难可能就是因为案件复杂，属于大案、要案。但“大案”“要案”并不一定就是“难案”。有时“小案”也可能因为属于新类型，处理起来会成为“疑案”“难案”。笔者认为判断案件“疑难”“复杂”可考虑如下几种情形：其一，案情本身千头万绪，多个事实叠加共存，如犯罪时间长达十年以上，牵涉罪名较多，导致对事实的分析、认定难以理清；其二，在案证据模糊存疑，与案件事实的关联度有多重可能，如何判断、认定存在争议；其三，对于案件定性、罪名适用、刑罚幅度等法律适用问题存在较大分歧，难有定论。总之，监察办案中对事实认定、证据采信、法律适用几个方面存在困难或分歧，难有共识，难以决断的都可视为案件“疑难”“复杂”，至于是否要由检察机关提前介入，提供支持和帮助，可由监察机关参考上述标准依情而定。

（四）提前介入后的检察意见

从实践来看，检察机关提前介入监察的具体程序主要涉及三个阶段：了解案情、提出意见、监察机关的反馈。其中提出意见是提前介入的核心工作和关键环节。按照前文分析，在“监察独立说”的理论指引下，检察提前介入监察的主要目的和功能就是配合协助监察办案，做好“两法”的程序衔接，那么检察机关提出的意见也应服务于监察办案质效和程序衔接，主要涉及以下四个方面。

一是证据问题。其主要包括对调查部门已经获取的证据材料进行初步审查，按照刑事审判关于证据的标准和要求提出进一步补充、固定、完善证据的工作方向和具体建议，确保证据收集的全面性和客观性。另外，对于在案件审核中发现的瑕疵证据提出完善补正或作出合理解释的意见，确保证据材料收集的规范性与合法性，避免“带病”证据进入刑事诉讼程序。二是事实认定和法律适用问题。一般来说，事实难以认定往往是因为证据的短缺或存疑所致，而法律适用上的困惑又与事实的模糊有关。通过证据的补充与完善，待证事实大多能够被查清，但在证据确实不足或仍有疑问的情况下，就需要检察机关依据证据规则、经验逻辑对事实的认定提出意见，并在此基础上通过对法律的解释，相关规范文件的应用，就案件定性、罪名确认、程序选择、涉案财物处理等法律问题提出意见。三是管辖对接的问题。在办理职务犯罪案件的过程中，监察机关是以干部管理权限来确定级别管辖，为了避免办案中受到地方因素的影响，还常常运用指定管辖的方式确定异地管辖。但是，刑事诉讼中级别管辖的原则是以案件的性质和可能判处的刑罚轻重为标准，地区管辖也是以法定的犯罪地管辖为原则，指定管辖仅仅是例外。由于监察与司法在管辖问题上的标准不同，在衔接上可能会出现错位。检察机关在提前介入过程中可以就案件移送中的管辖衔接问题，如需异地起诉、审判的，就指定管辖、事前协商等问题提出意见和建议，确保案件顺利移送。四是强制措施的事前审查和适用问题。根据《监察法》第47条第1款的规定，对监察机关移送的案件，检察机关要依照刑事诉讼法的规定对被调查人采取强制措施。2018年修改的《刑事诉讼法》对此作出衔接，第170条规定对于被采取留置措施的案件，检察机关需要对犯罪嫌疑人先行拘留，而后决定是否采取逮捕、取保候审、监视居住等强制措施。由于刑事诉讼法规定，检察机关对被留置的犯罪嫌疑人在先行拘留后，只有10天到14天的时间审查对犯罪嫌疑人是否采取强制措施以及采取何种强制措施，为了确保留置与强制措施的有序衔接，检察机关介入监察办案后可以就此项工作做好事前审查。

除了上述几种情形外，根据监察办案的个案实际以及监察与司法衔接的需要，检察机关还可根据案件的具体情况，如案卷材料是否齐备完整、是否需要补充，是否适用认罪认罚从宽制度，提出何等从宽处罚建议等提出意见。

四、结语

随着国家监察体制改革的深入推进以及监察法的全面实施，实践证明，检察机关的提前介入对于提升职务犯罪办案质效，凝聚反腐合力已经产生了积极的效果。但其中仍有一些深层次的问题值得思考。首先，检察机关的提前介入可能出现检察人员角色混同、职能混淆的情形。根据笔者调研的情况，在司法实践中，案件移送审查起诉后，除特殊情况需另行安排办案人员外，检察机关一般会将案件交由提前介入监察的检察官办理。所以，如何避免监察调查结论通过提前介入的检察人员传导至审查起诉阶段，对办案人员的中立性以及案件的诉讼走向产生不当影响，确实值得警惕。对此，笔者提出坚守检察官客观义务；细化办案流程，做好流程管控；压实办案责任制三项对策。但在当下监察办案独立性高、强职权色彩浓的情境下，这三项对策能否在实践中奏效，能否消除因检察人员提前介入监察而带来的负面效应，还需拭目以待。其次，检察机关提前介入监察过程中提出的意见和建议都是从助力监察办案、提升监察办案的质量和效率角度展开的，那么从规范监察办案的角度，检察机关能否提出一些带有制约性的建议？如针对介入过程中发现的非法证据提出依法排除或重新收集的意见。从前文提到的“监察独立说”以及检察机关配合协助的身份定位看，这种介入过程中的“事前制约”有些不合时宜，但宪法中监察机关在办理职务犯罪案件过程中与检察机关“互相制约”的规定似乎为上述构想提供了延展解释的空间。诚如本文开头所言，检察机关的提前介入机制是在实践发展中不断被赋予新的内涵的，未来的发展是否能从单纯的配合走向适度的“靠前制约”也值得思考。

检察机关提前介入监察仅仅是监察与司法两套程序在相互衔接中所衍生出的一项重要机制，但对机制运行背后的法理探寻却几乎引发了对整个监察与司法相互关系的深度思考。在这一过程中，长期依赖移植改良模式发展起来的刑事诉讼理论已经暴露出解释力的匮乏，只能借助中国监察体制改革的政治逻辑和法律逻辑，从本土语境和经验智识中去挖掘、提炼相关的理论，划定解释的方向。伴随着国家监察体制改革的深入推进，国家反腐败治理能力和治理体系的现代化发展，相信未来会有更多的问题出现，但笔者希望以此为契机，进一步推动中国刑事诉讼法学理论研究的自我发展，为我国监察与司法的衔接提供更多的智慧和方案。

作者：董坤，中国社会科学院法学研究所研究员。

来源：《政治与法律》2021年第9期。因篇幅较长，已略去原文注释。