调查报告认为，GAFA主导数字经济、参与了无数形式的反竞争行为，并发布了一系列可能的改革方案以供审议。

反垄断执法和司法的改进不是美国国会的职责，报告虽然提出了当前美国网络领域存在的问题，但是未来美国在网络领域的反垄断执法还需要行政、准司法部门和法院的相互配合，特别是美国司法部和联邦贸易委员会在网络领域的积极执法。

2020年10月6日，美国众议院司法委员会反垄断法、商业法和行政法小组委员会发布了一份长达449页的《数字市场竞争调查》，明确关注GAFA——谷歌、苹果、脸书和亚马逊（以下简称GAFA）的市场主导地位。这份报告是众议院司法委员会于2019年6月3日针对网络竞争状况展开的为期16个月调查的结果。尽管调查是美国民主党和共和党两党合作的结果，然而众议院多数党还是发表了自己的报告。小组委员会要求科技巨头以及其他市场参与者和数字竞争专家提供详细信息，并举行了几次公开听证会，听取了GAFA高管和数字市场其他参与者的证词。

美国的这份《数字市场竞争调查》，对数字平台垄断情况做出了怎样的判断，对数字平台的垄断监管会发生怎样的影响。

“主导平台”GAFA拥有垄断力

此次调查的目标涉及三个重要方面，分别是：确定数字市场的竞争状况，主导企业是否采取反竞争行为，以及现有的反垄断法、政策和执法水平是否足以解决这些问题。

小组委员会在调查报告中指出，尽管GAFA是跨不同领域运营的不同公司，但它们的商业实践存在一些共同的问题，包括：每个平台都充当了一个关键分销渠道的“守门人”；这些科技巨头通过控制市场准入能够在整个美国经济中挑选赢家和输家；它们作为“守门人”不仅拥有巨大的权力，还通过收取过高费用、强加苛刻的合同条款以及从依赖它们的企业中提取有价值数据等形式滥用其地位；每个平台都利用自己的“守门人”地位来维持其市场力；这些公司控制基础设施，并利用这种控制来监视其他业务，以确定潜在的竞争对手；这些竞争对手要么被收购，要么被复制，要么被切断竞争威胁；每个平台都滥用其作为中介的作用，以进一步巩固和扩大其主导地位；平台采取了自我偏好、掠夺性定价或其他排他性行为的形式，最终的结果是，占主导地位的平台利用自身力量变得更加具有主导地位。

小组委员会在调查报告中的结论是，被称为“主导平台”的GAFA拥有垄断力。结论的理由包括：它们作为关键分销渠道的“守门人”的角色，这使它们能够控制数字市场的进入。报告指出，“简而言之，那些曾经是充满斗志、处于劣势和挑战现状的初创企业，如今已经变成在石油大亨和铁路大亨时代最后一次看到的垄断企业。尽管这些企业给社会带来了明显的好处，然而GAFA的垄断地位是要让美国经济付出代价的。这些企业通常在经营市场的同时也参与市场竞争——这种地位使它们能够为其他公司制定一套规则，而它们自己则按照另一套规则行事，或者参与自己的某种形式的私人准监管，而这种监管对任何人都不负责，只对自己负责。”

调查报告进一步对亚马逊、苹果、脸书和谷歌等四家企业分别提出了意见。

亚马逊实施了破坏公平竞争行为

亚马逊在美国的在线零售市场拥有重要而持久的市场力。该平台对许多中小企业拥有垄断力，后者没有可以替代亚马逊的途径来接触在线消费者。亚马逊获得当前的主导地位，部分是通过收购竞争对手，包括尿布网（Diapers.com）和捷步达康（Zappos）。它还收购了在邻近市场运营的企业，并将客户数据添加到其库存中，进一步支撑其竞争力。亚马逊对其众多业务线的控制和延伸使其能够自我优待，并以破坏自由和公平竞争的方式使竞争对手处于不利地位。

亚马逊有着作为第三方卖家所在市场的运营商和同一市场卖家的双重身份，这造成了一种内在的利益冲突，这种冲突促使亚马逊利用了其对竞争对手数据和信息的访问以及其他的反竞争行为。亚马逊通过收购Alexa获得了互补性和竞争性技术，并以大幅折扣方式出售了Alexa智能扬声器，迅速扩展了Alexa的生态系统。亚马逊早期在该市场的领先地位正导致其加速收集消费者高度敏感的数据，并可以利用这些数据来推广其他业务，包括电子商务和Prime Video。

苹果利用控制力形成竞争壁垒

苹果在移动操作系统市场拥有强大而持久的市场力量。苹果在该市场的主导地位是，它控制着运行在苹果移动设备上的iOS移动操作系统，这使得它能够控制所有向iOS设备分发的软件。苹果利用其对iOS和苹果应用商店的控制，形成并实施竞争壁垒，歧视和排斥竞争对手，同时优待自己的产品。

苹果还利用其权力，通过盗用竞争敏感信息来剥削应用程序开发商，并在应用程序商店内向应用程序开发商收取超竞争价格。由于移动操作系统市场存在网络效应、高进入壁垒和高转换成本，苹果一直保持着主导地位。随着iPhone等硬件产品市场的成熟，苹果越来越依赖其应用程序和服务的销售，以及在苹果应用商店收取佣金和费用。苹果在没有竞争的情况下对iOS设备软件分销的垄断权力给竞争对手和竞争造成了伤害，降低了应用开发者的质量和创新能力，增加了价格，减少了消费者的选择。

脸书以反竞争行为维持其垄断地位

脸书在社交网络市场上拥有垄断地位，其自身产品系列的内部竞争比任何其他公司的竞争都要激烈。脸书收购给其造成竞争威胁的竞争对手以维持和扩大其主导地位。脸书还通过一系列反竞争行为维持其垄断地位，利用其数据优势创造卓越的市场情报以识别新生的竞争威胁，然后收购、复制或杀死这些初创企业。一旦占据主导地位，脸书还会根据是否将其他公司视为竞争威胁，有选择地实施其平台政策。它通过这种做法在削弱其他公司的同时，也有利于自己的服务；在缺乏竞争的情况下，脸书的服务质量正逐渐恶化，进而导致其对用户隐私的保护更低，且其平台上的错误信息急剧增加。

谷歌削弱垂直搜索提供商

谷歌在通用在线搜索和搜索广告市场具有垄断力。谷歌的主导地位受到高进入壁垒的保护，包括其点击和查询数据，以及谷歌在全球大多数设备和浏览器上获得的广泛默认位置。包括大型上市公司、中小企业和企业家等在内的相当数量的实体依赖谷歌获取流量，且不存在其他搜索引擎可以替代。谷歌通过一系列反竞争策略维持了其对通用搜索的垄断地位，其中包括旨在削弱垂直搜索提供商的激进活动。谷歌利用其搜索垄断地位盗用第三方内容，提升谷歌自身在垂直搜索领域的低劣服务，同时实施搜索惩罚，对第三方垂直服务提供商进行降级。

自谷歌取得通用搜索垄断地位以来，就不断地在搜索结果页面添加广告和谷歌自身的内容，同时模糊付费广告和有机搜索结果间的差异。这些策略的结果是，谷歌似乎正在从其他网站抽走流量，使得寻求接触用户的企业必须向谷歌支付稳步增长的广告费用。许多市场参与者将谷歌比作“守门人”。尽管谷歌的搜索页面显示的结果与用户不太相关，但其利用这种身份勒索用户进入其重要的分销渠道。

在安卓系统方面，谷歌还通过一系列反竞争合同维持其对通用搜索的垄断地位，并利用安卓的合同限制和排他性条款，将谷歌的搜索垄断延伸到移动领域；此外，谷歌还要求智能手机制造商预装谷歌的应用程序，并给予其默认状态，这阻碍了竞争对手在搜索和其他应用程序市场的竞争。在Chrome浏览器方面，谷歌利用这一世界上最为流行的浏览器，保护和促进其他业务；在谷歌地图方面，谷歌目前占据了导航地图服务80%以上的市场份额；需要指出的是，这是谷歌通过反竞争收购巩固控制权的一项关键投入，谷歌目前利用该投入提升了自身在搜索和广告领域的地位。谷歌的每一项服务都为谷歌提供了大量的用户数据，这加强了其在各个市场的主导地位，并通过在线广告推动了更大的货币化。

GAFA参与了一系列反竞争行为

在众议院的《数字市场竞争调查》中，小组委员会还进一步指出，GAFA为保持其市场力，采取了一系列反竞争行为，包括自我优待和对潜在竞争对手的所谓“杀手型收购”。报告在附录中列出了GAFA早在1988年就进行的560多宗收购，同时着重强调了联邦反垄断机构对这数百项交易中的少数交易所进行的调查。

小组委员会发布了一系列可能的改革方案以供审议，旨在：“处理数字市场中的反竞争行为；加强合并和垄断的执法；通过其他改革改善和健全反垄断法的管理。”

最终，小组委员会的建议包括：对美国反托拉斯法进行立法改革，包括重新恢复“必须设施”原则，要求占主导地位的公司提供非歧视性的服务，并推翻最近的司法判例，明确双边平台与单边公司的竞争关系；通过结构性分离和业务限制打破主导平台的垄断；使用非歧视条款，防止主导平台的自我优待；以及改变主导平台未来收购的假设，并强化主导平台依据HSR法案对所有收购的申报义务。

在调查报告发布后，众议院共和党在众议员肯·巴克的领导下作出了相应的回应，同意了调查报告的结论，即GAFA主导数字经济，并“参与了无数形式的反竞争行为”。然而，共和党对调查报告提出的某些拟议改革提出了异议，特别是一些政策建议，如取消可能更广泛影响商业界的仲裁条款。

GAFA不失时机地做出反应，四家公司均在众议院多数党报告发布的同一天发表了声明。脸书发言人为该公司收购Instagram和WhatsApp进行了辩护，声称这些应用达到了新的成功高度，这是因为脸书已经在这些业务上投资了数十亿美元。谷歌则在其声明中指出，这两份报告“都反映了商业竞争对手对搜索和其他服务的过时和不准确的指控，并同时警告，许多政策提议都是乱讲……会对消费者、美国的技术领先地位和美国经济造成真正的伤害——所有这些都没有明显的好处”。

美国众议院所发布的《数字市场竞争调查》是美国国会在大选期间对国内外日益高涨的加强网络领域反垄断执法呼声的回应。该报告发布于美国大选的关键节点，对两党，特别是民主党在大选期间争夺选民投票有着重要意义。当前，美国大选已经尘埃落定，新一届美国政府在网络领域的反垄断执法值得进一步关注。

《数字市场竞争调查》对美国在网络领域的反垄断执法和司法具有一定积极意义。可以肯定的是，美国众议院报告中关于GAFA反竞争行为的调查结果确实提高了美国各界对司法部和联邦贸易委员会强化网络竞争执法的预期，特别是对那些仍在技术调查中还未提起诉讼的相关案件的执法预期。然而，需要指出的是，反垄断执法和司法的改进不是美国国会的职责，报告虽然提出了当前美国网络领域存在的问题，但是未来美国在网络领域的反垄断执法还需要行政、准司法部门和法院的相互配合，特别是美国司法部和联邦贸易委员会在网络领域的积极执法。

值得注意的是，美国哥伦比亚大学法学院华裔教授吴修铭（Timothy Wu）已经加入拜登政府的国家经济委员会。吴修铭是美国知名的科技评论家和反垄断人士，曾经作为奥巴马政府的国家经济委员会成员和联邦贸易委员会的反垄断顾问，从事竞争政策研究工作。吴修铭的文章在推进主要科技公司应该分拆以重振竞争的理念方面发挥了重要作用，特别是2018年他发表的关于网络领域反垄断的著作——《大魔咒：新镀金时代的反垄断》。在过去的十年中，吴修铭帮助形成了一些围绕技术的重要争论，并创造了一个术语“网络中立”来描述互联网服务提供商不应该区分不同类型的在线交流。可以预见的是，吴修铭的加入有助于帮助推进网络领域的监管，包括应对科技平台日益强大所带来的经济和社会挑战，促进竞争，解决垄断和市场力量问题，以及扩大美国全国低收入和农村社区的宽带接入等。

作者：黄晋，中国社科院国际法研究所国际经济法研究室副主任、副研究员，竞争法研究中心副主任兼秘书长。

来源：《经济参考报》2021年3月23日。