摘要：构建国土空间开发保护制度，是党的十八大以来国家生态文明体制改革的重要内容。为确保该制度实施的正当性与合宪性，应加快推进国土空间开发保护立法。制定“国土空间开发保护法”应树立法典化思维，以统筹解决国土空间开发保护相关制度和法律面临的体系协调问题。为降低立法难度，该法可采取框架法的立法模式。

关键词：国土空间开发保护法；国土空间规划；法典化

党的十八大以来，国家大力推进生态文明建设、建设美丽中国，其中构建国土空间开发保护制度是一项重要内容。目前，该制度的基本框架初步建立，其立法保障有待强化。中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，要“研究制定国土空间开发保护法”，全国人大常委会也将其列入立法规划。在缺乏立法保障、配套政策不完善背景下，实施国土空间开发保护政策可能会影响人民的发展权与财产权等。为确保国土空间开发保护制度实施的合法性、正当性和合宪性，制定“国土空间开发保护法”紧迫性与必要性持续凸显。

制定“国土空间开发保护法”应重视体系化问题

新中国成立后，国家对于土地资源的保护、利用和开发上，坚持节约用地原则，从建设用地管理，到“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的形成，到“实行最严格的节约用地制度”的提出，再到今天节约集约用地制度体系的不断健全，总体而言，我国城乡用地秉承着节约用地、保护性开发的发展理念，促进经济发展与资源保护协调发展。随着国土空间开发保护制度逐渐建立，有关国土空间开发保护的政策和法制缺乏统筹协调，导致国土空间开发保护制度在内外部体系方面缺乏协调性和体系化的问题日益显现。

从政策角度看，围绕国土空间开发保护尚未建立结构严谨的概念体系和制度体系。相关表述前后不一致、概念体系不严谨、相关制度待整合和制度体系整体结构不清晰等问题依旧存在。比如，对于国土空间管控分区，有的表述是“生产空间、生活空间、生态空间”，有的则是“生态空间、农业空间、城镇空间”；空间规划体系与发展规划体系下的“专项规划”内涵也存在不一致；资源环境承载能力评价制度与资源环境承载能力监测预警机制的内容重叠，等等。

从法律角度看，关于国土空间开发制度的法律法规相互之间存在矛盾或缺乏协调。原国土资源部颁布且尚有效的部门规章《自然生态空间用途管制办法（试行）》对“生态空间”的用途管制缺乏上位法依据，该办法中“生态空间”的内涵与现行《中华人民共和国土地管理法》中的土地用途分类存在划分不一致等。“国土空间开发保护法”在国土空间开发保护法制体系中的地位不清晰。对于除该法外还需要制定哪些法律、这些法律之间的关系是什么等问题缺乏统筹思考。

制定“国土空间开发保护法”，旨在建立统筹协调的国土空间开发、保护、利用、修复和治理等法律制度。因此，应以此立法为契机统筹考虑，研究系统解决上述问题的可能性与可行性。从制定“国土空间开发保护法”角度看，上述体系性问题的实质是，制定该法应坚持何种立法思维、应采取何种立法模式，以及应如何对国土空间开发保护相关法制进行立改废。

以法典化思维推动制定“国土空间开发保护法”

习近平总书记在2016年中央财经领导小组第十二次会议上就明确要求“要研究制定国土空间开发保护的总体性法律”。党的十八届四中全会提出“良法是善治之前提”，党的十九大报告进一步强调“要以良法促进发展、保障善治”。这是指导国土空间开发保护立法的基本准则。

实现以良法促善治，要求国土空间开发保护立法坚持法典化思维。实现“以良法促善治”目标，要求立法工作要有“用户思维”，即任何立法都要考虑是否有利于执法者和守法者找法、执法、守法和学法。这意味着立法工作不能“只见树木，不见森林”，需要有体系化思维即法典化思维。坚持法典化思维，目标是解决因立法碎片化导致概念使用不统一和法律规范冲突等体系化问题。为此，立法者需要通过制定一部总括性法律来减少该领域法律数量，提升该领域法制体系的内外部协调性。国土空间开发保护立法坚持法典化思维，是落实上述制定“总体性法律”要求的直接体现。以法典化思维制定“国土空间开发保护法”，可以对国土空间开发保护相关法律制度进行整合，进而解决目前国土空间开发领域存在的概念使用不一致、新法与旧法中法律制度之间缺乏衔接和协调、部分法律法规或制度存在内容重叠等问题。

制定“国土空间开发保护法”坚持法典化思维有域外经验可循。为解决空间发展失衡与无序开发、耕地和生态空间遭破坏等问题，域外国家或地区普遍的做法是制定空间规划法，我国则决定制定“国土空间开发保护法”，所以前者可为后者提供参考。近年来，海外多国空间规划立法呈现明显的法典化特征。南非2013年颁布《空间规划与土地利用管理法》，不仅对南非空间规划体系作出系统规定，还实现对空间规划与土地管理进行了整合立法。其中，包含大量授权立法条款，明显具有框架法特征。荷兰2016年颁布《环境与规划法》，对荷兰原有空间、住房、基础设施、环境等领域共35部法律和240部法规进行了整合，是名副其实的国土空间规划法典。这些立法案例启发我们，制定“国土空间开发保护法”应坚持法典化思维。

坚持法典化思维要求“国土空间开发保护法”采取框架法模式。框架法的特征是，在某一法律中仅对其法律制度作框架性规定，并将建构这些制度的立法任务，以授权条款方式转移给行政机关，由其负责对该制度具体化。这既能实现对特定领域进行整体性立法，还能降低立法难度，也能给法律制度的设计以充分弹性空间。框架法是法典化思维的表现，是法典化的初级阶段，若将授权立法内容直接规定于该法中，该法也就成为法典。“总体性法律”要求还意味着，应将作为框架法的“国土空间开发保护法”定位为在国土空间开发保护法制中起统领作用的基本法，即国土空间开发保护领域的“宪法”。“国土空间开发保护法”采取框架法模式并定位为基本法，既能满足上述制定“总体性法律”的要求，实现在国土空间开发保护领域依法治国要求，又符合国土空间开发保护立法目前尚处于探索阶段的客观实际，还能实现国土空间开发保护领域法律的减数量、扩容量与提质量。

法典化思维要求“国土空间开发保护法”应整合国土空间法制。按照《生态文明体制改革总体方案》的表述看，国土空间规划和用途管制是国土空间开发保护制度的两大核心内容，国土空间开发保护立法也必然围绕这两部分展开。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》虽明确提出要“研究制定国土空间开发保护法”，对于国土空间规划则是“加快国土空间规划相关法律法规建设”。可见，中央对国土空间规划的立法模式持开放态度。基于此，为确保国土空间开发保护各项制度的完整性，避免重叠立法和多法并存时的衔接难题，降低国土空间治理领域立法、执法和守法成本，建议将国土空间规划体系、《城乡规划法》的实质内容、《土地管理法》有关土地用途管制和土地利用总体规划的内容等直接在“国土空间开发保护法”中作整合性规定，不再另行制定“国土空间规划法”。同时，为降低立法难度，“国土空间开发保护法”可采取框架法的立法模式，即该法仅对其所包含的法律制度作框架性规定，涉及相关制度的具体内容则授权自然资源部门等行政机关通过行政立法加以完善。

（注：本文系国家社会科学基金项目“矿山生态修复责任研究”（项目编号：19BFX183）和中国博士后科学基金第60批面上资助项目《中国实施〈巴黎协定〉的相关法律问题研究》（项目编号：2016M600174）阶段性成果）

参考文献：

①魏莉华：《推进法治建设 深化自然资源治理体系变革》，《资源导刊》，2019年第12期。

②林坚等：《区域—要素统筹：构建国土空间开发保护制度的关键》，《中国土地科学》，2018年第6期。

③严金明等：《国土空间规划法的立法逻辑与立法框架》，《资源科学》，2019年第9期。

作者：张忠利，中国社会科学院法学研究所助理研究员。

来源：《人民论坛》2020年9月（中）。