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在2020年11月16日至17日举行的中央全面依法治国工作会议上，“习近平法治思想”首次得到了明确的确认。“以科学理论指导全面依法治国各项工作”是习近平同志在全面依法治国工作会议上讲话的要点。在此次会议上讲话中，习近平总书记提出了全面依法治国应当遵循的“十一个坚持”。其中一个最重要的“坚持”就是“坚持依宪治国、依宪执政”。“依宪治国”“依宪执政”是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央总结中国特色社会主义法治建设实践经验所形成的最重要的理论观点和政策主张。一方面，“依宪治国”“依宪执政”突出了宪法作为根本法在中国特色社会主义法治理论和实践中的重要地位；另一方面，“依宪治国”“依宪执政”在中国特色社会主义法治建设的实践中又推动了宪法实施工作，强化了宪法的法律权威，完善了宪法实施的监督和保障机制。对法律法规、规范性文件和党政机构实施宪法法律的重大措施进行必要的合宪性审查，是“依宪治国”“依宪执政”的一个核心价值理念，也是充分体现习近平法治思想实践品格的重要制度安排。本文围绕十八大以来习近平总书记关于宪法的一系列重要论述，结合我国宪法实施和监督的实践，重点从法理上探讨加强对“政策性文件”进行合宪性审查的理论必要性和实践可行性，以资进一步深入理解习近平法治思想所具有的重要理论价值和实践意义。
一、合宪性审查是“依宪治国”“依宪执政”的价值理念
习近平总书记在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中明确指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈地抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”习近平总书记上述讲话精神既突出了依宪治国、依宪执政在依法治国、依法执政中的重要地位，也强调了实现依宪治国、依宪执政的价值目标，必须抓好“宪法实施”工作。依宪治国、依宪执政核心问题是要解决宪法实施的问题，即宪法在实际生活既要成为指引人们行为的行为准则，也要发挥自身解决法律争议和冲突的裁判规则的作用。这就涉及：一方面，各种法律法规规章和规范性文件必须以宪法为依据加以制定，必须与宪法保持高度一致；另一方面，与宪法相抵触的法律法规规章和规范性文件必须接受宪法监督，凡是判定为违反宪法规定的法律法规规章和规范性文件必须予以撤销，即便是全国人大常委会制定的法律以及全国人大常委会批准生效的自治条例和单行条例，如果与宪法相抵触，也要依法予以撤销。立法法第九十七条第一项明确规定，全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。由此可见，宪法实施是实现依宪治国、依宪执政价值目标最重要和最有效的制度措施。其中，加强对宪法实施的监督又是宪法实施的重要保证。党的十九大报告明确提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。据此，要加强宪法实施和监督，“推进合宪性审查工作”是最重要的制度抓手。党的十九大以后，以习近平同志为核心的党中央为了在中国特色社会主义法治建设的实践中全面和有效地推进宪法实施工作，将“合宪性审查工作”对于推动依宪治国、依宪执政的重要意义提到了前所未有的高度。习近平总书记在党的十九届二中全会第二次全体会议上讲话中明确指出：“要健全宪法监督机制，推进合宪性审查工作。有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查，确保同宪法规定、宪法精神相符合。”习近平总书记上述讲话，不仅进一步强调了推进合宪性审查工作的重要性，还非常肯定地明确了合宪性审查对象的范围以及合宪性审查工作具体运行的机制，为推动全国人大常委会依法开展合宪性审查提供了明确的政策指引，通过“合宪性审查”将依宪治国、依宪执政引向深入，把宪法实施的价值理念付诸合宪性审查的实践，提高了宪法作为行为规则对于法律法规规章和规范性文件是否与宪法相一致或不相抵触的“裁判能力”。
二、合宪性审查对象的精准界定必须体现“依宪治国”“依宪执政”的价值要求
合宪性审查工作在实践中要得到顺利推进，哪些事项应当进入合宪性审查对象的范围以及合宪性审查工作何时介入，都是合宪性审查的基础理论问题。从目前国外宪法监督的实践来看，可以作为合宪性审查对象的标的物主要分为法律文件和公权力行使行为，其中法律文件是最主要的被审查对象。我国宪法第五条也是以合宪性审查的对象方式来表述合宪性审查活动的指向物。该条规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。但我国宪法和立法法关于合宪性审查对象的范围界定不尽相同。立法法第八十七条规定，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。很显然，与宪法第五条规定相比，立法法第八十七条的规定无疑扩大了应受合宪性审查的对象的范围，即除了宪法所规定的法律、行政法规、地方性法规之外，还包括了自治条例、单行条例和规章。不过，从实效性来看，真正能够进入合宪性审查程序的受审查对象只有根据立法法第九十九条所规定的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，对于法律和规章，虽然宪法或立法法的相关条文提出了要进行合宪性审查的要求，但具体审查程序和机制并不清晰。显然，目前关于合宪性审查的对象存在着制度设计不尽合理的地方。
习近平总书记在党的十九届二中全会第二次全体会议上讲话中明确提及的“有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措”，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查。这一讲话精神高屋建瓴，从依宪治国、依宪执政的高度科学地界定了合宪性审查的对象，对于切实推进合宪性审查工作起到了明确的指引作用。从依宪治国的角度来看，国家立法机关制定的法规规章以及国家机关行使公权力采取的“重大举措”都应当“事先”接受全国人大常委会的合宪性审查，以保证与宪法规定、宪法精神相一致；但从保障依宪执政的角度来看，仅仅将国家机关的履职行为和国家立法机构制定的法规规章纳入合宪性审查的范围是远远不够的。从保证“党在宪法和法律范围内活动”的宪法实施原则出发，执政党的党组织制定的各种政策性文件如果脱离了合宪性审查的监督，就可能出现与宪法不一致或与宪法相抵触的地方，故习近平总书记上述讲话中明确地将“重要政策”纳入了合宪性审查对象的范围，对于推动依宪执政，确保执政党的党组织和党员干部始终遵守宪法具有非常重要的制度引导作用。这也是习近平法治思想中关于宪法的重要思想区别于西方宪政理论的根本价值所在。
在西方宪政制度下，推崇多党轮流执政、一人一票、三权鼎立和司法独立，国家制度层面的合宪性审查机制只能管辖进入国家权力系统的政党成员的行为，国家的合宪性审查机制对于政党活动和行为无法进行合宪性审查，故在实践中常常会出现政党违反宪法的行为和活动得不到制度上的纠正，政党日常的行为脱离了国家宪法的有效监督。而我国实行社会主义制度，共产党是执政党，党领导人民制定宪法和法律，党也要带头遵守宪法和法律。党通过将政策转化为法律来实现自己的政治主张，但宪法作为国家的根本大法，是党和人民共同意志的体现，所以，从制度意义上来看，党的各级组织和党员干部的行为必须与宪法保持一致，故党的机构制定的各种政策性文件除了依法转为国家法律法规之外，也需要接受合宪性审查的监督，这样才能保证作为党和人民共同意志集中体现的宪法得到有效实施。所以说，习近平总书记在党的十九届二中全会第二次全体会议上讲话中将“重要政策”也纳入合宪性审查对象的范围，对于建立具有中国特色的合宪性审查制度具有非常重要的指引作用。
三、对“政策性文件”的合宪性审查是宪法监督的重要领域
将“政策性文件”纳入合宪性审查对象的范围，这是我国宪法监督制度不断实现自我完善的重要制度安排，对于补齐制度短板和漏洞具有非常重要的制度建构作用。我国宪法序言最后的自然段明确规定，本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。上述规定在制度意义上意味着一切国家机关、社会组织和公民个人的行为都必须纳入宪法的管辖范围，正如宪法第五条所规定的那样：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。
“政策性文件”进入合宪性审查对象的范围使得宪法关于一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法的规定得到制度上切实有效的安排，确保依宪治国、依宪执政价值能得到真正的实现。事实上，在我国法治建设不断发展的过程中，政策性文件长期游离在法律制度约束之外，以政策代替法律的问题长期得不到有效解决。在法律制度设计上，国家行政机关的具体行政行为进入了行政诉讼对象的范围，但行政机关抽象行政行为，特别是带有政策性质的文件长期得不到合宪性的有效控制，导致政府在贯彻依法行政各项措施的过程中，制度短板和漏洞太多，严重地削弱了政府依法行政能力和效率。而国家权力机关、审判机关、检察机关也经常出台规范性远比法律法规规章要弱的政策性文件，甚至一些基层政府也存在着各种各样的“土政策”，政策架空法律的现象比比皆是。习近平总书记在讲话中将“重要政策”纳入合宪性审查对象的范围，并确立生效实施前解决合宪性问题的机制，这一制度性安排对于切实保证宪法的法律权威，杜绝各种实际生活中存在可能与宪法不一致或与宪法相抵触的规范性文件的制度短板和漏洞具有非常重要的意义。
“政策性文件”进入合宪性审查对象的范围，是习近平法治思想的一个理论“亮点”，目前主要还是处于政策阐述的层面，必须从法理上加以科学和细致地分析和研究。因为各级党政机构制定出台的“政策性文件”是大量的，涉及社会生活的方方面面。在目前尚未开始实质性审查的情形下，选择一些涉及宪法规定的“重要政策”提交全国人大常委会进行生效实施前的合宪性审查，有助于提高党政机构制定政策的能力和水平，同时也可以有效地规范和约束政策制定和发布的程序，明确政策的效力范围，正确地处理政策与法律之间的关系，形成在合宪性支持下的政策与法律双驱动的“行为规范体系”并行的局面，从而更好地把改革开放和社会主义现代化建设的原则性和灵活性有机地结合起来，最大限度地发挥党政机构制定的政策在治国理政中的重要保障作用。习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按照法律程序进行。”将政策性文件纳入合宪性审查对象的范围有助于从制度上强化对党政机构制定的政策，特别是与推进全面深化改革相关的重大政策措施的合法性和合宪性的有效控制，进一步提高宪法的法律权威。正如习近平总书记在关于党的十八届四中全会决定的说明中所指出的那样：“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”故不论是从丰富和完善中国特色社会主义法治理论的角度，还是从推动宪法实施的角度来看，“政策性文件”进入合宪性审查对象的范围对于规范党政机构制定政策性文件的行为都具有不可估量的重要理论价值和实践意义，有助于进一步加深对习近平法治思想的内在逻辑特征的把握，有助于推动中国特色社会主义法治实践朝着健康有序的方向不断完善和向前发展。
四、以对政策性文件的合宪性审查为契机，全面推动建设完备的党和国家政策体系
习近平总书记围绕着社会主义政治建设和法治建设发表了一系列重要论述，立意深远，内涵丰富，思想深邃，深刻论述了关于中国特色社会主义政治发展道路和法治道路的核心思想、主体内容、基本要求，对于进一步坚定政治自信、法治自信，增强走中国特色社会主义政治发展道路和法治道路的信心和决心，不断推进社会主义国家制度和法律制度的完善和发展，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的指导意义。
在不断发展和完善中国特色社会主义国家制度和法律制度的过程中，坚持政策先导先行、法律作为保障，是中国特色社会主义实践的最重要的制度安排。没有政策的引导和推动，就不可能有改革开放的不断深入和社会主义现代化建设事业的发展；没有法律的保驾护航，改革开放和社会主义现代化建设就会因为缺少强大有效的制度保障而缺少继续前行的内在动力。因此，政策与法律双轮驱动，是改革开放和社会主义现代化事业不断取得成功的重要制度法宝，是一条中国特色社会主义国家治理和社会治理的成功的基本经验，必须予以坚持。但值得注意的是，必须在前进的道路上科学和有效地处理好政策与法律的关系，充分发挥两者之间的合力，最大限度地降低两者之间的斥力和抵牾，为此，将“政策性文件”纳入合宪性审查对象的范围具有非常重要的实践意义。
总之，政策性文件进入合宪性审查对象范围，是习近平法治思想中关于加强宪法实施和监督的重要思想的一个最具理论特色和实践特征的新理念。要正确地在实践中通过科学的制度设计和安排将政策性文件纳入合宪性审查的轨道，必须加强政策性文件自身的制度化和规范化建设，要在正确地处理政策与法律之间的辩证关系基础上，构建科学和有效的党的政策体系和国家政策体系，并以科学有效的政策体系来弥补国家法律规范体系和党内法规体系存在的制度短板和漏洞，真正地将在法治建设和国家治理实践中起到举足轻重作用的各级各类党政机构的政策性文件纳入法治轨道，确立宪法作为根本法的至高无上的法律权威，切实有效地推动国家治理体系和治理能力的现代化。
作者：莫纪宏，中国社会科学院国际法研究所所长、研究员。
来源：《人民检察》2021年第1期。