摘要：我国五年规（计）划在引导法制发展和法治战略目标实现方面具有重要的政策导向作用和制度功能。党的十九大报告把全面推进依法治国总目标和战略部署与“两个重要时间段”结合起来，为中国特色社会主义法治道路指明了前进方向。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，全面系统地描述了未来5年及至2035年的法治发展战略和全面推进依法治国的时间表、路线图，对推进国家治理和社会治理现代化及法治化具有重要的引领作用。

关键词：“十四五”规划；2035年远景目标；两步走战略；两个重要时间段；法治现代化

党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”新时期社会主义法制建设十六字方针以来，适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，中国特色社会主义法制建设走上了制度化、规范化和法律化的轨道。法制发展目标等重大事项逐渐被纳入国家发展战略规划，以规划和战略引领法制发展成为坚定不移地探索新时期中国特色社会主义法治道路各项事业的重要特色。1997年党的十五大报告正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，并提出到2010年基本形成有中国特色社会主义法律体系。2012年，党的十八大适应新时代法治建设的要求，将法治确定为治国理政的基本方式，并明确提出新时代中国特色社会主义法治建设的新十六字方针，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。2014年10月23日党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以党的文件形式，第一次对中国特色社会主义法治理论和法治建设中的重大问题作出全面和系统的回应，提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。2017年，党的十九大肯定了上述全面推进依法治国总目标，并结合“两步走”战略提出到2035年基本建成“法治国家”“法治政府”“法治社会”。可以说，未来的15年对于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家至关重要。2020年10月26日至29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。“十四五”规划和2035年远景目标对未来5年乃至15年法治建设的发展战略和目标做了非常全面和周密的擘画，为坚定不移地走中国特色社会主义法治道路明确指出了发展方向。因此，当前必须围绕全面推进依法治国总目标，不断完善法治发展战略，建立和完善各项法律制度，不断提升党和政府依法执政、依法行政和依法治理国家的能力和水平。

以五年发展规（计）划引领法治建设的发展是党的十一届三中全会以来我国法治建设的一个重要实践特征

从1953年开始实施的五年发展规（计）划，深刻地体现了社会主义制度的特征。通过五年发展规（计）划实行国家政治、经济、文化和社会的统筹推进与协调发展，成为中国特色社会主义的巨大制度优势。但是，由于以行政命令为主导的传统计划经济管理体制的影响，加上法治作为治国理政的基本方式长期未得到应有的重视，因此，从“一五”计划到“八五”计划，法治建设的目标与发展战略并没有成为五年计划的重要内容。从1996年开始实施的“九五”计划起，法治建设逐渐成为五年规（计）划的重要事项，并且在“十五”计划、“十一五”规划、“十二五”规划和“十三五”规划中不断得到完善。虽然从“九五”计划到“十三五”规划，关于法治建设、依法治国的目标与战略任务在宏观方面大致相似，甚至完全一致，但总的来说，不同阶段的五年规（计）划中法治建设目标的设定与发展战略的选择会受到不同历史阶段党和国家关于法治建设和依法治国重大政策的影响，具有鲜明的时代特点。

“九五”计划对法制建设的要求侧重在加快经济立法，目的在于为建立和健全社会主义市场经济体制提供必要的、完备的法律制度环境。“九五”计划对加快经济立法提出了以下要求：要把经济立法放在重要位置，用法律引导、推进和保障社会主义市场经济的健康发展；继续制定和完善规范市场主体和市场行为、维护市场秩序、改善和加强宏观调控、建立和健全社会保障制度、促进对外开放等方面的法律；制定和完善振兴基础产业和支柱产业、规范政府行为、保护环境资源、保护知识产权等方面的法律。与此同时，“九五”计划也从民主和法制建设的角度提出了五年计划实施期间法制建设的目标任务与战略部署，强调指出：依法治国，建设社会主义法制国家；加强立法、司法、执法、普法工作；坚持改革、发展与法制建设紧密结合，继续制定实施与经济社会发展相适应的法律法规；加强和改善司法、行政执法和执法监督；继续深入开展法制宣传教育，提高全民族的法律意识和法制观念，特别是提高广大干部依法行政、依法管理的水平和能力。

2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》是在1999年现行宪法第3次修改时将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略写入宪法文本之后制定的，依法治国基本方略入宪为制定“十五”规划中法治建设的目标与战略提供了充分的政策依据。与“九五”计划相对照，“十五”计划最大的特点就是用“法治”取代了“法制”，依法治国基本方略的实施更加注重对“法治”价值的要求。因此，“十五”计划专设第二十三章“依法治国，建设社会主义法治国家”来详细规定“十五”计划期间法治建设的目标任务与战略部署。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》设专节规定了“全面推进法制建设”，具体提出了下述目标和任务：贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系；完善市场主体、市场交易、市场监管、社会管理、可持续发展等方面的法律法规；推进司法体制和工作机制改革，规范司法行为，加强司法监督，促进司法公正，维护社会正义和司法权威；实施“五五”普法规划，开展法制宣传教育，提高全民法律素质，形成遵法守法、依法办事的社会风气。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》专设第五十五章“全面推进法制建设”，规定了“十二五”规划实施期间法治建设的基本目标和重要任务，主要要求是：全面落实依法治国基本方略，坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系；加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威；完善行政执法与刑事司法衔接机制，推进依法行政、公正廉洁执法；深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度；加强法律援助；加强人权保障，促进人权事业全面发展。

“十三五”规划是在党的十八大以后制定的第一个五年规划，其中关于法治建设的目标与战略的规定全面系统地体现了党的十八大报告以及党的十八届三中全会、四中全会决定关于全面推进依法治国的项要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》专设第七十五章规定“全面推进法治中国建设”，同时还专设四节来规定“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“加快建设法治政府”“促进司法公正”和“全面推进法治社会建设”。“十三五”规划中关于全面推进依法治国的目标与战略的安排，已经把规划的宏观性与具体战略部署的实效性有机结合起来，成为指导全面推进依法治国各项法治工作的行动指南。“十三五”规划首先要求应当坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

总的来说，从“九五”计划到“十三五”规划，法治建设都得到了不同阶段五年规（计）划的很好谋划和布局。特别是“十三五”规划，依据党的十八大报告关于全面推进依法治国的各项具体要求，对“十三五”规划实施期间全面推进依法治国应当达到的总的目标、应当完成的主要任务和可以实现的法治发展战略目标都作了非常全面和系统的规定，深刻地阐释了全面推进依法治国各项工作的内容，实现了法治的“可预期性”价值，为全面推进依法治国指明了前进的具体方向，成为全面推进依法治国各项法治工作的行动纲领。习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中对“十三五”规划中确立新的发展理念的重要性做了精辟描述。他强调发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。因此，“发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了”。[1]由此可见，通过五年规划来确立法治建设发展目标与战略对全面推进依法治国各项法治工作来说具有根本性的指导意义。

确立“两个重要时间段”全面推进依法治国目标与战略的重要意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势，从改革开放和社会主义现代化建设的实际出发，在认真分析新时代我国法治建设所面临的新情况新形势新任务的前提下，提出了全面推进依法治国的总目标，并在党的十九大报告中把全面推进依法治国总目标和战略部署与“两个重要时间段”紧密结合起来，为中国特色社会主义法治道路指明了前进的方向，成为指导中国特色社会主义法治建设的行动纲领。

党的十五大报告首次以党的文件形式正式提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”1999年现行宪法第3次修改时将依法治国基本方略写进了宪法。现行宪法第5条第1款明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2002年11月，党的十六大明确提出了全面建设小康社会的奋斗目标，提出“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”；指出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”；强调“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。2004年3月，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。2004年9月，党的十六届四中全会着重研究了加强党的执政能力建设的若干重大问题，通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，首次正式提出“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”。

党的十八大报告在总结改革开放三十几年法制建设经验基础之上，首次全面和系统地提出了“全面推进依法治国”的主张。十八大报告指出：全面推进依法治国；法治是治国理政的基本方式；要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。相对于党的十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法制建设十六字方针来说，党的十八大报告提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”更科学地体现了全面推进依法治国的要求，成为新时代全面推进依法治国的基本方针。

2013年11月12日党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》以“推进法治中国建设”为主题，对全面推进依法治国提出了进一步要求。《决定》规定：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

2014年10月23日党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从理论与实践相结合的高度，对全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则和具体法治改革措施作出全面和系统的规定，明确了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。与此同时，《决定》提出了全面推进依法治国的190多项具体的法治改革措施，强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。习近平总书记在关于《决定》的说明中强调，建设中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国各项法治工作的“总抓手”。这就为全面推进依法治国指明了未来发展的战略方向和行动纲领。

党的十九大报告明确指出：全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。对于全面推进依法治国的“两个阶段”的目标与战略，十九大报告提出：第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化。人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。根据十九大的安排，在全面推进依法治国方面，“两个重要时间段”的战略与目标主要集中在第一阶段，即到2035年，“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”，而到2050年在法治方面的目标应当是实现“法治现代化”。为此，“第一阶段”是重点，“第二阶段”是全面提质增效。

2019年10月31日党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。《决定》强调要健全保证宪法全面实施的体制机制，在党的十九大报告提出的“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”要求基础上，对宪法实施又提出更高的要求。

总结党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央运用法治作为治国理政的基本方式，全面推进国家治理体系和治理能力现代化的各项法治工作，最大的理论优势就是形成了“习近平法治思想”[2]，为新时代中国特色社会主义法治实践提供了科学理论的指导；最大的实践动力就是从政策层面通过五年规划、十五年中长期计划以及“两个重要时间段”分步走战略，为坚定不移地走中国特色社会主义道路提出了清晰可见的时间表、路线图和实施方案，确保了中国特色社会主义法治建设沿着正确的道路健康和有序地向前发展。

以“十四五”规划和2035年远景目标引领法治实践的不断发展

2020年10月26日至29日召开的党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。习近平总书记就《建议（讨论稿）》向全会作了说明。全会充分肯定党的十九届四中全会以来中央政治局的工作，高度评价决胜全面建成小康社会取得的决定性成就；深入分析了我国发展环境面临的深刻复杂变化，并提出到2035年基本实现社会主义现代化远景目标和“十四五”时期经济社会发展主要目标。

党的十九届五中全会重点围绕“十四五”规划展开，还提出了2035年远景目标，对应了党的十九大报告指出的实现社会主义现代化强国“两步走”的战略安排：第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化；第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

党的十九届五中全会公报及全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，分别对全面推进依法治国在不同阶段应具有的地位和发展目标做了相应规定，这与整个国民经济和社会发展的规划是相匹配的。在2020年10月29日新华社发布的党的十九届五中全会公报中，有7个地方提到了“法”这个字。这7个地方全面系统地阐述了党的十九届五中全会关于“十四五”时期以及一直到2035年全面推进依法治国的时间表、路线图。该时间表、路线图与党的十九大报告提出的“两步走”战略第一阶段要遵循的政治目标完全一致，这标志着我国全面依法治国各项政策已经完全成熟，全面推进依法治国各项工作正在有条不紊地向前推进。

十九届五中全会《建议》共有58处提到“法”这个字，明确了2035年法治发展的远景目标，明确规定要基本形成法治国家、法治政府、法治社会，明确了“十四五”期间，即2021年至2025年法治发展的指导思想。《建议》提出要加强人民代表大会制度的法律保障；进一步加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，依法保护产权和农村的土地承包权；加强法律服务，改善营商法律环境；要强化监管执法，保护外资合法权益；依法治军，健全国家安全法治体系；要保证自治、法治、德治三治一体的乡村基层法治建设能够有序推进；维护国际法治秩序等。总体看来，有20多个领域涉及强化法治建设的问题，遍及国民经济和社会发展的各个领域，重点强化了国家安全和特别行政区的法治保障，并多次提到涉外法治工作。习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议〉的说明》中指出，“十四五”规划的指导思想和原则是丰富的，强化了以人民为中心、扩大对外开放、全面依法治国、统筹发展和安全等方面内容。这进一步说明“全面依法治国”是整个“十四五”规划和2035年远景目标的一个指导思想。

注释

[1]习近平：《关于〈中共中央制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》，《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉辅导读本》，北京：人民出版社，2015年，第65页。

[2]2020年11月16日至11月17日举行的中央全面依法治国工作会议上首次明确了“习近平法治思想”的提法。会议强调，习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。参见《习近平在中央全面依法治国工作会议上强调坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，http://politics.people.com.cn/n1/2020/1117/c1024-31934453.html，2021年1月6日引用。

（本文系2017年国家社科基金重点项目“民间规范与地方立法研究”的阶段性成果，项目编号：17AFX002）

作者：莫纪宏，中国社会科学院国际法研究所所长、研究员。

来源：《学术前沿》2021年第2期。