党的十九届四中全会强调，完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的征信体系，加强失信惩戒。在一系列政策文件的指导下，上海、浙江、江苏、湖北等地纷纷出台社会信用地方性法规，呈现出以政府为主导、以失信惩戒为特色、以监管治理为功能的社会信用管理格局。近日，国家发改委、人民银行发布《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》，旨在进一步推动社会信用的规范化发展。社会信用体系建设是一项庞大工程，只有规范化和法治化，才能使建设中的难点和痛点迎刃而解，实现良法善治。

社会信用体系建设的现实意义和制度痛点

社会信用体系建设是弘扬社会主义核心价值观、构建诚信社会的重要途径。诚信是中华民族的传统美德，是中华传统文化的优秀基因，也是社会主义核心价值观的重要内容之一。通过信用体系建设，能够在全社会推动树立正确的诚信观、构建诚信社会。

社会信用体系建设是优化营商环境、营造良好社会生态、实现市场经济良性发展的内在需要。随着市场经济快速发展，全社会对于信用以及信用工具的需求愈发强烈，社会信用体系可以为市场提供一种可信赖的“软环境”。

社会信用体系建设是适应新时代市场治理和公共服务管理的迫切需要。市场经济本质上是信用经济，将信用工具与市场管理、公共服务、营商环境建设深度结合，可以让政府部门更好地了解不同地区、行业和企业的失信和守信情况，抓住失信重点领域，鼓励信用优质的守信主体，有的放矢地合理分配监管资源，提高监管效率。

当前我国社会信用制度体系已经初步建立，但由于缺乏统一的上位法规范，社会信用立法的基本法理和具体规则都没有形成共识，整体呈现出“纵横交错”“九龙治水”的局面，导致问题频现。

横向来看，包括金融、税务、交通、环保、教育等领域在内的管理部门大力推进社会信用体系建设，几乎社会经济生活相关的各个行业都开始出现社会信用规范；纵向来看，社会信用规范的制定主体囊括了从中央到地方政府及其组成部门。有些地方过于依赖信用工具，出现了滥用和泛化现象。部分社会信用规范的创新缺乏审慎思考，各种地方“土政策”随意加码，暴露出信用信息收集和利用失控失序、失信联合惩戒范围随意扩大、信用主体权益保障不到位、一事多罚等问题。

社会信用体系具有重要的现实意义，但是同样需要接受法治精神的形塑，明确制度的边界和效用，夯实合法性基础，实现社会信用体系建设的规范化和法治化。

社会信用立法应科学布局、合理规划

制定统一的社会信用法是最高形式的立法活动，有利于增强信用立法的权威性和体系性，从根本上解决各种乱象。当前，在该法不能即刻出台的情况下，基于法治原则的要求，需要统筹考虑立法资源和立法成本，按照统筹安排、循序渐进、先易后难、先急后缓、各个击破的思路，根据立法条件和立法时机综合运用单独立法、补充立法、部门立制等多种方式。

社会信用立法需要合理配置立法权力。地方立法在社会信用立法中表现出较高的积极性和创造性，但也存在立法标准不同、立法质量参差等问题。社会信用立法权力的配置需要统筹考虑不同地区的差异性、不同行业的特殊性、地方创制的积极性等因素，对于涉及社会信用的基本概念、重要制度、核心规则以及法律保留事项等内容，仍然需要通过中央立法守住“底线”；对于其他部分可以结合具体事项，或是通过国务院决定和命令进行授权，或是将创新空间留给地方立法，放开“上线”。

社会信用立法需要协调与其他法律之间的关系。第一，处理好与行政处罚法之间的关系。行政处罚法修订草案已将不得申请行政许可、限制从业、通报批评三种常见的失信惩戒措施纳入该法。未来，其他失信惩戒措施究竟是在社会信用法中进行统一规范，还是参照适用行政处罚法的原则和精神，都需要在法律制度之间形成协调与配合。第二，处理好与个人信息保护法之间的关系。民法典明确保护自然人的个人信息，对于自然人信用信息的收集、披露、使用、管理等都需要与民法典以及未来个人信息保护法相衔接，保护相对人的知情权、异议权、更正权、复议权和诉讼权等权利。

社会信用立法需要确立以人民为中心的价值理念

党的十八大提出加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。因此，社会信用体系建设既要面向社会市场构建商务诚信和社会诚信，又要面向公权力构建政务诚信和司法公信，两者需要并重推进。社会信用立法的功能定位呈现为管理法、促进法、保障法三位一体，通过社会信用体系实现社会治理，促进社会信用工具的合理应用，保障相对人的合法权益。

法治建设必须坚持为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。社会信用体系建设的内在动力源于人民，需要重视立法过程中的公众参与，将社会信用体系建设纳入全民守法的法治建设基础工程之中，避免社会信用立法出现“拍脑袋”式立法，推动制度构建与社会形成良性的促进与互动，提高社会公众参与社会信用法治建设的积极性。

社会信用立法需要坚定法治理念

社会信用应当避免成为一种功能主义的工具抓手，谨防利用信用惩戒“一处违法、处处受限”所带来的高效和便捷，“哪里需要往哪里搬”。社会信用体系建设不能停留于形式合法，需要回归实质合法的基本要求，遵循法律保留、法律优先、一事不再罚、正当程序等基本法治原则。

立法过程中，应着重关注失信、信用信息、信用黑名单、信用奖励、信用惩戒等基本法律概念的辨析，对信用的产生、记录、申诉异议、移除、删除、救济等环节进行全过程的制度考量。确立社会信用信息归集、公示及退出的基本法律制度、信息主体的权益保护制度、信用黑名单进出制度、信用的激励和失信惩戒机制、信用服务行业发展促进制度等重要制度。

作者：中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心。执笔：徐玖玖，中国社会科学院法学研究所博士后、助理研究员。

来源：《光明日报》2020年9月12日。