关键提示：空间效力条款是《修订草案》的“必备条款”。只有合理设计和精确表达立法空间效力，才能够更好地适用海上交通安全立法，遵守法律的相关规定。完善《修订草案》空间效力条款，不仅需要立足于现有国内法的规定，也需要符合《海洋法公约》等国际法制度规则。

海上交通安全是从事海上活动的前提和基础。《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）确立了我国海上交通安全管理的基本制度，是海上交通管理领域的“龙头法”。《海上交通安全法》自1984年1月1日生效实施，已经适用超过三十七年，期间我国海上交通情势及安全保障需求发生了翻天覆地的变化，海上客货运输量成倍成长，航运规模日益扩大，国内立法及海事管理体制发生了很大变化，我国缔结参加的国际海事公约数量不断增加。《海上交通安全法》已明显滞后于海上交通安全管理和海洋权益维护的新需要。

2002年《海上交通安全法》修订工作启动，2017年《海上交通安全法（修订草案征求意见稿）》第一次向社会公开征求意见。在此基础上，2020年十三届全国人大常委会第二十四次会议审议了《海上交通安全法（修订草案）》（以下简称《修订草案》），并向社会公开征求意见。《修订草案》第2条规定了空间效力问题，将该法的空间适用范围限定为“沿海水域”。空间效力，是海上交通安全立法的基础性、全局性问题，《修订草案》所有规则的制定和实施都是建立在空间效力基础上，围绕《修订草案》第2条空间效力条款，仍然存在需要深入研究讨论之处。

一、海上交通安全立法空间效力的一般规则

法律的适用空间范围，是指法律在哪些地域范围内发生效力的问题。大陆与海洋的法律地位有所差异，一国对其领土享有完全的主权和管辖权，而海洋的法律地位则具有层次化、差异化特征，国家在不同法律地位的海域内享有的权利也不同。1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）对海域制度作了系统的规定。《海洋法公约》将海洋划分为内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海及国际海底区域。国家在不同海域内实施交通安全管理的权利，既与国内法息息相关，又受制于国际法及当事国缔结参加的相关国际条约的规定。我国是《海洋法公约》的缔约国，以公约规定的海域制度为基础，享有的海上交通安全管理权利，可以概括为如下方面。

第一，在内水、领海针对海上交通安全管理享有国家主权。内水、领海是国家领土的一部分，受沿海国主权支配。内水是领海基线向陆一面的水域，内水的法律地位与陆地领土相同；领海主权及于领海的上空、水域、海床和底土，沿海国对其领海内的一切人和物享有排他的管辖权。沿海国在内水、领海围绕海上交通安全管理事项享有国家主权，能够依照国家意志进行立法、执法和司法活动，例如，指定航道、港口国检查等。但是，《海洋法公约》第2条第3款规定：“对于领海的主权的行使受本公约和其他国际法规则的限制”，例如，公约第17条赋予所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利。因此，沿海国可以针对本国内水、领海内的所有海上交通活动行使主权和管辖权，但是需要尊重《海洋法公约》关于无害通过的规定。

第二，在专属经济区针对特定事项享有管辖权。专属经济区是沿海国从测算领海宽度的基线量起，不应超过200海里的海域。《海洋法公约》赋予沿海国在其专属经济区享有以自然资源为目的的主权权利和对特定事项的管辖权。其中与海上交通安全密切相关的管辖权包括：一是对该区域内的人工岛屿、设施和结构的建造和使用享有专属管辖权，有权有在人工岛屿、设施和结构周围设立特定宽度（500米）安全区（《海洋法公约》第60条第4款、第5款）。二是对海洋环境保护和保全的专属管辖权，以及采取必要措施防止、减少和控制海洋环境污染（《海洋法公约》第56条第1款）。但是，《海洋法公约》同样对沿海国专属经济区管辖权做了限制，例如，公约第58条第1款规定：“在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第87条所指的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途”。

第三，在公海享有船旗国管辖权和普遍管辖权。公海对所有国家开放，所有国家在公海享有航行及飞越自由、铺设海底电缆和管道的自由、建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由、捕鱼自由、科学研究自由。《海洋法公约》第92条、第94条规定，船旗国在公海上对悬挂该国旗帜的船舶享有专属管辖权，行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制，并采取为保证海上安全所必要的措施和保证有关国际规章、程序及惯例得到遵行所必要的任何步骤。此外，针对贩运奴隶、制止海盗行为、非法贩运麻醉药品或精神调理物质、从事未经许可的广播，《海洋法公约》赋予所有国家行使普遍管辖权。同时，遇有船舶在公海上碰撞或任何其他航行事故，及船长或任何其他为船舶服务的人员的刑事或纪律责任时，《海洋法公约》第97条规定，对此种人员的任何刑事诉讼或纪律程序，仅可向船旗国或此种人员所属国的司法或行政当局提出。

此外，《海洋法公约》第110条、第111条分别赋予沿海国军舰、军用飞机、政府公务船舶或飞机对于有合理根据被认为犯有国际罪行或其他违反国际法行为嫌疑的商船，进行临登和检查的权利；对违反该国法律并从该国管辖范围内的水域（包括内水、领海、毗连区、专属经济区）驶向公海的外国船舶，行使紧追权。

二、《修订草案》空间效力条款存在的问题

《修订草案》空间适用范围的表述，延续了1984年《海上交通安全法》第2条的用语。《修订草案》第2条规定了空间效力问题，将本法的空间适用范围限定为“沿海水域”，第115条第1款将“沿海水域”定义为“中华人民共和国内水、领海以及中华人民共和国管辖的其他海域。同时，《修订草案》表示空间适用范围的术语还包括“管辖海域”（第8、23、53、46、77、86条）、“管辖海域外”（第84条）。《修订草案》空间效力条款存在两方面问题。

第一，沿海水域与管辖海域的表意范围不同。沿海水域是个空间概念，顾名思义是靠近沿海国大陆的海域，《海上交通安全法》第50条第1款将“沿海水域”定义为“中华人民共和国沿海的港口、内水和领海以及国家管辖的一切其他海域”，《修订草案》第115条第1款定义的“沿海水域”与《海上交通安全法》第50条第1款相比，仅删除了“港口”的表述，但是，中国沿海港口本就包括在内水范围内，因此，《修订草案》与《海上交通安全法》关于空间效力的表述，是一致的。管辖海域是一个权利概念，二者的表意不同。“管辖海域”与“管辖的其他海域”不同。管辖海域是中国享有主权和主权权利的海域，包括中国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架。“管辖的其他海域”空间范围更广，例如，《海洋法公约》规定所有国家在公海均享有制止海盗行为、禁止贩运奴隶、禁止贩运毒品、禁止从公海上进行非法广播等国际法赋予的权利，在此意义上，公海也属于中国“管辖的其他海域”。但是，公海显然不能归入“沿海水域”的空间范畴。

第二，空间效力立法表述存在矛盾之处。《修订草案》第2条表述为“在中华人民共和国沿海水域内从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动,应当遵守本法”；第86条表述为“海事管理机构对在中华人民共和国管辖海域内从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动,依法实施监督检查”。对比上述条文，可以发现，《修订草案》涉及空间效力的表述，既使用了“沿海水域”，也“管辖海域”。实际上，《修订草案》赋予海事管理机构执法权的空间范围，并不限于中国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架。例如，《草案》第90条规定的紧追权，是沿海国对违反该国法律并从该国管辖范围内的水域驶向公海的外国船舶进行追赶的权利。依据《海洋法公约》第111条第3款规定，紧追权在被追逐的船舶进入其本国领海或第三国领海时立即终止。换言之，沿海国行使紧追权的空间范围不仅包括本国管辖海域、公海，还包括他国专属经济区、毗连区。他国专属经济区、毗连区，显然不属于《修订草案》规定的我国“管辖的一切其他海域”。可见，《修订草案》第2条与第86条不契合，如果立法适用的空间范围与海事管理机构监督检查范围有差异，《修订草案》应指出区别；如果二者空间效力具有一致性，则立法表述应使用统一的概念。

三、完善《修订草案》空间效力条款的立法建议

空间效力条款是《修订草案》的“必备条款”。只有合理设计和精确表达立法空间效力，才能够更好的适用海上交通安全立法，遵守法律的相关规定。完善《修订草案》空间效力条款，不仅需要立足于现有国内法的规定，也需要符合《海洋法公约》等国际法制度规则。

第一，以“管辖海域”与“管辖海域外”界定《修订草案》空间效力。《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》规定了我国管辖海域制度，依据上述法律的规定，“管辖海域”即“中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架”。“中华人民共和国管辖的其他海域”主要包括如下几种情形：一是我国享有历史性权利的海域。《专属经济区和大陆架法》第14条规定：“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”。历史性权利是在历史过程中形成的,具有充分的历史和法理依据,受到包括《海洋法公约》在内的国际法保护的权利。二是通过国家平等协商“让渡”管辖权的海域。例如，在租借沿海国港口情形下，当事国之间通过缔结平等条约让渡特定海上区域内的管辖权，或就特定事项让渡管辖权。“管辖海域外”即不属于“中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架及中华人民共和国管辖的其他海域”的其他海洋空间。使用“管辖海域”与“管辖海域外”界定《修订草案》空间效力在逻辑上是自洽的，在法理层面也符合国内法及国际法的规定。

第二，以属人管辖、属事管辖补足《修订草案》空间效力条款。将《修订草案》适用范围扩展至内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架及我国管辖的其他海域，并不等于《修订草案》中的管理规则及制度可以无差别的适用所有不同法律地位的海域，国家在海上交通安全管理领域享有的主权及管辖权需要遵循包括《海洋法公约》在内的国际法相关规定。以属人管辖、属事管辖补足《修订草案》空间效力的作用在于，构建立体化的法律适用体系，即在国家管辖海域内，特别是领海以外的专属经济区、大陆架，以国际法为基础，针对海上交通领域特定的行为和事件行使管辖权，确保《修订草案》与《海洋法公约》等我国缔结参加的国际条约及国际法一般规则，不相抵触。在国家管辖海域外，通过行使属人管辖，对中国籍船员等主体、悬挂中国旗帜的船舶行使管辖权，增强法的域外适用效力。

四、结语

综上所述，在法治层面完善海上交通安全管理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内容之一。空间效力条款清晰明确，就不会产生有法不依的遁词；适用范围相互补充，就不会产生部分问题无法可依、存在立法盲点的问题。《修订草案》空间效力条款具有基础性、复杂性，立法有关空间效力的表述应当概念统一、用语精准、逻辑周严。以“管辖海域”为核心概念确定《修订草案》空间效力，既可以有效接洽现有国内法的规定，也符合《海洋法公约》等国际法规则及制度，有助于推动海事管理及涉海法律体系走向完善，为海上交通安全提供基础性法律制度保障。

（本文系2020年国家社科基金青年项目“国际组织在国际海洋法律秩序演进中的功能研究”（20CFX087）阶段性成果。）

作者：马金星，中国社会科学院海洋法治研究中心研究员、国际法研究所助理研究员。

来源：《中国远洋海运》2021年第4期。