平台经济是“生产力的新组织方式”。对转向高质量发展的中国来说，平台经济是“经济发展新动能”，能够“优化资源配置、促进跨界融通发展和大众创业万众创新、推动产业升级、拓展消费市场”。但随着平台经济的崛起和迅猛发展，平台经济领域的垄断问题日渐成为社会各界关注的焦点，甚至成为推动经济转型升级的痛点，因而预防和制止垄断行为成为平台经济治理的切入点。平台经济是新业态，其中的垄断行为既表现出与传统经济中的垄断行为相似之处，更表现出诸多不同之处，这需要在梳理和总结既有反垄断执法经验的基础上优化平台经济垄断问题的解决方案。应该说，《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》（下简称“指南”）的出台恰逢其时，不仅是对我国反垄断执法经验的总结、对域外反垄断实践的借鉴和吸收，更是针对平台经济固有特质而在我国《反垄断法》制度框架内作出的有益尝试，因而对平台经济领域的反垄断执法具有重要意义。

依法定位，明确规制目标

“制定、发布反垄断指南”是国务院反垄断委员会履行“组织、协调、指导反垄断工作”的重要职责之一，国务院反垄断委员会先后已发布6部指南。这些指南通过更为针对性、确定性和具体化的表达将反垄断法文本中抽象的制度规范转化为与特定业态更加契合的政策指引和操作方案，从而更为精巧而合理地将反垄断法的价值追求融入到反垄断执法和竞争合规之中，更为高效、精准地实现规制垄断、保护竞争的立法初衷。作为新兴的经济业态，平台经济虽有与传统经济同质之处，但在具体营运和相应的治理之中则更多地显现着不同，无论是商业模式还是技术依赖等方面都有着很大差异，相应的市场竞争展现出动态性、跨界等特质，因而平台经济领域的垄断规制也面临着别样的挑战。在此情形下，出台相应的指南实属难能可贵，至少从文本角度来说是将《反垄断法》规范适用于平台经济的一次“定制化”实践。

致力于平台经济领域反垄断指南的构建与完善，其本质在于为《反垄断法》在新经济领域的实施提供更具操作性的指引和细化的制度参考，是国务院反垄断委员会履行“组织、协调、指导反垄断工作”职责的重要举措之一，因而“预防和制止垄断行为”是指南所应坚守的当然目标。但出台指南并不是为了扼制新经济发展，更不是要置平台于死地，相反是要“保护市场公平竞争，维护消费者利益和社会公共利益，促进平台经济持续健康发展”。由是观之，市场波动抑或异样并非政策初衷，相反可能是对政策理解的偏差所致，因而从这个角度来说指南的意义更是不可小觑，不仅要将反垄断的立法初衷内嵌其中，更是要将承载相应目标追求的竞争规则转化为能够与平台经济紧密契合的操作指引。因此，平台经济领域反垄断指南的使命在于通过将《反垄断法》规范在平台经济领域适用情况阐释清楚，以能够切实做到“预防和制止垄断行为”，而不在于超越《反垄断法》本身去创设新的规则、抑制平台发展或束缚创新。

把握尺度，细化规制行为

诚如前述，指南的使命并不在于创设新规则而在于如何更好地阐释既有规范，以为反垄断执法提供更为有效的规范引导和制度参考。对特定行业的反垄断指南来说，相应的规则设计，不仅要直面行业现状、直陈垄断问题，更要在既有的反垄断法框架内做好制度细化和分析逻辑的阐释工作，从而将《反垄断法》文本与行业垄断规制有机地结合起来，不脱离既有制度但又能有效地阐释规范适用的情形。应该说，该征求意见的指南文本，在契合行业特性的同时更是对平台经济发展中备受关注而又饱受诟病的垄断问题进行了总结和梳理，既明确了平台经济领域反垄断执法的政策原则，也对平台经济领域内的垄断行为特有表现形式作了相应的描述和类型化概括。

指南不仅恪守文本规范所设定的垄断行为违法性分析逻辑，更是依据每一类行为所规定的构成要件来构建和界定平台经济领域更具特色的行为表现，以为反垄断执法和企业合规提供更为清晰的规则参考，降低不确定性、增强行为后果的可预测性：就垄断协议来说，指南根据平台经济特性在列举传统协议行为的同时更加强调平台、数据、算法等在协议达成或实施中的作用，同时依法对平台最惠国条款、平台型轴辐协议等新型的协议行为作出概括和界定；对滥用行为来说，指南对日常生活中争议性关注作出积极回应，明确将所谓“二选一”、“大数据杀熟”等通俗说法作了法制化的界定和规范；对经营者集中来说，指南不仅对扼杀创新的集中行为作出了否定性评价，而且对多年来一直予以低调处理的协议控制架构型集中予以明确，需要申报。此外，指南从事先预防和事后制裁两个维度对滥用行政权力排除限制竞争行为相关规定进行整合，形成一体化的监管思路。整体来看，指南对平台经济领域内的垄断行为作了体系化的梳理和更具针对性的界定，细化了规则，有利于执法和合规工作的推进。

紧跟形势，直面平台垄断

近来，平台成为社会关注的热点，甚至处于舆论焦点之中，但不可否认的是，平台经济是我国经济高速发展中不容忽视的一部分。党中央和国务院的政策文件对此予以肯定，十九届五中全会更是明确指出要“加快数字化发展”，“发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合”。与之相应的治理要求便是，“健全公平竞争审查机制，加强反垄断局和反不正当竞争执法司法。”平台经济经过这些年的迅猛发展在壮大自身的同时也为经济发展、社会福利提升作出了积极贡献，但在维护竞争、保护消费者利益等方面则或多或少地存在着需要矫正和改进的地方。因此，指南开始公开征求意见并非偶然，而是平台经济进一步转型发展的客观需要，需要通过指南将原则性的反垄断法制度具体化，以为守法合规提供依据、对违法行为发出威慑。

需要指出的是，平台经济领域反垄断指南尚处在公开征求意见阶段，但平台经济领域反垄断执法与否和指南是否出台并无因果关系也无时间先后之要求，即便没有指南也并不妨碍相应的执法活动启动和推进。无论如何，指南的公开征求意见，就是一种态度：一方面，表明反垄断执法机构对平台经济领域竞争状况、垄断情形等客观情况有较为全面的了解和掌握，对行业内的企业动态、商业模式、常见套路等并不陌生，这些为反垄断执法的启动和推进提供了事实基础；另一方面，说明平台经济领域的垄断行为规制并没有从根本上逃脱现行反垄断法的原理和制度框架，在既有的制度框架内执法机构有能力解释好、运用好现行规范规制垄断、保护竞争。因此，平台经济领域的经营者理应以指南征求意见为契机依法对自身经营活动进行自我检查、自我反省、积极合规，以降低风险、确保合法经营、共同营造公平竞争的市场环境。当然，指南的最终出台，仍需各方共同努力。

（作者系中国社会科学院法学研究所副研究员金善明）

来源： “市场监管半月沙龙”微信公众号， 2020年11月27日