2020年11月25日，为了有效应对新冠肺炎疫情大流行对航运市场的冲击、打击潜在违反竞争的行为，美国联邦海事委员会（FMC）宣布采取相关措施，加强对2M、THE和OCEAN三大全球航运联盟的监管力度。

根据联邦海事委员会发布的公告，委员会已经向三家全球航运联盟发函，要求各大联盟必须每月都向其提交特定贸易数据，而此前的要求仅为每季度提交一次。

事实上，近一段时间，关于航运业垄断的问题始终是业界关注的焦点。班轮公司及联盟认为市场需求及疫情导致的设施、人员停摆造成了运价的高升，而货主则认为班轮联盟通过合谋和运力控制提升运价，涉嫌垄断。

而高集中度、失效的市场调节机制已经成为相关监管机构强化监管的重要原因，因为行业特殊性一直在享受制度保护的航运业也许会戴上“常态化反垄断”的“金箍”。

高集中度带来垄断隐患

事实上，自2016年，航运业形成2M、THE和OCEAN三大全球航运联盟后，各主要班轮公司就没有停止过抱团竞争的步伐。

近年来，在国际集装箱班轮运输市场上，各大班轮公司持续通过收购、船舶共享、舱位互换和联合服务等多种措施，进一步推动整个行业的洗牌，进而显著提高了整个行业的集中度。

根据Alphaliner数据，截至12月22日，全球运力排名前三的马士基、地中海航运和中远海运集团的总运力已经达到了全球集装箱班轮总运力的45.3%，而全球排名前10的班轮公司，其总运力已经达到了全球运力的83.7%。

国际航运咨询机构德路里此前发布报告指出，到2021年，全球前7大班轮公司将控制全球集装箱船队3/4的运力。考虑到主要班轮公司是在不同航线提供服务，因此当这些班轮公司将其相关运力分配到相应航线时，其影响力和支配力无疑是占据主导地位的。

从远东—美国和欧洲—北美航线来看，三大全球航运联盟的规模优势明显，市场控制力显著增强，完全能够对远东—美国和欧洲—北美航线的海运费用产生决定性的影响。

由于国际集装箱班轮海运的运价相对透明且经营者的运营成本基本固定，因此，随着整个行业的集中度增强，特别是一些航线内集中度的显著提高，2M、THE和OCEAN等三大全球航运联盟在特定航线内展开价格竞争的动力是不足的，极易形成默契行为。

在形成优势地位后，联盟成员极易通过收取各类附加费，或者在运力不足、运力过剩时通过减少运力等方式达到扩大利润、调节供求和挤压中小班轮公司的目的。

以滞箱费、滞港费为例，FMC此前在调查中认为，上述费用有助于解决空箱、拥堵等问题，在一定程度上加速了国际贸易的流转。但是在遭遇不可抗力后，依然向货主收取显然有失公允。尤其是通过“合谋”的方式收取。

事实上，疫情期间，正是因为这些暴增的费用给美国进口商、出口商、中间商和卡车司机造成了很大的负担，同时也让三大全球航运联盟收获颇丰，因此，才成为FMC监管的重点，并提出需要明确规制和进行调整。

市场调节机制已经失效

在不断提升的行业集中度之外，今年疫情带给集运市场的混乱也是市场机制失效的体现。

当前，我国“抗疫”胜利，推动了生产的全面开工和贸易产品的加速出口。

在第一个从全球“抗疫”斗争中恢复并取得胜利后，我国庞大的生产能力带动了国内经济的全面复苏。

一方面，疫情迫使全球的部分供给加速转移至我国，另一方面，激增的消费需求和全球的应急防疫需要促使我国生产性企业全面开工和加班生产，以应对日益增长的订单量。

为加速相关产品出口，我国的码头、堆场、拖车公司以及全球主要集装箱班轮公司也开足马力满负荷运转，努力将生产的贸易产品运往全球各地。

然而，集装箱、码头和堆场等供给能力是有限制的，结果货物进入码头、堆场受到严重影响，箱源紧张、周转延迟等问题出现的同时，激增的用户需求也进一步推动了相关航线海运价格的暴涨。

根据海关总署发布的11月外贸数据，我国11月份出口实现连续3个月正增长，增速创近20个月以来的新高。《纽约时报》日前也在报道中指出，我国11月份对美国出口按美元计达519.8亿美元，同比上涨46.1%，创下历史纪录。

与此同时，根据近3个月以来的统计，中国—美国、中国—欧洲、中国—东南亚等航线的贸易量暴增，海运运费及附加费疯涨，部分航线涨幅高达4倍以上，有些甚至更高。中国-美国航线海运运费已经创20年新高。

与我国的情况相反，美国等国家和地区的生产仍然受到新冠肺炎疫情的严重影响。

新冠肺炎疫情发生以前，美国对华出口货量相对稳定，每标箱平均海运运价为200～300美元。新冠肺炎疫情大流行以后，美国企业的生产严重开工不足，从事码头装卸、堆场、拖车等服务的相关企业亦不例外，这导致整个物流供应链受阻、集装箱修理和码头作业效率偏低，伴随的相关服务也难以跟上。

当前，正值美国家庭居家隔离推动健身器材、家用电器等居家用品的需求旺盛和传统圣诞节的旺季来临之际，主要班轮公司面对一边是中国出口航线集装箱运费高达4～10倍的涨幅，一边是低下的服务效率，其做法逐渐脱离航运服务的本质，悖离市场调节机制。

日前，有报道称，三大联盟所属的班轮公司纷纷在美国、欧洲等国家和地区的港口提高运价，放空，甚至拒收货物，全速驶往中国港口，以期加速营利。

这种混乱的局面也给出口商等相关方带来了难以回避的问题，他们并不愿意为这种混乱买单，但又不得不被迫接受主要班轮公司施加的压力。

反垄断监管解决市场失灵

长期以来，考虑到航运业属于资金密集型行业、需要具有规模经济效应且该行业对国民经济和国家安全有着极为重要的意义，因此，包括美国在内的国家和地区，对从事航运的经营者提供了许多制度层面的关怀和保护。

然而，当前从事国际海运业务的经营者已经今非昔比。随着主要班轮公司在全行业的强力整合，2M、THE和OCEAN等三大全球航运联盟对美国、中国、欧盟等主要经济体各条贸易航线的市场份额已经显著增强，控制能力显著提高，且有着极高的市场进入壁垒，中小规模航运公司很难进入主要经济体间国际集装箱班轮运输的各个航线市场。

有鉴于此，加强反垄断监管是各国反垄断执法机构保护国际集装箱班轮市场公平竞争秩序的重要手段，特别是在新冠肺炎疫情暴发导致相关市场机制进一步失灵的时候。

正如FMC在其公告中所指出的，联邦海事委员会正在根据《美国法典》第46卷第41307节对备案协议进行审查和监督；委员会将优先考虑监测目前向委员会提交的300多份合作协议；全球三大航运联盟已经列为最优先级，将接受最高审查；根据协议的权威性和地理范围，结合潜在市场条件，这三项联盟协议最有可能引起或促成不利的市场影响；联邦海事委员会若发现任何有迹象表明违反《航运法》第6（g）节竞争标准的行为，将立即与承运人进行讨论以解决这些问题；如有必要，联邦海事委员会将向联邦法院寻求禁令，以禁止联盟协议的进一步实施。

需要指出的是，在这种特殊的经济环境下，我国反垄断执法机构和海运行业监管部门也应当相互协作，加强监管和执法活动，打击垄断行为，解决高寡占市场结构下市场机制失灵的问题，从而保护我国出口商的合法利益。

作者：黄晋，中国社会科学院国际法研究所竞争法中心副主任、副研究员。

来源：《中国航务周刊》2020年第50期。