2020年5月全国两会上，最高人民检察院张军检察长所作的工作报告中首次提出了“案-件比”的概念。此后，笔者到检察机关调研时发现，“案-件比”这一概念已不仅仅是一种新的提法，而是已成为检察机关从事检察工作的指针。而且，在这一新理念的指引下，检察机关的工作职能和效能得到了显著提升。“案-件比”这一概念，内涵非常丰富，它揭示了司法机关设置以来存在着的一个重大问题；而最高检提出这个问题，以及在这一方面所做的工作，体现了新时代社会主义司法工作者以习近平法治思想为指针，为如何解决这个古老的法治命题所做的重大努力以及在这一方面所取得的理论突破和制度发展。笔者同意“案-件比”是衡量司法办案质效的绿色“GDP”的说法，也认为研究和推广相关制度建设对于我国司法制度的发展意义重大。

1.“案-件比”：对一个古老的司法机制问题的现实揭示

改革开放至今，我国政治经济社会等各个方面建设都取得了举世瞩目的成就，在法治领域里司法机关所办理的案件数量逐年增加。以前，对于司法案件越来越多现象的解释都是正面的，认为这是人民权利意识不断增强、市场经济不断发展的必然结果。但是笔者在调研中发现，检察机关对这一问题却有自己独立的思考，他们提出：实际发生的“案子”（案）多了多少？司法机关自己办理的“案件”（件）统计又多了多少？这两个数字之间的比例是不是正当？是否还应该对司法统计的案件数量做一番认真的分析？在这个独立认真分析的基础上，检察机关确实发现了一个重大的问题，那就是，虽然随着经济社会的发展，司法机关办理的案件越来越多，但是现实中存在不少一个“案”产生多个“件”办理的问题，而且在办理过程中也发现了一些制度建设和具体工作措施方面特别需要解决的问题。于是在这个基础上，最高检提出了“案-件比”这一数学概念。

所谓“案-件比”,就是对司法机关所办理的案件进行认真的分析，在司法管理统计中区分“案”和“件”两个方面。所谓“案”，从刑事案件的角度看，就是当事人被起诉或者被害人主动将他人举报、诉至执法司法机关，执法司法机关受理后成为一个“案”；从民事和行政案件的角度看，就是原告起诉、法院立案以后成为应该审理的一个“案”。用老百姓的话说，自己有个“案”子在公检法机关。“件”就是公检法机关依照诉讼程序，在办案过程中对同一个“案”子进行办理以后，按照司法程序对自己办结的这个“案”所进行的工作数量统计的具体数，也就是办案机关所办理的案件的“件数”。针对特定当事人的同一个“案”子，在不同执法司法机关的统计报表上，会形成一个或多个案“件”。比如，公安机关立案后是一“件”；检察机关审查逮捕该案是一“件”，起诉该案在统计上又是一“件”；法院受案后，该案进入一审程序，统计上又是一“件”；二审、再审后又会分别多出一、二个“件”。也就是说，老百姓自己认为的一个“案”，会形成司法机关统计报表上的很多“件”。如果把老百姓认为的“案”作为分子，把司法机关统计报表上的案“件”作为分母，这就形成了本文提到的“案-件比”这个独特的分析方法。从这个数学分析模型看，如果“件”和“案”的比越高，司法资源的付出往往就越多。虽然司法人员感觉很辛苦，但是案件办理的质效往往就越低，案件的政治效果、社会效果、法律效果和当事人的感受可能就越差。

最高检提出的“案-件比”这一独特的分析方法，意义非常重大。一般来说，对于经济社会变革时期的实际发案量上升，人们会认为是正常的。比如，2020年疫情防控期间，违约、毁约、破产案件以及破坏医疗秩序、侵犯医生权益案件确实明显增多了。但是更应该看到，司法统计中的“件”，它的形成原因，尤其是对其中蕴含的司法机制或者具体工作不足的挖掘，却没有得到足够的重视。比如，许多案例证明，在刑事尤其是在民事和行政诉讼过程中，因为审理者或者处理者释法说理不足或者能力缺陷等原因，导致案件虽然程序上已结案，却不能使当事人服判息讼。结果，这个案件还要进入下一步的司法程序甚至是多个司法程序。从笔者收到的许多群众来信可以看到，很多案件的审理，都是多有反复、几上几下，更有一些案件从基层办到了“最高”，造成司法资源被空耗浪费以及当事人利益被严重损害。如笔者了解的盛某某案。1988年，盛某某与他人合作建房，获当地城建部门批准后却被国土部门处以没收等行政处罚。此后当事人申请行政复议被否定，所涉房屋又遇到行政拆迁。当事人无奈，从此走上“马拉松”式的诉讼之路，历经行政诉讼、民事诉讼，多次反复，利益也没有得到保障。直到最高检于2016年向最高法提出抗诉，2019年5月最高法开庭审理该案，经过最高检、最高法反复做工作，2020年12月，当地政府向盛某某支付200万元，此案终得解决。但是，该案历时31年，当事人从55岁申诉至86岁，相关机关和部门先后作出4个行政决定和16个司法决定、裁判，才真正了结。如果依据“案-件比”的分析方法，该案的“案-件比”是1：20。这意味着盛某某自己的一个“案”子，在执法司法机关办成了20个案“件”。虽然此案最终解决，但其中的问题不能不引人深思：前19个“件”本质上程序空转，执法司法资源极大浪费，当事人几乎在诉讼中度过了半生。如果一开始就努力把案件办好，这个案件就不会拖到今天。

实际上，“案-件比”这个数学分析模型所揭示的问题，在国外也是存在的。20世纪80年代初笔者上大学时读到美国总统吉米·卡特所写的一篇批评美国司法体制弊端的文章，他提到，美国的很多法院过分计较自己的工作程序，结果一个关于当事人家庭财产纠纷的案件，多个法院审理后都认为自己的程序走完了，但是当事人的请求过了八十多年还没有处理完毕。其中的当事人，爷爷一代早已去世，孙子都成了爷爷，但是案件还没有结案。40年过去了，这篇文章所提到的情形，笔者至今记忆犹新。如果按照“案-件比”的分析方法，这种体制的缺陷就是非常明显的。所以笔者认为，最高检提出的“案-件比”的分析方法，是对司法机制问题的深刻揭示，它所提出的问题，涉及司法机关承担国家治理、保护人民权利这个宪法职能中的大问题。

2.“案-件比”分析方法体现了新时代法治思想的精髓

“案-件比”分析方法的提出，就是让我们思考一个问题：必须站在国家治理层面，秉持以人民为中心的指导思想，来评判司法机关的办案质效。如果实际发生的“案”子增加了，就要促进“案源”治理；如果统计的案“件”增多了，就要通过有效的司法管理，挤掉“水分”。

采用这个分析方法，检察机关的工作取得了显著成效。2020年最高检的工作报告中提出，2019年刑事检察“案-件比”为1：1.87，“件”同比下降0.02，减少了约3万个不必要的办案环节。据笔者调研，2020年刑事检察“案-件比”约为1:1.4，“件”同比下降0.4左右，挤压、减掉了40余万个不必要的程序和统计的案“件”。可见“案-件比”作为司法质效的“晴雨表”、公正司法“助推器”的积极作用正在逐步显现。

笔者长期从事法学理论研究，深知司法案件管理是一个世界性难题。近现代以来，世界两大法系、西方不少发达国家为应对诉讼迟缓、案件积压、诉讼成本上升等问题采取了一系列管理措施，包括通过立法授权，在诉讼各阶段，法官对案件从登记立案到提交庭审之间的全部准备过程进行主持、监督、干预、推动，促使案件在最短时间内达成和解或者快速审结。但这样的“案件管理”更多关注个案、特定的程序合法、公正、显性高效，实际上是“管理案件”，全部案件、每一个案在不同司法机关之间经历的整体办理“时限”、司法“成本”等直接反映司法体系宏观运转质效、国家治理效能的问题并没有被关注。从目前的情况看，世界各国很少有司法管理专项指标体系建设，司法案件没有整体“审限”要求，一个案件可以“玩”程序地办个几年、十几年，诉讼费、律师费高昂，没有成为社会关注的问题。在与国外一些法律界人士讨论这个问题时，大家都认为这是个突出问题，但很少想过具体解决办法。

最高检提出的“案-件比”数学分析模型，可以说利用简明扼要的方法，揭示了司法运行的规律，贯彻了习近平法治思想要求。它回答了司法机关如何让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义这个伟大的时代命题。从检察机关的工作看，“案-件比”作为一种工作机制加以应用之后，“件”的下降是显性的，而最关键的是工作理念、方式、作风发生了转变。检察官责任意识明显增强，提前介入侦查、引导取证、自行补充侦查更加积极主动，退回补充侦查后的跟踪监督成为常态。笔者在检察机关调研发现，2020年，检察机关提前介入侦查的案件上升了1.4倍，对移送审查起诉的案件开展自行补充侦查同比上升了22.3倍。这意味着后续程序的压缩和减少。特别是公安机关普遍认为，检察机关加大提前介入、引导侦查和自行补充侦查工作力度，促进了侦查人员提升证据意识、程序意识，客观上也缓解了侦查人员的办案压力。检察机关不仅减少了不必要的办案环节，而且贯彻少捕慎诉理念。近年来不捕不诉率大幅度下降，而同期公安机关对不捕不诉的复议复核率也在下降，去年同比下降了51%，说明案件办理质量大大提升。

“案-件比”的分析方法，最显著的司法效果是促使程序公正的指导思想走上了正轨，实现了与实体公正的统一。过去我们认为，重实体、轻程序是司法办案的积弊之一，但是现在看来，脱离实体问题、程序反复甚至空转也是有严重问题的。从表面上看，似乎程序反复甚至空转是合法的，但是，从新时代法治思想的角度看，这一点不但是不必要的，而且违背实质正义的法治本质。“案-件比”工作机制，纠正了这个问题，努力做到程序不反复、少折腾，最大限度减少人为增加的“件”，是在更高层次上追求程序公正与实体公正相统一。

3.“案-件比”分析方法具有强烈的推广价值

从最高检在检察机关推进“案-件比”的质效看，笔者认为，这种分析方法具有强烈的推广价值。

我国是一个社会主义国家，司法工作当然要遵从我国的宪法原则，要坚持党的领导，要落实以人民为中心的指导思想。自古以来，司法工作者都有追求公平正义的情怀，但是把这个情怀转化为自己实际的工作质效并不是一件容易的事情。最近几年来，我国司法机关及其工作人员在贯彻程序正义和实质正义这个要点上，从制度建设和工作机制两个维度做出了重大努力，也取得了很大成效。但是其中也出现了一些司法机关和工作人员只追求自己的办案“件”数，而忽视了案件审理的本质在于案结事了这个本质。“案-件比”的内涵和价值，归根到底就是政治责任与工作责任的统一，强调司法的政治效果、法律效果和社会效果的统一，要求每一个办案环节都坚持最高质量标准，每一起案件都努力办到极致。特别是强调不能任由司法统计的“件”增加，甘于低效、无效甚至负效的忙与累。所以，我国司法应该通过推广“案-件比”的机制，促进每一个“案”进入司法诉讼流程后形成的“件”最少、办理的质量最好、办案的效率最高，通过司法办案让人民群众感受到公平正义，把党对司法工作的要求落在实处。

作者：孙宪忠，全国人大代表，全国人大宪法和法律委员会委员，中国社会科学院学部委员、法学研究所研究员。

来源：2021年《人民检察》第6期。