摘要：《中华人民共和国妇女权益保障法》是我国保护妇女权益的基本法，其上接《中华人民共和国宪法》规定的保障人权、男女平等、保护妇女等宪法理念，下启各省、自治区和直辖市的《中华人民共和国妇女权益保障法》实施办法，形成国家法律→地方法规→妇女权益保障实践的适法链条。近年来，地方立法积极创新，表现出鲜明的综合性、操作性、本土性和前瞻性，但囿于上位法固有的历史局限，在框架结构和规则机制方面受到一定的辖制，渐已形成倒逼国家法省思和完善的态势。于此之际，反向梳理妇女权益保障实践→地方法规→国家法律的传导链条，将实践中产生的制度需求精准反馈至国家立法层面，将地方立法经验及时转化为国家法律修改的经验借鉴，对《中华人民共和国妇女权益保障法》的价值理念、篇章架构和法律规范进行体系化重构和优化，是完善妇女人权法治的重要路径。

关键词：妇女人权；《妇女权益保障法》；地方实施办法；互动

法律是人权保障制度体系的重要组成部分，妇女权益保障专项立法是推动妇女人权法治的关键举措。1992年，我国出台《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称“《妇女权益保障法》”），其时国内对人权这一概念的肯认和阐释才刚刚起步。1995年联合国第四次世界妇女大会（以下简称“95世妇会”）在北京召开，女性主义研究者提出的“社会性别”视角和联合国人权框架下实现性别平等和性别公正的主要战略与手段“社会性别主流化”，极大地促进和深化了我国学术界对妇女问题的认知，从而推动我国妇女权益保障事业的发展迅速与国际人权保护框架接轨。同年，我国发布第一部促进社会性别平等、保障妇女人权实现的国家行动计划《中国妇女发展纲要（1995—2000年）》，宣告以《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）为根据，以《妇女权益保障法》为主体，包括相关法律、行政法规和地方性法规在内的保障妇女权益和促进妇女发展的法律体系基本形成。其中，《妇女权益保障法》及其地方实施性法规一并构成纵向的、系统的妇女权益保障专项立法体系。

《妇女权益保障法》出台后，全国各省、自治区、直辖市纷纷制定“《妇女权益保障法》实施办法”，并在 2005年《妇女权益保障法》修改和完善后与时俱进，陆续对地方立法作出相应的修订和调整。这些地方性法规以《妇女权益保障法》的理念、架构、制度为范式，承上启下，结合当地妇女权益保障的现实需求和实践经验，因地制宜、综合保护本辖区妇女权益，从而形成国家法律→地方法规→妇女权益保障实践的适法链条。近年来，随着地方立法自主性的增强和立法资源的丰富，深圳、河北、江苏、宁夏等地在《妇女权益保障法》实施办法的修订工作中积极吸纳实务界最新探索和理论界最新研究，在立法模式、章节架构、制度创新方面都进行了拓展性的尝试。但囿于上位法固有的局限和辖制，上述立法实践在局部多有突破的同时不免又陷入整体优化乏力的困境，在一定程度上对《妇女权益保障法》的省思和完善形成倒逼态势。

一、《妇女权益保障法》是妇女人权保护的国家基准

《妇女权益保障法》是由全国人民代表大会通过的基本法，该法承接国家根本大法《宪法》关于保障人权、男女平等、保护妇女等理念，确立起妇女权益保障的全面性、系统性、针对性、导向性的国家法律基准。综合而言，《妇女权益保障法》在三个层面奠定了妇女权益保障事业的基本格局和地方实施性立法的主体框架。

（一）理念与原则

平等，是女性作为人类社会“第二性”的主要诉求。女性主义经典作家波伏瓦（Simone de Beauvoir）提出，现代社会男女不平等的根源在于女性的社会参与不直接、不广泛、不深入，“女人要成为一个完整的个体，与男人平起平坐，必须要有进入男人的世界的途径，就像男人要有进入女人的世界的途径一样”。当代女性主义研究者发展出社会性别的视角，明确提出“平等作为一种变革，其目标不在性别中立的未来，而是一个社会性别得到适当考虑的未来”，不再满足于“简单地允许妇女进入男性定义的世界”，而是要求“重新分配权力和资源，并改变使压迫妇女永久化的制度结构”。

平等的对立面是歧视，两者乃是一体两面。较之尚存于理想层面有待构建的平等，反歧视更具现实观照和实践意义。由此，国际人权体系在宣示平等的基础上复又发展出反歧视的路径，并肯认通过暂行特别措施和保护措施矫正歧视、型塑平等的制度建构：在《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会和文化权利国际公约》之外，被视为“国际妇女权利宪章”的《消除对妇女一切形式歧视公约》全部内容皆致力于谴责、消除对妇女一切形式的歧视，同时在第4条明确“为加速实现男女事实平等而采取的暂行特别措施”和“为保护母性而采取的特别措施”不得视为歧视，亦即肯认对妇女的特别保护。

从形式平等走向实质平等，是当前妇女人权事业的核心主张。《妇女权益保障法》第1条立足于我国妇女权益保障的社会认知和实践需求，提出三重立法旨意：一者，保障妇女权益；二者，促进男女平等；三者，发挥妇女作用。保护妇女权益是本法题中本义，促进男女平等和发挥妇女作用实则是本法精神内核和价值理念的表达，亦即性别平等和妇女参与。在平等的诸多丰富内涵中凸显和强调“参与”之要素，是我国妇女解放史的显著特点，一定程度上具有动员妇女参与革命、服务于国家建设的政治意义。这也直接导出新时代中国性别平等事业的内在逻辑：通过保障妇女参与、促进妇女发展达致性别平等。性别平等的立法目标和妇女参与的实现路径之间是相辅相成的关系：在诉求层面，妇女不仅要求平等，也同时要求参与，在平等的基础上参与社会发展；在价值层面，平等是为了实现参与，参与有助于实现平等，两者互为支撑而免于虚空。两大理念通过基本原则达致“内在体系的外显”。《妇女权益保障法》的基本原则集中表述于第2条，起草小组代表将其概括为三项：（1）男女权利平等的原则；（2）对妇女权益实行特殊保护，逐步建立对妇女的社会保障制度的原则；（3）禁止歧视、虐待、残害妇女的原则。这里的“对妇女权益实行特殊保护”与条文中“保护妇女特殊权益”的表述尚有细微差异，需要辨明。笔者认为后者更为准确，强调并非基于性别的特殊保护，而是基于权益的特殊保护，但为行文简洁起见只笼统概括为“特殊保护”。

（二）领域与架构

《妇女权益保障法》确立的平等和参与理念，通过反歧视和特殊保护原则得以外显，进而辐射到社会生活各个领域。《妇女权益保障法》第二章至第七章将妇女权益分为政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利和婚姻家庭权益。

这里首先呈现出来的一个问题是：法律文本的篇章是以何种标准来建构的，是否周延一致？《妇女权益保障法》的主体部分虽皆以“权利”或“权益”冠名，然就限定语词而言，政治、文化教育、劳动和社会保障以及婚姻家庭皆可归于领域，或曰妇女参与社会生活和家庭生活的抽象场域，而财产权益和人身权利则为典型之法律权利类别。领域与权利两个标准的杂糅使得各章的界别难以澄清：妇女之财产权益在其参与的各领域都可能存在并体现，无论是公共的劳动和社会保障领域还是私密的婚姻家庭领域；人身权利更是妇女作为人的主体要素，与其主体人格须臾不可分离，自法理言之，整部法律对性别平等的推崇与维护正是建基于对妇女人格尊严的尊重和保护。由是观之，现行《妇女权益保障法》的架构存在明显的瑕疵：区分章节的标准不统一，同时章节分布的顺位亦可斟酌，财产权益在前、人身权利在后既不利于彰显对妇女主体地位的关切，亦不利于强调保护妇女免于暴力侵害的制度目标。

篇章布局直接关系到内容编排，界别不清会产生诸多困扰：“财产权益”章共计6条，除1条概括性规定、2条关于农村妇女集体经济权益的规定外，其他3条均为婚姻家庭中妇女的共有财产权益、继承权益，剥离婚姻家庭权益之后此部分内容几乎无法成章；“婚姻家庭权益”章规定保护妇女的婚姻自主权、生育自主权等，并明确反对家庭暴力，实则这些内容亦可归入对妇女人身权益的保护。

第二个问题是：“权利”与“权益”又如何界分？《妇女权益保障法》有政治权利、人身权利，亦有文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、婚姻家庭权益，作此区分须有法理依据。因“权利”与“权益”虽仅一字之别，意蕴和语境却有不同：《妇女权益保障法》出台之时，我国法学界对二者之别的认知或仅限于文辞，辨其有无涵盖（物质）利益；然今日对二者关系的认识趋于深远，通论将权利视为受法律保护的利益，又鉴于受保护的前提是被识别，未来基于社会生活的不断演进、个体需求的日益丰富必有突破现有法律之必要识别、肯认和保护更多的个体利益，而以“权益”之称为权利的发展和充实预留空间。隐私权、精神损害赔偿等规则和制度无不由此生发。

此一立法技术在《民法典·人格权编》中亦有体现：该编以“人格权”概念涵摄生命权、身体权、健康权、姓名权和名称权、肖像权、名誉权和荣誉权、隐私权及个人信息保护，犹恐不周，遂于其后引入更上一级的概念“人格权益”，规定自然人除享有上述人格权外，还享有基于人身自由、人格尊严产生的其他人格权益。可见，权益比权利要更为宽泛和开放。这就带来使用语境的不同：需要赋权方可参与的领域使用“权利”更为严谨，无需赋权而经参与创设利益的领域使用“权益”更为准确。于此而论，除政治领域使用权利之外，其他方面宜使用“权益”为妥。再者，人身包括人格和身份两个方面，《民法典·人格权编》既已明确使用“人格权益”，《妇女权益保障法》所保护之“人身”亦不可自限于权利而必延伸至权益方谓周全。

（三）制度与规范

《妇女权益保障法》基于妇女保护基本法的定位，力图全面和系统，采用总则—分则—附则的结构：总则中规定妇女发展纲要、各方主体责任、妇女自身义务、政府职责、专门机构（妇联、工会、共青团）职责、表彰与奖励这些全局性问题，分则覆盖到妇女社会参与的各个方面。在分则制度安排中，《妇女权益保障法》针对妇女权益保障的现实需求，对各领域涉及妇女权益保护出问题予以明确，有力地推动妇女权益保障事业的发展。《妇女权益保障法》所特别关注的问题不仅在地方实施性立法中加以延续，甚至超越妇女保护范畴引领法治发展全局，试举例示之：

《妇女权益保障法》关于妇女平等就业、特殊劳动保护、生育保险等相关权益的规定，可谓 2007年出台的《中华人民共和国就业促进法》和《中华人民共和国劳动合同法》、2010年出台的《中华人民共和国社会保险法》、2012年出台的行政法规《女职工劳动保护特别规定》相关内容的先声。

《妇女权益保障法》所关切的妇女在农村集体经济组织中的各项权益直到今日仍是农村妇女权益保护的重大突出问题，2002年出台《中华人民共和国农村土地承包法》、2004年及其后修订《中华人民共和国土地管理法》、2007年出台《中华人民共和国物权法》、2017年颁布《中华人民共和国民法总则》均持续将妇女权益保护纳入立法或修法考量。

《妇女权益保障法》关于禁止家庭暴力和性骚扰的规定，一度是反家暴和反性骚扰的重要法律依据，直至推动《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称“《反家庭暴力法》”）于2015年出台、“性骚扰损害责任纠纷”于2018年列入民事案由1以及反性骚扰条款纳入2020年新近颁布的《民法典·人格权编》。

《妇女权益保障法》关于妇女人格尊严和妇女人格保护的规定富有前瞻性，对于抵制当前消费主义背景下物化女性仍具有重要指引意义。

《妇女权益保障法》在具体制度和法律规范上还表现出鲜明的导向性：从积极的方面来说，该法以正面宣导或反面禁止的规范性条文示明立场，起到法治倡导和宣传普及的教育效用，如该法第2条宣明“实行男女平等是国家的基本国策”“国家保护妇女依法享有的特殊权益”“禁止歧视、虐待、遗弃、残害妇女”。从消极的方面来说，囿于当时的国家法治进程和社会治理现状，该法规定的反性骚扰和反家暴条款并无具体、有效、充足的配套制度和机制举措，更多是停留在宣导层面。

但综合而言，《妇女权益保障法》自颁布以来高举妇女权益保护大旗，从理念到架构再到制度都对地方实施性立法和妇女权益保障实践起到深刻的引领和推动作用，形成有中国特色的社会主义妇女权益保障法治体系。根据法律构造及解释理论，法律制度内含的基础价值和法律理念构成其内在体系，依形式逻辑规则而确立的篇章架构和制度规范构成其外在体系。内在体系通过原则性规定得以外显，外在体系则通过法律规则的逻辑推演运用基础价值来处理生活事实。运用该理论，可将现行《妇女权益保障法》的内在价值体系和外在规范体系图示如下。

二、地方实施办法是《妇女权益保障法》的具象与延展

《妇女权益保障法》实施后，各地纷纷出台地方实施办法。多年来，这些实施办法大都冠名以“XX省/自治区/（直辖)市实施《中华人民共和国妇女权益保障法》办法”，也有地级市出台相应实施办法，在内容上也都坚守《妇女权益保障法》边界，规范表达相似。但是近三年来，随着地方治理的复杂性和立法的自主性增强，立法资源和立法模式不断丰富，吸收专业资源立法甚至委托专业团队立法成为新的趋势和潮流。有些地方在《妇女权益保障法》实施办法的修订中大力创新，注重综合性、操作性、本土性和前瞻性，取得较大的立法创新成果。成果之最为显著而规整的体现是相关省、市、自治区的实施性立法不再沿用“实施办法”的名称而是冠名以“条例”，意在综合实施包括《妇女权益保障法》《反家庭暴力法》《中华人民共和国未成年人保护法》《女职工劳动保护特别规定》等在内的各项有关妇女权益保障的法律法规，全面规范和促进地区妇女权益保障事业的发展。笔者撷取其中有代表性的深圳（2012）、河北（2017）、江苏（2018）、宁夏（2019）立法文本对地方实施性立法的成就与困境进行分析，以此管窥成就卓著但于今已显滞后的《妇女权益保障法》在引领之外带来的障碍、在推动之外引发的辖制。

（一）理念与原则

 地方实施性立法文本秉承《妇女权益保障法》的基本理念，普遍在法律条文中明确规定男女平等，保护妇女合法权益。但是“平等”理念之外的“参与”，“保护合法权益”之外的“反歧视”和“特殊保护”，地方文本全面提及的不多，只有《江苏省妇女权益保障条例》（以下简称“《江苏条例》”）较完整保留《妇女权益保障法》相关表述。这其中的重要原因或在于，地方立法力求简省，将此部分内容视为《中华人民共和国立法法》第73条第4款规定的“上位法已经明确规定的内容”，力避重复而略去。但从法律内在体系构造来说，《妇女权益保障法》的两大理念、两大原则均有其不可替代的独特内涵，地方立法于此不应简省而作删减，这表明社会各界对《妇女权益保障法》理念与原则的阐释与解读尚不充分、不深入，导致理念传递有欠完整。于此之外，地方立法亦表现出鲜明的时代感，如2019年9月出台的《宁夏回族自治区妇女权益保障条例》（以下简称“《宁夏条例》”）在首条立法依据中加入“社会主义核心价值观”，而新的时代精神如何实质性地丰富妇女权益保护理念殊值期待和探讨。

 深圳在理念上走得更远一些，完全超越《妇女权益保障法》的框架，将妇女保护发展至性别平等，同时提出消除性别歧视，并在2012年出台的《深圳经济特区性别平等促进条例》中构建起由性别平等促进工作机构组织实施的性别影响分析及评估机制、行业性别平衡制度、社会性别预算制度、社会性别统计制度等，形成初具雏形的性别平等建构体系，具有深远的前瞻意义和探索价值。与之相应的是，原来的《深圳经济特区实施 < 中华人民共和国妇女权益保障法 > 若干规定》已被废止。

（二）结构与篇章

在妇女保护框架内，河北、江苏、宁夏地方实施性立法一致沿袭《妇女权益保障法》之总则—分则—附则的架构，其中江苏、宁夏两地完全依循《妇女权益保障法》的篇章名称和顺位，而河北则试图对立法文本的篇章结构进行优化，两种布局之不同对照如下。

 由上表可知，《妇女权益保障法》中第三章至第七章之文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利、婚姻家庭权益，在《河北省妇女权益保障条例》（以下简称“《河北条例》”）中经整合并调整顺位形成第三章至第六章经济权益、文化教育权益、人身权利、婚姻家庭权益的格局。其创新点在于：将劳动和社会保障权益、财产权益合并为经济权益，内容主要由平等就业、劳动保护权益（第15—21条）和农村集体财产权益（第22—24条）构成，此外也包含第25条关于继承权的规定，但仍然没有厘清妇女财产权益与婚姻家庭权益的关系。在河北模式中，夫妻共有财产权益规定于“婚姻家庭权益”章（第41条），本章其他内容均围绕离婚中的权益需求进行规范（第42—44条）。

 《江苏条例》和《宁夏条例》均保持与《妇女权益保障法》一致的篇章结构，但在“财产权益”与“婚姻家庭权益”的界别上略有调整：《江苏条例》将婚姻家庭共有财产权益放在“财产权益”中（第32、33条），遗产继承权则移至“婚姻家庭权益”（第49条）；《宁夏条例》并未改变婚姻家庭共有财产权益、遗产继承权在“财产权益”章的格局，但是通过做加法的立法技术充实“财产权益”的内容，如增加妇女平等参与经济发展、平等获得经济资源和经济收益的规定（第33条），再如增加农村妇女平等享受优惠政策和补贴的规定（第36 条）。在“人身权利”与“婚姻家庭权益”的界别上，《河北条例》的特别之处在于将《妇女权益保障法》规定于“婚姻家庭权益”中的家庭暴力问题调整至“人身权利”章（第33—36条）。江苏和宁夏仍然在“婚姻家庭权益” 章中规定反家庭暴力的内容。

 以上对地方实施性立法文本的分析表明，《妇女权益保障法》在篇章结构上的逻辑不周和界别不清直接影响到地方法规的整体格局，即使地方在立法过程中试图进行调整和优化，亦难以创新出兼具科学性和系统化的模式。在总体格局上，上位法的框架结构对本领域自上而下的法治体系具有决定性、持久性影响。

（三）制度与规范

在制度和规范领域，地方立法活动的创新力表现得最为充分。地方实施性立法对上位法进行可操作性的细化，不仅凸显出独特的本土化特点，也充分实现了妇女权益保障法律规范的与时俱进。以各领域妇女权益的拓展为线索，可依时序将河北、江苏、宁夏三地条例在《妇女权益保障法》的基础上增加的重要内容简述如下。

经由上表，可知有些制度和规范是地方法规共同采用的。这些内容体现出妇女权益保障事业的新发展和新动向，大体包括：政策法规性别平等评估机制、基层妇女议事制度、女学生性别及防性侵教育、家庭教育、针对性别歧视和损害女职工权益的劳动监察与联合约谈机制、反性骚扰与反家暴的深化、妇女专用设施配建、婴幼儿托管与照护、共同育儿假、农村妇女财产权益确权、妇女共有财产知情查询与登载权益、政府购买服务等。这些新发展和新动向是将来《妇女权益保障法》修改内容的重要考量对象：是否纳入修改范畴以及应当纳入何种权益保护。

但不同地区的妇女权益保障立法仍存在显著的不同，其原因主要可归结为两点：1.地域性差异，各地省情、区情不同，现实问题和制度基础也不同。如《河北条例》设立维护妇女合法权益宣传周、为企业建立劳动保障守法诚信档案、规范离婚妇女户籍迁移等，因河北地区经济文化持中，很多基础性问题仍现实存在；《江苏条例》首倡妇女议事会制度、共同育儿假、住院分娩补助等，尽显江苏地区常开风气之先，又得财政富庶之便；《宁夏条例》遏制抵制高额彩礼、大幅拓展共同育儿假、积极引介婚姻家庭咨询和心理咨询专业资源等，则是因为宁夏地处西北，又是少数民族聚居区，宗教和经济发展都对该地区婚姻家庭影响显著。2.时序性差异，立法在后的地区明显具有后发优势。这种后发优势主要来自两个因素：时势发展和交流借鉴。以《宁夏条例》为例，其酝酿修改时期正逢国家立法和社会治理飞速发展，《民法典》的编纂在反性骚扰、妇女财产权益保护等方面都有极大推动，劳动就业领域大力引入联合约谈机制，国家政府大力倡导婴幼儿照护服务，同时宁夏地区修订、立法之际已有以河北、江苏等地立法经验和立法成果为借鉴，因此其得以相对集大成，广泛吸纳新经验、新机制。此外，宁夏地区自身的独创性亦应获得肯定。《宁夏条例》不仅着力在具体机制和规范上有所突破，也表现出地方立法在科学性和体系性方面的努力，典型如“劳动与社会保障权益”章将妇女精神卫生和康复服务纳入，深刻体现以人为本的现代法治精神，“财产权益”章通过概括规定和优惠政策、补贴及金融权益等得以大大充实，“人身权利”章对侵害妇女生命权、身体权和健康权情形加以列举，“婚姻家庭权益”章对侵害婚姻自主权情形进行列举，并全面宣示家暴受害妇女的婚姻家庭权益，无不表现出新时期地方立法的新要求和新水准。

三、地方立法经验对国家法律修改的启示

2020年两会期间，全国人大代表、全国妇联副主席、书记处书记谭琳联名其他代表提出修改《妇女权益保障法》的议案，其可行性基础之一即在于“有大量地方立法实践可供借鉴”。作为联接地方实践与国家法律的法规文件，以深圳、河北、江苏、宁夏为代表的新时期地方妇女权益保障立法的蓬勃发展和瓶颈之憾皆通过反向的传导链条即妇女权益保障实践→地方法规→国家法律将实践中产生的制度需求反馈至国家立法层面，为校正《妇女权益保障法》的历史局限、明晰该法修改方向提供了宝贵的研究文本和厚重的立法经验。

（一）理念与原则

如前所述，地方实施性立法对《妇女权益保障法》理念与原则的不当简省实则是一种警醒：《妇女权益保障法》本身对妇女保护和妇女发展的深层理念探索、阐释不够。随着我国妇女权益保障事业愈益与国际人权保护发展融合，未来《妇女权益保障法》的内在价值体系有待在本土性和国际性两个维度上进一步提升和融通：在国际人权公约体系下，平等和非歧视是一体两面的价值内涵，当前人权保护主要通过反歧视机制识别问题并寻求改善，缔约国须采取一切适当措施——尤其是针对性别弱势群体的暂行特别措施和针对母职角色的保护性特别措施——保护国民处于平等地位而免于被歧视；我国《妇女权益保障法》在长期的妇女工作政策和实践中提炼和发展出“妇女参与”理念，正与国际人权公约鼓励暂行特别措施、保护性特别措施的路径相合，与非歧视一起构成对性别平等内涵的充实与发展。

完备的内在价值体系，将有助于充分发挥立法的科学性和系统性效应，从而在新的历史条件下运用新的理论工具校验各领域妇女权益保障之行与止，例如女性车厢、女性车位等是否属于过度保护、是否真正符合性别平等理念，这些新问题均需放长眼量方可看清其利弊得失。在新的价值体系下，以《深圳性别平等条例》为先导，“妇女权益保障”的定位更可提升至“性别平等”层面，辅之以“性别友好”基调，从而开启我国性别平等法治建设的新纪元。

（二）领域与架构

如前所述，《妇女权益保障法》的篇章结构明显不够严谨、不够周延，给地方实施性立法带来很大困扰：一方面是“权利”与“权益”的轻率区分，另一方面是不同的领域和篇章之间的交叉和无序，尤其是“劳动与社会保障权益”与“财产权益”的界别不清， “婚姻家庭权益”与“人身权利”“财产权益”的混杂。

笔者认为，首先要将“人身权利”的认知修正为“人身权益”概念，如此不仅通过对人的主体性要素持开放立场来彰显以人为本、权利本位之法治理念，亦可与我国即将生效的《民法典》规范条文保持一致。

其次要整体规划篇章格局。兹有两种思路供参考：一者，依据权利性质划分章节。首先分出公领域的政治权利、劳动/社会参与和社会保障权益，然后在私领域按照民事权利分类体系分出人格权益、身份权益、财产权益。如此则现行《妇女权益保障法》的分章需重新定性、归并，如“人身权利”归入“人格权益”，“婚姻家庭权益”归入“身份权益”。二者，依据领域划分章节。在国际公约体系中，《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》均以具体权利的形式列举现代国民的权利，如属于公民权利的生命权、人身自由权、人格尊严等；政治领域的选举权、参与公共事务的权利、国籍权等；经济、社会和文化领域的劳动权、健康权、金融信贷的权利、受教育权等；两公约 均涉及对婚姻家庭的保护。《消除对妇女一切形式歧视公约》第1条即明确指出公约旨在消除基于性别而对妇女所作的任何区别、排除和限制其作用，保障妇女在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他方面的人权和基本自由。这一规定实际上是从妇女权益保护的视角出发对前述两公约所涉领域的总结和概括，对于我们制定保护妇女权益的国内法具有重要的参考意义。

以上两种路径各有优势，以权利性质划分章节更易与法学理论相观照，但仍不可避免公领域、私领域各占半壁江山的格局；以领域划分章节更易与国际人权体系相关联， 但在具体权利的保护上仍难免牵连。比较起来，以领域划分篇章或是我国妇女权益保障立法的更优选择，因为妇女权益保障立法本身不是传统法教义学发展出来的体系，而是性别平等思潮、人权保护体系发展的产物，其未来的发展亦势必以国际人权框架为引领和驱动。择定领域路径，辄可结合我国现有立法基础，将妇女权益保障划分为基本人权、政治权利、教育和文化权益、经济社会参与和财产权益、婚姻家庭权益。现行《妇女权益保障法》规定的各项权益可分别归入上述各相关领域，惟妇女基本人权须在人身权益的基础上予以提炼和规划。

（三）制度与规范

前文在比较地方法规文本时已提取出制度与规范层面的“公因式”，这些共通的制度反映出妇女权益保障的新发展和新趋势，需要在《妇女权益保障法》修订过程中加以细致斟酌。在此，择其要者加以深入阐述。

第一，在促进男女平等的宏观框架下，应着力推动政策法规性别平等评估机制。值得注意的是，国际人权领域性别主流化的最新发展要求对所有法规政策进行性别平等评估，因为无论是性别中立还是性别区分的法律都可能造成性别歧视，只有经过性别平等评估才能鉴别有关法规政策会否造成性别歧视。这一立场已超出当前地方立法在性别平等评估机制问题上的认知和能力所及，在国家立法层面推行和示范科学的、具有操作性的性别平等评估机制将是突破相关实践困境的关键举措。

第二，对妇女基于性别所处的生理弱势地位进行保护和干预。这主要体现为对妇女人身权益的保护，尤其是惩治性犯罪、反家暴和反性骚扰的深化。在国际人权体系下，对女性的暴力被认为是歧视的一种形式。我国《妇女权益保障法》自出台以来，一直在保护妇女人身权益方面坚持敏锐和先进的立场，禁止各种针对妇女的暴力犯罪、性犯罪， 率先规定“禁止对妇女实施家庭暴力”“禁止对妇女实施性骚扰”。经此努力，2015年以来，我国不仅通过了《反家庭暴力法》，还在《中华人民共和国刑法修正案（九）》中规定，取消嫖宿幼女罪，增设收买被拐卖妇女、儿童罪和监护、看护主体虐待罪等， 我国《民法典》亦通过肯认和保护民事权利尤其是禁止性骚扰等有关法律规范为妇女权益保障提供更加有效和有力的法律机制。未来《妇女权益保障法》的修订应当进一步对散布于不同领域的立法成果和规范资源予以整合，继续推进妇女人身权益的保护。

第三，对妇女基于母职身份所处的生理、社会弱势地位进行扶助和分担。这主要体现在两个方面：一是扶助，即公共设施和工作场所对妇女需求的充分考量，如在公共场所设置母婴室、加配女厕位，在工作场所设置孕妇休息室、哺乳室等便利妇女承担母职角色，尽可能平衡职业角色与母亲身份。二是分担，即育儿负担的分散。江苏、宁夏等地的共同育儿假即是典型机制，江苏规定在母亲产假期间父亲可享有育儿假，宁夏则是鼓励单位支持父母在孩子0—3岁期间休育儿假以更好地照护幼儿。

其中，落实共同育儿假殊值肯定和推广：（1）理论层面，教育科学研究已经明确证实，在婴幼儿时期父母的陪伴和抚育对于孩子的心智发展和精神健康都是特别重要的。（2） 现实层面，留守、流动、流浪儿童表现出来的一些成长障碍和这些年出现的青少年恶性犯罪都表明，牺牲幼儿教育会让我们的家庭和社会付出难以承受并且无法弥补的代价。（3）政策层面，国务院办公厅专门下发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，要求重视0—3岁婴幼儿时期的照护，明确鼓励探索共同育儿假。该制度引领共同育儿的家庭风尚和社会风潮，并终将证明这样的付出对于儿童、家庭和社会都是值得的，对于增强家庭成员的幸福感是大有裨益的。

第四，对妇女权益保障热点问题的回应，如在教育领域推动性别与防性侵教育、（以教育机构为联结点的）家庭教育等，在就业领域继续推动反就业歧视及妇女劳动权益损害救济，关切农村妇女参政议政机制，以及妇女对农村集体经济组织财产和家庭共有财产权益的确认和保护等。

第五，创新维权机制，大力推动和倡导符合现代社会治理的干预模式，如政府购买专业服务等。随着我国政社合作框架的成熟，在家事诉讼、反家暴、反性骚扰等类型的个案中引入法律、心理、社会工作等专业服务将极大地提升妇女权益保障的专业性和有效性。

最后，结合以上启示，再次运用内外体系理论，将《妇女权益保障法》应然逻辑架构绘制如下图所示。

四、结语

妇女人权是妇女作为人所有的和应当享有的权利，是基于妇女群体固有的人的资格和身份所应当享有的不可分割、不可剥夺和不可侵犯的权利。妇女人权事业的目标是致力于让妇女成为完整的、独立的、被充分尊重的人：不是被男权社会所定义、所宰制的女性，也不是变得和男性相同的女性，而是作为平等人类的女性。这对于我国妇女权益保障法治尤其具有启示意义。时至今日，我国法学界主流观点仍将平等理念自限于“机会的平等和法律主体资格的平等”，认为“结果意义上的平等难以做到”，故而应坚持机会平等的理念。这无疑会在一定程度上阻碍从社会性别的角度深化对妇女人权的认识和保护。

《妇女权益保障法》是我国在妇女权益保障领域立起的大旗，兼具国内人权法和社会保护法的性质。这部法律甫一面世，即欣逢’95世妇会带来的思想激荡和权利启蒙，又在’95世妇会召开十周年之后迎来全面修订，遂得以在其施行的二三十年间始终秉持先进的性别平等理念，以其旗帜鲜明的立场和全面系统的机制引领全国妇女权益保障事业的发展。《妇女权益保障法》的落实有赖于地方实施性立法活动的细化和深化，地方实施性立法是有效沟通国家基本法和地区妇女权益保障实践的媒介，是国家法律规范进一步趋向操作性和实践性的载体。值此’95世妇会二十五周年纪念之际，与其有着不解之缘的《妇女权益保障法》或又迎来更加深刻和深远的发展契机：地方实施性立法的丰富经验和丰硕成果为国家修订法律提供了笃实的基础，同时地方实施性立法难以突破的瓶颈和局限则映照出国家法律在新时代新时期的滞后效应，为修订法律提供了独特的视角。以此为基础，《妇女权益保障法》的修订应可稳步向前，趋于完善，继续引领和型塑我国妇女人权事业的科学发展和宏大前景。

作者：邓丽，中国社会科学院法学研究所副研究员。

来源：《人权研究》2020年第2期。