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作为国家治理深刻革命的法治

胡水君

将全面依法治国称作国家治理的深刻革命,是十八大以来中央关于依法治国的一种新提法。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(20141023日)指出,“全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”。在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中,国家主席习近平重提了这一判断。十九大报告也延续了相同表述:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”。在20201116日中央全面依法治国工作会议上,习近平再次谈到,推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革”。这一新表述,在措辞上使用“革命”或“变革”,并且以“广泛”、“深刻”予以强调,突显出中央对全面依法治国重要性认识的日益加强,以及对深化全面依法治国实践紧迫性和艰巨性的高度重视,同时也表达出中央推进法治中国建设的坚强决心。从依法治国基本方略,到依法执政基本方式,再到国家治理深刻革命,体现着法治理论认知和依法治国实践的不断进步。基于历史、现实和未来看,在社会主义现代化新征程上,全面依法治国这场国家治理的深刻革命,对于中华民族的复兴中国人民的幸福和中国社会的发展殊为必要,意义重大。

 

一、现代化进程中的法治和国家治理

 

“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”中的“国家治理”,从近些年出现的“国家治理体系和治理能力现代化”这一表述看,是现代化的基本内容或要素。历史地看,现代化可谓中国近代史特别是中华人民共和国成立以来历史的一条主线,其内容经历着变迁,越来越丰富。

中华人民共和国成立初期,我国就将“四个现代化”确立为历史任务,并制定了“两步走”战略规划。可惜的是,这一进程被“文化大革命”打断。“文化大革命”过后,十一届三中全会作出把党和国家工作重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,中国的现代化进程自此接续前行,后来更是自觉而连贯地按照“三步走”战略部署不断得以推进。按照现行《宪法》序言的规定,“社会主义现代化建设”是国家根本任务,“社会主义现代化强国”是国家发展目标。时至今日,我国仍然处在朝着“基本实现现代化”、“全面建成社会主义现代化强国”战略目标迈进的现代化进程中。

总体看,中国的现代化进程呈现出三个特点。其一,现代化始终是国家发展长远目标。其二,现代化进程时起时落,有断有续,但终究作为主轴得以贯穿坚持。其三,现代化内容不断调整充实。起初的“四个现代化”涉及工业、农业、交通、国防和科技现代化,侧重在国家“富强”和物质层面。到20世纪80年代,现代化建设增加了“高度民主”、“高度文明”内容,逐渐深入到国家发展的政治和精神层面。进入21世纪,现代化进一步扩展到社会建设和生态建设领域,而且出现了“国家治理体系和治理能力现代化”这一新提法。“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”,现行《宪法》关于国家根本任务的这一表述,清晰而完整地记载着中国现代化建设的变迁内容。

沿着这样的历史线索看,“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”这一判断中依法治国与国家治理的关系,可以更为宽泛地置于法治化与现代化的关系背景中审视。简而言之,现代化是总目标,法治化是总要求。也就是说,包括“国家治理体系和治理能力现代化”在内的现代化是总体目标,全面依法治国则是现代化的必然要求。当然,就推进全面依法治国有一个很长的实现过程而言,全面依法治国也是战略目标和任务。而且,要是将法治视作一种与传统治理方式不同的现代普遍治理方式,那么,法治化其实也是现代化的题中之义。在中央全会报告中,法制或法治时常作为现代化的基本保障和必然要求看待。例如,十三大报告指出,“现代化建设面临着复杂的社会矛盾,需要安定的社会政治环境,决不能搞破坏国家法制和社会安定的‘大民主’”;十四大报告指出,“没有民主和法制就没有社会主义,就没有社会主义的现代化”;十五大报告指出,“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。……发展民主必须同健全法制紧密结合,实行依法治国”。

关于依法治国与国家治理,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》除提到国家治理领域一场广泛而深刻的革命”外,还有三个具体判断。第一,“依法治国……是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。第二,“同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”。第三,“全面推进依法治国,总目标是……促进国家治理体系和治理能力现代化”。从这些判断可清晰看到,“国家治理体系和治理能力现代化”是“依法治国”的总体目标,“依法治国”是“国家治理体系和治理能力现代化”的必然要求。此种关系在十九大报告中也有体现。按照十九大的部署,“法治国家、法治政府、法治社会”,要在2035年之前“基本建成”,而作为“全面深化改革总目标”之一的“国家治理体系和治理能力现代化”,要在2035年至本世纪中叶最终实现。

在习近平关于全面依法治国的论述中,“法治”国家治理现代化”是联系密切的概念。关于法治与现代化,习近平指出,“全面推进依法治国是……加快推进社会主义现代化的重要保证”。对此,他特别谈到了现代化进程中的“法治不彰”问题及其严重后果。他说,“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题,也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史,凡是顺利实现现代化的国家,没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反,一些国家虽然也一度实现快速发展,但并没有顺利迈进现代化的门槛,而是陷入这样或那样的陷阱,出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关”。关于法治与国家治理,习近平指出,“法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义”,“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”,“法治体系是国家治理体系的骨干工程”,“坚持全面依法治国,是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势”。关于法治与“国家治理体系和治理能力现代化”,习近平指出,“全面依法治国……是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”,“全面推进依法治国是……推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面”,“全面推进依法治国,必须……同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应”,“推进国家治理体系和治理能力现代化,必须坚持依法治国”。这些论述,突显出以法治方式推进现代化,或者,将包括国家治理体系和治理能力现代化在内的现代化纳入法治轨道稳步向前推进的重要性和必要性。

 

二、作为革命性变革的全面依法治国

 

关于现代化,邓小平曾提到,“实现四个现代化是一场深刻的伟大的革命”。就“国家治理体系和国家治理能力现代化”也是现代化的基本内容而言,这一句话与“国家治理的一场深刻革命”看上去是相通的,其间通过“革命”语词所体现出的法理尤其值得琢磨。

“革命”,通常指通过暴力取得政权,打碎旧的国家机器,建立新的社会制度。“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”这一表述,显然不是在此意义上使用“革命”一词。在革命取得成功之后的建设和发展时期,“改革”也被提升到革命层面,作为“革命”意义使用。这在邓小平理论中比较常见。邓小平时常将“改革”称作“革命”。他说,“改革是中国的第二次革命“精简机构是一场革命”,“精简是革命,选贤任能也是革命”,“总之,这是一场革命。当然,这不是对人的革命,而是对体制的革命”。邓小平在建设时期所讲的革命意义上的改革,在语义上实为一种“革命性变革”。他说,“改革是社会主义制度的自我完善,在一定的范围内也发生了某种程度的革命性变革”。“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”中的“革命”语词,看上去采用的是这种“改革”或“革命性变革”意义上的“革命”用法。

“改革”之所以也能被称为“革命”,源于“改革”与“革命”一样,同处于生产力与生产关系经济基础与上层建筑之间的关系原理中。按照《现代汉语词典》的解释,革命破坏旧的生产关系,建立新的生产关系,解放生产力,推动社会的发展。同样,改革也是调整和改变不合时宜的旧生产关系,建立新的生产关系,以图达到解放生产力的实际效果。对此,邓小平讲得很清楚。他说,“革命是解放生产力,改革也是解放生产力”。从解放生产力看,改革有时是主动的,有时是被动的,这取决于特定条件下生产力与生产关系之间的现实状况。要是生产力的发展长期受到生产关系的束缚和阻碍,就必定引发生产关系的变革乃至革命。对这种改革或革命性变革的紧迫性和必要性反应迟钝,会带来不利的政治经济和社会后果。对此,邓小平指出,“经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现”。这是基于生产力标准而对改革或革命性变革的现实动因的深层把握。

基于解放生产力这一根本动因审视,“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”这一判断中的“革命”一词,适合放在生产力与生产关系经济基础与上层建筑之间的关系原理中予以理解和把握。在此关系原理中,依法治国乃至国家治理处于生产关系和上层建筑的改革层面,与经济基础和生产力发展水平休戚相关。法律史家梅因曾指出,“法律限制着文明”。历史地看,法律制度对于公民自由和社会发展,有时会产生限制作用,有时又会起促进作用。到现代社会,法治之所以被普遍确立为基本治理方式,与其为公民自由和社会发展提供最好保障形式有着重要关联。通过一般而普遍的确定法律形式,充分保障人的自由个性,由此调动人的积极性和创造性,促进自由而广泛的经济和社会交往,带来物质财富的积累和增长,满足人的物质文化需要,这是现代法治的基本原理。将依法治国确立为基本治国方略,并进一步将全面依法治国视作国家治理的深刻革命,看上去与法治的现代发展趋势是一致的。通过包括法治在内的国家治理方式变革,消除不合时宜的观念体制和生产关系,自觉适应经济基础的客观需要,积极推动社会生产力向前发展,由此带来社会生产和生活的高度繁荣,可谓“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”这一判断的内在法理。

与此相关,《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》(1981627日)明确提到了现代化建设时期“伟大的革命”的基本原理。《决议》指出,“社会主义不但要消灭一切剥削制度和剥削阶级,而且要大大发展社会生产力,完善和发展社会主义的生产关系和上层建筑……。这是人类历史上空前伟大的革命。我们现在为建设社会主义现代化国家而进行的斗争,正是这个伟大革命的一个阶段。这种革命和剥削制度被推翻以前的革命不同,不是通过激烈的阶级对抗和冲突来实现,而是通过社会主义制度本身,有领导、有步骤、有秩序地进行。这个转入和平发展时期的革命比过去的革命更深刻,更艰巨,不但需要很长的历史时期才能完成,而且仍然需要许多代人坚持不懈、严守纪律的艰苦奋斗”。这段话,清楚讲出了现代化建设时期和平发展时期的革命,这种革命比以往的暴力革命更为深刻,适合作为准确理解“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”的基本理论参照。

如果进一步将法治国家治理与现代化贯通起来看,那么,这场深刻革命使全面依法治国得以与中华民族的复兴中国人民的幸福紧密结合起来,意义深远。历史地看,中华人民共和国初期曾长期受到“无产阶级革命专政”的“过渡时期”理论影响,法治建设因此难以顺利展开。后来,在“初级阶段”理论引导下,国家工作重心转向中国式的现代化建设,特别是小康社会建设。这一建设重启解放生产力标准,使得中国的现代化成为社会主义初级阶段的“一场深刻的伟大的革命”,一如邓小平所说,“革命的目的就是解放生产力,发展生产力。离开了生产力的发展、国家的富强、人民生活的改善,革命就是空的。这样一种革命性变革必然要求国家治理方式上的法治转向,以不断调整革除僵化陈旧的治理体制和生产关系,适应人民意愿和社会发展需求,充分调动人的积极性和创造性,实现生产力的跨越式发展。这对于中华民族的复兴中国人民的幸福关系重大。在此意义上,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。

 

三、通过依法治国实现三大历史任务

 

“革命”“革命性变革”这些措辞不仅表达出改变之大,也表达出变革之需变革之难。关于变革的紧迫性和艰巨性,邓小平曾指出,再不实行改革,我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送“这场革命不搞……不只是四个现代化没有希望,甚至于要涉及到亡党亡国的问题”;习近平也指出,“党面对的改革发展稳定任务之重前所未有矛盾风险挑战之多前所未有,依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出作用更加重大”。就此而言,“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”这一命题,不仅蕴含着作为现代化重要内容和根本要求的法治化对于中国发展乃至世界的重大意义,也透显出全面推进依法治国在实践层面所面临的现实问题、严峻挑战和艰巨程度,以及由此所致的系统性长期性艰巨性。

从历史看,法治建设在我国有深刻的历史教训,也有沉重的历史包袱。对此,邓小平曾指出,“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视”“长期缺乏政治民主”。《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》也有这样的反思:“中国是一个封建历史很长的国家,我们党对封建主义特别是对封建土地制度和豪绅恶霸进行了最坚决最彻底的斗争,在反封建斗争中养成了优良的民主传统;但是长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的,种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化,法律化,或者虽然制定了法律,却没有应有的权威。这就提供了一种条件,使党的权力过分集中于个人,党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来,也就使党和国家难于防止和制止文化大革命的发动和发展”。

从现实看,法治实践仍然存在法治不彰、法治废弛现象,也存在意识淡薄徇私枉法等问题,厉行法治任务繁重而艰巨。十九大报告指出,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”,“社会矛盾和问题交织叠加,全面依法治国任务依然繁重”。这些话语表达出法治中国建设所面临的严峻现实。在有关依法治国的论述中,习近平反复提到我国法治实际中存在的很多具体问题。习近平指出,“市场经济应该是法治经济,和谐社会应该是法治社会”,“一个现代化国家必然是法治国家”。迄今看来,尽管中国在近几十年取得了举世瞩目的法治建设成就,但离“法治经济”、“法治社会”、“法治国家”目标仍有相当的距离。习近平说,“由于历史和现实的多方面原因,目前立法执法司法普法方面还有不少薄弱环节,有一些人民群众不满意甚至意见很大的地方。随着中国特色社会主义事业不断发展,法治建设将承载更多使命发挥更为重要的作用。全面推进依法治国是一项长期而重大的历史任务,也必然是一场深刻的社会变革和历史变迁”。

从长远看,结合国家发展的基本任务和战略目标,法治化可谓实现“三大历史任务”的重要途径和基本保障。中国发展的三大历史任务,是邓小平晚年长期萦怀并反复琢磨筹谋的主题。1982年,邓小平概括地指出,“加紧社会主义现代化建设,争取实现包括台湾在内的祖国统一,反对霸权主义、维护世界和平,是我国人民在八十年代的三大任务。这三大任务中,核心是经济建设,它是解决国际国内问题的基础”。此三大任务,后来也成为中国在21世纪上半叶的发展目标。“推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务”,反复出现在中央全会报告中,也被写入党章。将三大历史任务与法治联系起来看,法治化与实现三大历史任务大致处于同一发展进程,而且,三大历史任务中的每一任务都需要通过法治得到保障,甚至通过法治予以实现。实现三大历史任务,必须将现代法治坚固而完善地建立起来,这是中国近代以来未尽的现代化使命,也是中国成功走向民族复兴的基本步伐。

一、法治化是现代化建设的基本制度保障形式。如马克思所说,“规则和秩序本身,对任何取得社会固定性和不以单纯偶然性与任意性为转移的社会独立性的生产方式来说,都是一个必不可少的要素”。法律既为经济和社会交往提供明确稳固的预期保证,也为经济和社会发展提供持续有效的规范形式。在众多关于法律现代性的论述中,具有一般性、稳定性、明确性、普遍性、可预见性的现代法律体系对于经济发展的保障和促进作用,得到了广泛认同和阐释。当代中国的法治崛兴,充分表现出商品经济大潮和市场经济体制对于形式规则的内在需要。反过来,法治也从市场经济那里最终找到安身立命的深厚根基和作用施展的广阔空间。在此意义上,市场经济又被称为法治经济。改革开放以来中国经济和社会不断进步的经验还表明,不仅经济发展,国家的政治建设、社会建设以及其他各项工作,也都需要得到法治化的保障才能稳步向前持续推进。

二、法治化是完成和维护国家统一的重要途径。当今中国,因为台海问题,仍然肩负着实现国家统一的历史任务。同时,因为“台独”、“港独”、“藏独”、“疆独”势力的干扰,当今中国也实际承担着维护国家统一的现实任务。在新的历史条件下,着眼长远考虑,实现和维护国家统一,需要更多地倚重法律功效的发挥,采取以国家刚性法律体系深入扩展的法治化方式向前推进。从香港基本法、反分裂国家法的制定,以及依法治藏战略的提出,都可看出法治化与国家统一和国家安全之间的紧密联系,也可看出依法治国基本方略与反“港独”、反“台独”、反“藏独”、反“疆独”之间的内在机理。如果说,毛泽东时代的“民族区域自治”、邓小平时代的“一国两制”,都体现出当时的政治智慧,那么,进入新时代的中国则日益迫切地需要以刚性法律体系构建统一国家的法治化方式,由此实现国家统一任务,并从根本上构筑起维护国家统一的刚性政制和法律体制。

三、法治化是实现世界和平与发展的必要方式。“中国的前途是同世界的前途紧密地联系在一起的”,这一宪法叙述表达出现代中国与世界难以割舍的关系。历史地看,中国的近代,可以说是从了解与世界列强打交道所接触到的国际公法开始的。时至今日,国际法则越来越成为中国发展不可避免的外部条件,也是中国在全球治理体系变革和建设过程中需要进一步熟悉和充分利用的重要方面。从2001年加入世界贸易组织,到2010年宣布中国特色社会主义法律体系形成,可以明显看到世界规则对于中国法治建设的影响。改善国内的国际投资法律环境,积极参与全球治理规则的制定和实施,通过双边条约机制、多边条约机制和国际公约机制,形成国际交往和贸易的稳定法律形式以及国际争端的法律解决方式,并以此在世界范围反对霸权主义和强权政治,维护世界和平,促进人类进步,是中国发展不能不注重的长远方向。

 

参考文献:

1习近平:《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》,《求是》2021年第5期。

2习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版。

3中共中央文献研究室编:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版。

4邓小平:《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版。

5邓小平:《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版。

6马克思恩格斯:《马克思恩格斯全集》第46卷,人民出版社2003年版。

7梅因:《古代法》,沈景一译,商务印书馆1958年版。

 

作者:胡水君,中国社会科学院法学研究所研究员。

来源:原载《理论视野》2021年第4期,引注详见原文

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