摘要：作为生产要素的数据不但是新经济的核心要素，而且改变着传统产业的生产方式与经营模式。加工过的数据才会产生产权，也就是“新生成”的数据。根据主体类型不同，数据产权分为个人数据产权、企业数据产权与政务数据产权。个人数据产权是绝对权，个人对其数据权利的使用与处分，属于数据产权的支配权能，产生的收益归属于权利人则是权利行使的必然逻辑。企业对自身独有数据享有产权；企业作为平台或者介质的数据产权属于用户；企业经营活动所获取的数据根据其贡献度分配产权。政务数据包括政府数据和社会数据，政务应该建立数据公开共享平台，实施政务数据双向开放：一是政府数据对社会开放；二是社会数据对政府开放。

关键词：数据产权；个人数据；企业数据；政务数据

2020年3月30日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），明确提出加快培育数据要素市场，将数据要素正式提升为与土地、人力、技术、资本并列的生产要素。《意见》提出“研究根据数据性质完善产权性质”，首次以中央文件的形式将数据上升到产权的高度。人类社会进入21世纪以来，互联网技术飞速发展，移动通信、大数据、云计算、人工智能等相关信息科技影响到社会生活的方方面面，毫不夸张地说，人类社会已经进入到数据时代。

大数据记录并支配着人们的行为，企业利用大数据衡量交易方信用，政府利用大数据治理社会。数据不仅具有了经济价值，而且极大地促进了生产力，甚至改变了生产关系的样态。同时，也给传统法律制度提出了许多新问题：数据权利归谁所有、数据能否交易与流通，等等。2017年12月，习近平总书记就高屋建瓴地指出：“要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度。”数据形态与现有法律客体的形态和性质均有不同，其权利主体是多元的，权利内容是多样的，涉及个人信息、企业利益、政府资源、国家安全、数据主权等多重维度，不宜简单地套用传统的物权规范，将数据所有权绝对化，不能将数据所有权赋予一个主体完全拥有，由其自由处分。[1]本文拟从主体的角度，对数据产权予以类型化，讨论数据产权的权属与保护制度。

一、数据产权的归属

（一）数据产权是知识产权吗？

对于数据产权这一新提法，既有法律制度和法学理论并无明确界定，其具体内涵与外延尚有待揭示。一般认为，“产权”是经济学上的概念，不能简单地与法律上的财产权、所有权划等号。从目前不多的研究成果来看，大多数将其限定在知识产权领域，未能突破传统民商法的思维框架,数据产权也被视为一种新型的知识产权，如同专利权、著作权和商标权一样。[2]

郑成思先生认为知识产权的第一个、也是最重要的特点，就是“无形”。这一特点把它们同一切有形财产及人们就有形财产享有的权利区分开。[3]同样的，数据是在虚拟空间中存在的，与传统民法中的有体物不同，数据也是“无形”的，这一点与知识产权的权利客体具有共同特征。但是不能因为二者仅仅在这方面的共同点，就推导出数据也应该属于知识产权的客体。知识产权是一种私权，指对特定智力创造成果所依法享有的专有权利，或者说是以特定智力创造成果为客体的排他权、对世权。[4]无论是专利权、著作权，还是商标权都体现了发明者、作者、设计者等主体的创新性智力成果，是相关主体某种思想的客观呈现，且是其主观上积极取得的。而数据大多数情况下是一种客观存在，并不体现数据提供者的创造性思想。正如有学者进一步认为，作品或专利无体无形，是纯粹精神创造物，而数据文件虽然无形但却是物理上的存在。[5]二者的区别是显而易见的。因此，数据并非知识产权的客体，相应地,数据产权也不是知识产权。

（二）数据产权的特征

1.数据产权以信息为其内容。信息是数据的内容，数据是信息的形式，在大数据时代，无法将数据与信息加以分离而抽象地讨论数据上的权利。 [6]作为信息数字化的形式，电子数据通常与电子信息具有共同的意义，即信息通过数据形式生成、传输和储存，控制数据即掌握了相关信息，在这个意义上数据和信息具有天然的共生性和一致性。[7]确实，数据通过统计、观测而得到的信息。但是，二者并非完全相同，信息是静态的，是某些客观情况的如实记录；数据是动态的，是对特定信息经过加工、分析后而得出的，在信息选取和分析目的上具有一定的主观性。

2.数据产权具有经济利益属性。正如起初知识产权概念的提出一样，对于何为数据产权法律上尚无明确规定，学术界也并未统一认识。但可以肯定的是，既然是“数据产权”，必定牵扯到经济利益关系；其中之“数据”就不应该是自然存在、人人可感知获得、海量而无序的单纯信息，而是经过某种投入而获得的具有某种特定意义或价值的有用数据。[8]也就是说，数据产权的核心价值是其具有经济利益。有学者则认为，数据时代数据与经济活动有关系，数据活动会带来一定的经济价值，但是数据具有工具性和非独立性，其本身并不是财产价值之源，它依赖于一个庞大的工具和行为系统才能产生经济价值，甚至数据在其中并不是决定性的因素。[9]但毋庸置疑的是，随着移动互联网技术与大数据技术的普及，社会主体的专属信息都以数据的方式呈现出来，公司依靠市场需求数据组织生产与销售，人们依靠搜索引擎和评价等级数据进行消费，政府依靠社会主体的信用信息和行动轨迹等数据治理社会。[10]数据的商业价值与社会价值越来越大，其具有经济利益已经是不争的事实。也正因为如此，数据本身并不是客体，但是基于数据的活动产生的经济利益就具有了客体性，成为产权的客体。

3．数据产权专属于特定主体。

有利益必有归属，有权利必有保护。作为一种权利，数据产权必定归属于某个主体。民法上的物主要是指有体物，其归属关系较易确定，法律也规定了具体的公示公信原则。数据这种无体物是一种新型财产，其归属关系不同于有体物，无法适用于传统规则。但是，民法项下的财产法中，当我们讲到某物归某人所有时，我们讲的实质是该人同其他一切人的关系，即“专有”关系。[11]因此，“有形”的物理存在并不是判断是否属于民法上“物”的关键所在，而是要以是否可以被特定主体“专有”为标准。从这个意义上说，数据是一种特殊类型的物，在法律上具有可支配性和排他性，对于权利人来说，可以排他的占有、支配和使用。[12]

根据民法原理，民事主体所有权的取得方式要么是原始取得，要么是继受取得，权利主体易于确定。而对于数据来说，其取得方式较为复杂，其“生产”过程往往涉及多个主体，并不能准确界定为谁“原始取得”了某项数据。比如，一个用户在某购物平台的消费记录可以显示其消费习惯，平台通过对这类数据进行统计、分析，可以甄别、筛选出目标客户，为其推送相关商品广告。在这一过程中，用户为数据的原始提供者，平台对数据进行了加工，这类数据产生的权益应该归谁享有，在实践中争议颇多，理论上也并无统一认识。对此，《意见》指出：“制定数据隐私保护制度和安全审查制度。推动完善适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度，加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的保护。”这种根据主体不同为标准的分类较为科学，有助于对数据生态链的不同阶段作出准确划分。相应地，数据要素也应该以主体为标准进行类型化研究，大致可分为个体数据、企业数据和政务数据。

4.数据产权具有生产要素价值

传统理论认为生产要素主要包括劳动、土地和资本三类。一项事物是否属于生产要素，主要判断标准是其是否为物质生产所必需。人类进入互联网时代后，各类数据在生产经营活动中的作用日益凸显，并且已经成为不可替代的生产要素。数据不但是新经济的核心要素，而且改变着传统产业的生产方式与经营模式。中国信通院发布的《中国数字经济发展白皮书(2020年)》显示，数据已成为数字经济发展的关键生产要素。2019年，我国数字经济增加值规模达到35.8万亿元，占GDP比重达到36.2%。[13]

（三）数据产权归属关系复杂

与传统民法上的物不同，数据因其“无形性”而不能通过占有或登记的方式彰显权属从法理上说，民事主体享有任何财产权的根据无非原始取得与继受取得两种方式，数据产权也不应该例外。就数据产权而言，权利的起点为原，应该本着谁“生产”了数据，就由谁享有权利的原则，确定其权属。因此，数据确权的核心是确定谁控制数据、谁有权接入数据、谁有权交易数据和谁有权分配数据价值。作为一种与土地、资本等实物要素存在明显不同的新的生产要素，数据确权必须基于数据要素的独特经济属性，以最大化数据增长促进潜能释放和合理平衡多元目标为导向。[14]

不过，不管是实体财产还是虚拟财产，其实质内核都是法律主体可得享有的一系列权利，因此，虚拟财产原始取得问题就等同于何种原因对虚拟财产享有所有权。同时，也正是基于虚拟财产与实体财产在法律实质上的同一性，我们可以通过研究传统财产权原始取得的相关理论，证成虚拟财产权的法理基础，进而明晰虚拟财产权的权利归属。[15]传统财产权原始取得方式种类繁多，但归根结底其根本特征是不以已经存在的财产权为前提，一定是加工过的数据才会产生产权，也就是“新生成”的数据。在可被利用的数据生成过程中，个体、企业以及政府扮演者不同角色，本文将根据主体不同，讨论个人数据、企业数据以及政务数据的权利归属及其保护。

二、加强个人数据产权保护

个人数据在社会整体数据量中占比最大，也是所有数据的基础，个人数据产权与每个人的利益息息相关，如何区分个人信息与个人数据、确定个人数据产权的性质、内容及其边界均是颇值得研究的问题。

（一）个人数据与个人信息

个人数据之所以使用“个人”的表述，强调的是对专属于自然人的、特有的数据的保护。如前所述，信息与数据紧密相连，密不可分。个人数据与个人信息更是如此。但是，二者依然存在着较为明显的差异。

1.个人信息的可识别性与个人数据的脱敏性。个人信息的基本特点是其可识别性（identifiable），欧盟《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，简称GDPR）规定的“personal data”字面意思可被直译为个人数据，实为汉语语境下“个人信息”。GDPR规定：“个人信息”是指与已识别或可识别的自然人（“信息主体”）有关的任何信息；可识别的自然人是指可直接或间接识别的自然人，特别是通过提及诸如姓名、识别号、位置数据等标识符来识别的自然人，一个在线标识符或一个或多个特定于该自然人的身体、生理、基因、心理、经济、文化或社会身份的因素。《中华人民共和国网络安全法》第76条规定：“个人信息，是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别自然人个人身份的各种信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、个人生物识别信息、住址、电话号码等。”《民法典》第1034条在此基础上增加了“电子邮箱、健康信息、行踪信息”等内容。

而对于个人数据来说，其进入到流通领域，因其财产性可能会被作为生产要素利用，涉及个人隐私、个人信息的内容不宜为他人获知，因此要求任何单位和个人在使用他人数据是必须经过脱敏处理。数据脱敏（Data Masking）是通过技术手段在不影响使用的前提下将敏感的原始数据进行处理，其目的主要是保护个人身份信息、敏感个人数据或商业敏感数据。大数据时代，数据脱敏处理是保护个人隐私权的主要手段。

2.个人信息属于人格权保护范畴，个人数据属于财产权保护范畴。《民法典》在总则编规定自然人的个人信息受法律保护（第111条），而且还设立人格权编，并且专章规定“隐私权和个人信息保护”，不但明确界定了个人信息的范围（第1034条），而且规定了处理个人信息应遵循的原则和条件（第1035、1036条）、构建自然人与信息处理者之间的基本权利义务框架（第1037-1039条），等等。个人数据既然具有财产利益，当然属于财产权保护的范畴。从立法实践来看，我国现行法律制度尚无专门针对个人数据权的专门立法，但《民法典》第127条规定：“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定”，宣示了对数据和网络虚拟财产的保护，并为之后特别法的规定提供了法律依据。[16]

3.个人信息进入商业流通领域才会成为个人数据。诸如自然人姓名、身份证号码、电话号码、家庭住址等个人信息是一种客观存在，其本身并不具备财产价值，只有进入到流通领域之后才具有商业意义。比如，一个人经常在某电商平台购物，平台根据其消费记录可以推演出其种类、品牌偏好以及价格承受力等等数据，向其定向推送广告或者推荐相关产品。再比如，导航APP根据用户的历史记录，可以轻松获知用户的电话号码、家庭住址、工作单位等等私密信息，并据此进行商业利用。由个人信息到个人数据，离不开相关主体的“加工”。

（二）个人数据产权的性质

虽然现行法并未规定何为数据产权，学术界对此也无统一认识。不过，对于数据产权当属民事权利并无异议。至于“产权”的概念，法学界和经济学界的理解不同。[17]甚至有法学学者明确表示：“在立法上应当摒弃使用产权一词，这主要是因为产权概念不仅缺乏法律所要求的语义的严谨性和准确性，且就其内容而言，产权也根本不具备与所有权、经营权、股权、知识产权等法律概念并列的条件，加之在法学中对经济学的产权概念都有其相应的专用术语，因此，更无必要在立法上使用含义模糊的产权概念。”[18]

确实，产权并非一个严谨、规范的法学概念，汉语语境中的知识产权概念也是晚近才出现的。但是，从产权的英文语源——property rights，其基本含义是专属某人的财产性权利，将其与数据相结合，可以解释为数据产权是民事主体基于其自身特有信息而产生的权利。个人数据产权具备以下几方面特征：

一是个人数据产权是绝对性权利。每个人对自己个人数据均有绝对的支配权，可以相对任何不特定的第三人产生效力，任何人都必须尊重该权利。传统民法理论认为，民法上的绝对权包括物权、人格权、人身亲属权、无体财产权、物权取得权、物权上的权利以及物权的期待权，等等。[19]之所以赋予这些权利以绝对性，是因为它们归属于特定主体，不依赖他人配合即可行使。个人数据产权源自个人信息，是当事人自己特有之因素，不依赖于其他任何因素而存在，当属绝对性权利。自然人对其个人数据权利享有不受侵害权、排除妨碍请求权、停止侵害请求权以及损害赔偿请求权，等等。

二是个人数据产权是开放性权利。作为科技发展产生的新事物，个人数据产权是随着计算机技术、互联网、人工智能的发展应运而生的。比如，个人的电话号码、电子邮箱、社交账号等产生的数据权利；身份证件号码则是社会管理需要而产生的。新的数据技术往往产生新的数据权利，比特币的出现产生了区块链技术，参与者可以通过“挖矿”的方式取得比特币，这类似于传统物权法上的“原始取得”，应该被认为是数据产权的范畴。

三是个人数据产权是可交易性权利。一方面，个人数据产权具有经济利益属性，因此具有可交易的价值。另一方面，个人数据产权可以自由交易。可交易性是产权的本质特点，这要求赋予产权主体充分的决策自由，包括选择交易或不交易的自由、整体转让还是部分转让的自由。[20]只有具备了可交易性，个人数据才能上升为产权层面。

（三）个人数据产权的权利内容

虽然个人数据产权并非传统意义上的民事权利，但作为一种绝对权，其权利内容可以类比所有权。一般而言，财产所有权的内容是指所有权中所包含的具体权能，指所有权人对于所有物享有的独立自主的、不受他人妨碍地占有、使用、收益、处分的权能。[21]

由于数据的无形性，自然人对其占有无法像一般的“有形物”那样，但是占有的意义不在于控制某物，而在于公示权属、排除他人侵害。在这个意义上，个人数据产权同样具有排除他人侵害的功能。个人对其数据权利的使用与处分，属于数据产权的支配权能，而数据权利产生的收益归属于权利人则是权利行使的必然逻辑。

三、准确界定企业数据产权

企业并非独立的民事主体类型，而是经济活动的组织形式。强调企业数据产权，目的是对经济活动中产生的数据确定权属。企业数据可被分为三种类型：一是企业作为一个主体，自身独有的数据；二是企业作为平台或者介质，掌握的用户的数据；三是企业经营活动所获取的数据。

（一）企业对自身数据享有当然产权

根据《民法典》对民事主体的相关规定，企业可以被分为法人型企业与非法人型企业（主要包括个人独资企业、合伙企业）[22]。无论是否具有独立的法人资格，所有企业均属于《民法典》规定的民事主体，均可以依法以自己的名义进行经营活动。也就是说，企业对自己经营活动必需的自有信息、数据，如企业名称、名誉和荣誉，以及自己原创生成的数据等，均享有类似于个人数据权利的企业数据产权。

企业自有数据产权具有几乎所有前述个人数据产权的特征，二者最大的不同在于，企业自有数据产权具有商业属性：一方面它是企业经营活动中形成的，个人数据产权是自然人专有的，与经济活动并无直接联系；另一方面企业自有数据产权通常可以转让，个人数据产权可被用于商业活动，但并非均可转让。

（二）平台企业掌握的用户数据

随着移动互联、定位导航、人工智能等技术的突飞猛进，以及物流业的快速发展，越来越多的人依赖各类手机应用系统，平台企业因此而成为现代社会占据绝对优势地位的企业组织。一个互联网企业与平台拥有的用户数量越多，它就可能吸引越多的用户，在和其他互联网企业与平台的竞争中，它就越可能处于有利地位。哪家互联网企业掌握了更多的数据，对数据进行了更好地利用，哪家互联网企业就可能在竞争中具备领先优势。[23]不过，平台企业对其注册用户的个人信息及其相关数据并不享有产权。平台企业掌握的用户数据可以分为以下三类：

1.用户的个人信息

在用户选择某种互联网应用程序时，几乎所有平台企业都要求新用户使用手机号码、邮箱、微信、QQ、支付宝等进行注册，有的还需要身份证信息进行实名认证。这类信息属于《民法典》明确规定的个人信息。《民法典》第1034条第2款规定的“个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息”。

这类信息专属于用户所有，平台企业对此不应享有任何权益，而且还负有保护义务。《民法典》第1034条第1款规定：“自然人的个人信息受法律保护”。《民法典》第111条规定地更为具体：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织或者个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。”

2.用户的隐私

《民法典》第1032条第2款规定：“隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。”需要说明的是，根据上述条文的规定，隐私仅限于自然人。平台企业在其经营活动中，由于业务需要极有可能掌握用户的隐私。比如，用户通过快递平台寄送物品，通常会输入家庭住址、工作单位等隐私信息；通过酒店预订平台、票务平台，会输入行程、行踪信息；用户通过社交软件与他人联系会暴露更多的隐私信息。

自然人对自己的隐私享有隐私权，包括隐私享有（隐瞒）权、隐私利用权、隐私公开权和隐私维护权。隐私利用权和公开权强调个人有权自己使用、许可他人使用以及在特定范围内公开自己的隐私信息。[24]平台企业有义务维护用户的隐私权，未经用户同意，不得公开和利用其隐私信息。

  3.平台掌握的非用户提供的个人信息

目前，几乎每一款APP应用服务提供商在用户注册、登录环节、均会向用户索取姓名、电话、身份证号等个人信息，通过明文比对的方式确认用户真实身份，并存储个人信息在网络服务器之中。[25]因此，平台企业在经营过程中，可以轻松通过技术手段或者经营所需掌握并非用于提供的个人信息。比如导航软件、租车软件和代驾软件根据用户的交易记录，可以轻松获取用户的家庭住址、工作单位等信息，此类信息并非用户主动提供，通常而言，用户也没有任何理由和动机愿意让他人获知，应当属于隐私的范畴。另外，平台企业在要求用于提供相关信息时，还应该遵循“非必要不提供”原则。GDPR将其称为“数据最小化”（Data Minimisation）原则，要求个人数据应该足够、相关，合理地和限于与处理它们的目的有关的必要条件。[26]目前，许多手机应用程序（APP）都有要求用户同意访问终端设备照片、要求定位等条款，当属违反了上述原则。

（三）平台企业加工、生产的数据

平台企业在经营活动中，对其掌握的经营信息予以加工、生产的数据，在不侵害个人数据产权的前提下，应当遵循“按贡献分配”原则，确定其是否享有数据产权。

1.用户画像

平台企业根据用户的社会身份、财务能力以及消费习惯等信息，对其抽象提炼出一个“可以描述用户的需求、个性化偏好以及用户兴趣”的集合。[27]通过用户画像，平台企业向每一个用户推送相关产品或服务，进行精准营销，是现代互联网企业最为常见的商业行为。用户画像是在用户数据基础上的加工行为，但该类数据涉及用户的隐私和个人信息，平台企业只是对这些数据进行集合，并无创新性发展，因此也并不享有数据产权。平台企业在不对外泄露用户信息的前提下，通过用户画像进行影响系正常的经营活动。但是，平台企业不得向任何第三方披露某个特定用户画像。

2.“不可识别”的大数据

近年来，平台企业在经营活动中，对其积累的所有信息进行大数据（Big Data）分析，利用大数据配置资源、决策商业行为。数据的价值从它最基本的用途转变为未来的潜在用途。这一转变意义重大，它影响了企业评估其拥有的数据及访问者的方式，促使甚至是迫使公司改变他们的商业模式，同时也改变了组织看待和使用数据的方式。[28]

平台企业对自己拥有的或者合法获取的信息进行大数据分析，隐匿了个体信息，单个用户的特定信息被符号化，无法被准确识别，一般情况下不会侵害用户的隐私。因不涉及自然人权益的保护，故此法律上没有必要给予过多限制，对于这些非个人数据的收集、存储、转让和使用，也无须经过被收集者的同意。[29]这类数据是平台企业自我“创造”而生成的，因此其产权应归属于该平台企业享有。

3.平台“用户原创内容”（UGC）数据的权属

自人类进入社交手段网络化的Web2.0时代以来，崇尚个性化的用户们通过互联网平台发布自创作品的自媒体（We Media）广泛盛行，国际的Youtube、Facebook、Twitter,国内的微博、微信、抖音等，每天都有无数的用户登录自媒体，浏览、发布自创内容，凭借深度参与感、良好体验感，自媒体得到了飞速发展。自媒体则因为向海量用户推送广告获取高额利润，据统计， Youtube在2020年的广告收入高达197.7亿美元，较上一年度增长30%。[30]我国国内的自媒体用户数量更是惊人，截至2020年8月，包含抖音火山版在内，抖音的日活跃用户数已经超过6亿。[31]

用户在自媒体平台发布的视频、图片和文字，属于用户原创内容（User Generated Content），就内容本身而言，无论是著作权还是其他数据权利当然归属于生产该内容的用户。但是，平台也应根据其贡献享有相应的数据权利。平台需要投入大量人力、物力、存储、计算资源，才能让相应的作品以特定的方式存储、播放，并且能够被平台用户观看、评论、转发。经过这一转化之后，这一作品同时构成“平台数据”的组成部分，平台享有与作者权利并行不悖的数据权益。[32] 

四、合理使用政务数据

随着人的行动、经济活动数字化程度越来越高，社会管理也相应进入数字化时代。大数据是人们获得新的认知、创造新的价值的源泉；大数据还是改变市场、组织机构，以及政府与公民关系的方法。[33]中共十九届五中全会提出“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。政府合理使用政务数据，可以提高社会资源配置效率，更好地服务于社会、服务于人民。

（一）政务数据的来源

当下，我们的社会处于一个信息爆炸的时代，数量巨大、来源分散、格式多样的大数据对政府服务和监管能力提出了新的挑战，也带来了新的机遇。[34]政务管理有效性的前提是要全面掌握数据，不仅包括政府自有数据，还包括各个领域的社会数据。因此，以来源不同为标准，政务数据可以分为政府数据和社会数据。打造精准治理、多方协作的社会治理新模式。2015年8月，国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50 号）明确指出：“将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提升政府决策和风险防范水平，提高社会治理的精准性和有效性”。

（二）建立政府数据共享机制

我国政府部门基本根据“分业管理”的原则进行设置，各个部门之间没有畅通的信息沟通机制，政务数据呈碎片化、点状式分布，数据难以集中。各行政机关的数据标准不一，缺乏规范化、集中化管理，犹如散落在数据海洋里的一座座孤岛。政府部门之间缺乏信息共享、沟通，并非今日之问题，早在计算机产生之前的20世纪40年代就已经被人们所发现。[35]之不过在高度电子化、网络化的时代，行政管理严重依赖数据的今天，问题变得异常严重，已经到了非解决不可的地步。

对此，我国政府有很清醒的认识并已付诸行动。2015年8月31日，国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50 号），明确指出：“大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放，增强政府公信力，引导社会发展，服务公众企业。”据此，2016年9月5日，国务院发布《政务信息资源共享管理暂行办法》，全面规定了构建政务信息共享机制的原则、要求以及具体做法。

政务数据共享是在政府部门之间实施的，由于行政管理体系的科层制设置，应该注重数据共享机制的顶层设计，由各部门之间的共同主管部门或者上一级政府通过行政手段，统一协调、组织。因此，政务信息资源共享管理暂行办法》第11条规定：“国家发展改革委负责组织推动国家共享平台及全国共享平台体系建设。各地市级以上地方人民政府要明确政务信息资源共享主管部门，负责组织本级共享平台建设。”

（三）建立政务数据开放机制

数据资源作为生产要素、无形资产、社会财富，与能源、材料同等重要。相对于物质资源和自然资源，数据资源的最大特点是具有重复利用性和增值性，可以在不同的用户中创造不同的价值。政府作为最大的公共数据资源拥有主体，既要充分利用、共享数据资源，也有责任和义务通过数据资源开放，提升公共服务水平、促进行政透明度建设，推动整个社会对政府数据进行社会化增值，主动把握和应对大数据时代所带来的机遇和挑战。[36] 

政务数据开放机制是双向的，一是政府数据对社会开放；二是社会数据对政府开放。前者的理论根基是政府信息公开、公共资源社会共享，后者的理论根基是交换关系和公共利益原则。

1.政府数据向社会开放

政府数据是指政府在社会管理过程中，掌握的各类社会主体及其相关活动的一切信息。政府数据来源于社会，理当回馈于社会，供全社会共享。一方面可以满足政务信息公开的要求，让相关主体知情，供全社会监督；另一方面，政府数据由全社会共享，有利于提高数据资源配置效率，更大价值地发挥数据价值。政府数据公开应该坚持“以公开为原则，不公开为例外”的原则，对于不涉及国家机密、国家安全，以及个人隐私、商业秘密的一切政府数据，都应该向社会公开，由其他社会主体无偿使用。自2014年以来，我国各级政府开始尝试进行数据工作，取得了良好的社会效果。以上海市公共数据开放平台为例，截止2021年3月3日，现已开放49个数据部门，98个数据开放机构，5,183个数据集（其中2,351个数据接口），50个数据应用，44,789个数据项，984,928,408条数据。访问次数5810553，下载次数1478915，需求次数28644。[37]

2.社会数据向政府开放

包括个人数据和企业数据在内的社会数据对于政府管理和社会治理意义重大，政府只有掌握了最为全面、真实的数据，才能适当、适时地作出行政决策，回应社会各方需求和关切。社会数据项政府开放，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，按经济规律办事，以“以有偿为原则，无偿为例外”。如果因为公共利益需要，可以征用社会数据。《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”此条规定可以作为政府征用社会数据的法律根据，同时也是个人数据产权与企业数据产权的保护基础。

结 语

产权制度的目的不应该是保护财产的占有，而是促进交易，使产权主体能够分享不断增长的社会财富的一部分。产权的价值不能着眼于“占有物的价值”，要着眼于通过交易，“从做大了的蛋糕中分享”这个意义上的价值，而交易是实现这种分享的条件。[38]这一结论同样适用于作为生产要素的数据产权，数据因为无形性与可复制性，在尊重他人权利的基础上，如何构建一个数据共享机制和交易机制，对于最大价值地发挥数据价值，意义重大。以主体类型为划分标准，将数据产权区分为个体数据、企业数据和政务数据，有利于厘清数据产权权属关系，明确不同主体对数据的权利、义务与责任，更有利于不同主体之间数据资源的交换和流动。

根据经济学原理，生产要素转化为生产力需要以下几个条件：一是社会需要；二是社会制度；三是管理体制；四是经济决策。[39]当下，数据产权作为一种生产要素已经得到了政策认可，如何在法律层面落实其相关配套制度，是下一步的理论研究与立法工作重点。

（本文系国家社科基金重大课题“健全以公平为原则的产权保护制度研究”（项目号：20ZDA049）的阶段性成果。）