2020年11月16至17日，在北京举行的中央全面依法治国工作会议明确提出了“习近平法治思想”。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。要强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、尊严和核心利益。习近平总书记上述讲话集中体现了“习近平法治思想”的理论特质，运用马克思主义立场、观点和方法，从新时代中国特色社会主义法治建设的实际出发，提出了统筹国内法治与涉外法治两个法治大局，对涉外法治工作作出了明确的战略部署，为在涉外关系和国际交往中坚持独立自主的和平外交政策和维护国家主权和安全利益指明了行动的方向。

涉外法治问题，近年来随着改革开放的不断深入和中国“走出去”战略的付诸实施逐渐被提到制度层面，并形成了一系列制度化的要求。但由于法学界此前对涉外法治并没有进行深入和系统的研究，因此，如何从法理上科学地解释“统筹推进国内法治和涉外法治”，不仅涉及如何科学和准确地理解“习近平法治思想”的深刻内涵，更关系到“一带一路”倡议的有效实施和人类命运共同体的可持续构建等重大命题。笔者认为，当前需要加强涉外法治建设的理论研究，从以下几个方面来认识“统筹推进国内法治和涉外法治”的意义、内涵和制度保障：

在涉外法律关系的框架中定位“涉外法治”

“涉外法治”概念最早出现在党的十九届四中全会。2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《推进国家治理现代化决定》）规定：“加强涉外法治工作。”上述规定表明，“涉外法治”不仅仅是一个政策指引性的概念，而且还与具体的工作紧密结合在一起，是法治建设一个实实在在的领域。但我国法学界并没有对涉外法治的工作领域作出过全面和系统的界定。从法理上来看，涉外法治工作领域与涉外法律关系密切相关，只要是法律关系中含有涉外因素的，都会涉及涉外法治工作。从政策层面强调涉外法治工作的重要性，目的是为了推动实践中的具体工作，所以，只有从法理上首先弄清楚“涉外法治”是为了规范哪些机构和部门的工作，才可以从实践需要的角度来对涉外法治工作领域大致上划定一个界限。传统意义上来看，法学界关注的涉外法律关系所涉及的领域比较分散，政治、外交、经济、文化、军事等社会生活领域都存在涉外问题，当然，被人们普遍熟知的还是外交和经济领域。

对于涉外法律关系的法律构成，由于在法理上缺少科学和精确的分析，对调整涉外法律关系的法律渊源也缺少全面和系统的界定，国际法尤其是国际私法、外国法、国内法等似乎都涉及涉外法律关系，涉外法律关系的主体包括外国企业和公民、无国籍人，以及发生在境外或国外的中国企业和公民等。但传统法学知识体系中，似乎把涉外法律关系简单地与国际法知识联系在一起，国内法学的学者很少对其有全面和系统的涉及和论述。所以，在深入学习和贯彻“习近平法治思想”关于“统筹推进国内法治和涉外法治”论述思想内涵时，必须首先要从法理上明确在政策层面提出的“加强涉外法治工作”究竟要解决什么问题，是为了国家立法机关加强涉外立法工作的统一性，还是要从制度上把所有的涉外法治工作都集中起来加以统筹治理，改变既往涉外法治工作分散管理和多头治理的局面。这个问题不搞清楚，涉外法治问题很难从理论上深入下去，一些最基本的法律关系也很难理清。此外，涉外法治的内涵分析必须要有一个法理思路，而不是简单地归纳和总结实践中的一些经验，要在科学建构涉外法律关系的理论框架基础上，有序地安排涉外法治的工作领域。

涉外法治工作在政策层面的主要要求

在法理上尚未对涉外法治的性质和涉外法治工作的内涵和领域作出科学界定的前提下，当下最重要的是应当全面和系统地归纳总结政策层面所形成的“涉外法治工作”要点，以便在对涉外法治问题进行全面和系统的科学研究时提供实践层面的参考资料。总结党的十八大以来所出台的各项政策文件，可以归结为“涉外法治工作”的事项大致上包括以下十个方面：

一是“加强涉外法治体系建设”。2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出，未来五年在法治建设方面要加强涉外法治体系建设。上述规定是从体系化的角度来认识涉外法治工作的重要性，说明涉外法治工作是一项系统工程，必须要上升到体系化的高度来加以认识，并在制度上予以体系化建设。

二是“加快我国法域外适用法律体系建设”。 习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次全体会议上讲话中指出：“要加快推进我国法域外适用的法律体系建设。”中国法域外适用涉及的法律渊源虽然是中国法，但涉外法律关系发生的具体空间在国外或境外，这使得中国法也具有了“涉外因素”。在中国法域外适用方面，我国法学界尚未有实质性研究成果，是涉外法治工作全新的领域。

三是“加强涉外领域立法”。2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出，未来五年在法治建设方面要完善以“宪法”为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。很显然，涉外法律关系制度化、规范化的前提就是要有调整涉外法律关系健全的法律规范，作为涉外法律关系重要的法律渊源，国内法立法滞后会严重影响国内法在调整涉外法律关系、加强涉外法治工作中的作用。

四是“依法处理涉外经济、社会事务”。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》指出：“积极参与国际规则制定，推动依法处理涉外经济、社会事务，增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力，运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。”上述规定非常明确地指出了涉外经济、社会工作要依法，而不是靠政策或者是随心所欲，不能把国内经济和社会工作中的一些不规范的做法带到涉外工作领域，因此，在涉外工作领域要树立依法办事的意识。

五是“建立涉外工作法务制度”。《推进国家治理现代化决定》规定：“加强涉外法治工作，建立涉外工作法务制度。”涉外工作法务制度目前在绝大多数国家驻外使领馆中都已经建立，目的是为了保护本国驻外企业和公民的合法权益，是驻外使领馆加大对本国驻外机构、企业和公民领事保护的重要法律措施。这是涉外法治工作的一项实实在在的内容，是我国急需建立的制度。

六是“加强涉外法律服务”。党的十八届四中全会提出：“发展涉外法律服务业；建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍；强化涉外法律服务，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益，依法维护海外侨胞权益。”涉外法律服务是涉外法治工作的重要内容，是一项经常性工作，只有建立了长期、稳定、可靠的涉外法律服务体制机制，才能保证涉外法治工作的扎实推进。

七是“强化企业合规意识”。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次全体会议上指出：“强化企业合规意识，保障和服务高水平对外开放。”随着我国“一带一路”倡议的逐步推进，我国企业在海外的投资、承揽和贸易等经济活动中面临着越来越大的法律风险，其中不了解所在国的法律制度和运行机制是导致企业受损的重要原因。所以，中国企业要走出去，必须要树立合规意识，这里的“规”主要包括所在国的法律法规和一般性国际经济贸易规则。

八是“加强涉外法治人才队伍建设”。党的十八届四中全会提出：“建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍。”目前我国企业在走出去的过程中遭遇了各种各样的法律风险，而能够在国际舞台上为中国企业和公民依法维权的国际性法律人才少之又少。所以，涉外法治工作首先是涉外法治人才队伍的建设工作，没有一支高素质的涉外法治人才队伍，涉外工作要纳入法治轨道难上加难。

九是“积极开展有效的法律斗争”。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、尊严和核心利益。在传统外交和涉外关系中，我国在运用法律武器捍卫自身权益方面尚未形成科学和完整的机制，这与涉外法治工作的基本要求不相适应，故必须要在涉外法治工作中运用法治思维积极有效地开展法律斗争，维护自身合法权益。

十是“加强国际法研究”。涉外法治工作无疑会遇到国际法的运用问题，国际法是在涉外法治工作是运用最广泛和最有效的法律渊源，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上又进一步强调指出：“要加强国际法治领域合作，加快我国法域外适用的法律体系建设，加强国际法研究和运用，提高涉外法治化工作水平。” 所以，只有加强国际法研究和运用，才能真正掌握涉外法治工作的主动权。涉外法治工作是涉外法律关系的制度化和规范化，而涉外法律关系的法律渊源非常丰富，涉及国内法、国际法和外国法等不同的法律渊源，要正确处理国内法治与涉外法治的关系，必然会涉及涉外法治与国内法治、国际法治和外国法治相互之间的关系。从法理上来看，只要属于“法治”范畴，不论属于哪种形式的法治，都必须要遵循一些基本的法治原则，例如有法可依，法律具有确定性、可预见性，法律有明确的管辖范围和适用领域以及法律有强制力等。“统筹推进国内法治和涉外法治”，首先要立足于“国内法治”，要把国内法治建设作为打造涉外法治的基础制度性平台。必须准确把握“习近平法治思想”的理论特质，坚持全面依法治国的政治方向。在此基础上，增强涉外法治的开放性，注重吸收国际法治和外国法治中有益的成分和因素，从而更好地维护国家主权、安全和发展利益。

作者：莫纪宏，中国社会科学院国际法研究所所长、研究员。

来源：《探索与争鸣》2020年第12期。