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信息科技助推金融风险的法律应对

赵磊、吴凡

内容摘要:信息科技的应用没有改变金融的本质,而是改变了信息传递方式,重塑了金融信用体系,革新了金融中介服务,既可以提高效率、节约成本,又可以保障交易安全与系统性安全。金融科技最大的优势是利用计算机、互联网、云计算等技术手段,在大数据的基础上,最大可能地实现数据共享和数据分析,为有效监管提供了有力依据。金融创新由科技驱动的本质使得传统的金融风险和科技风险产生叠加效应,不仅加速了金融风险的外溢,也同时扩大了金融风险的外部性。在立法层面确立统一的监管主体,从传统分业监管转向行为监管、功能监管,是提升金融监管效率、应对金融科技发展的必然选择。金融体系依赖于科技手段进行基本运作、风险规避并降低合规成本,监管者也必须跳脱传统的人工监管模式,利用科技手段进行同步的监管和监测,加强技术研发和创新的国际交流合作。

关键词:信息科技;金融创新;金融风险;信用体系;监管革新

 

20世纪90年代以来,随着计算机和互联网技术的发展与普及,信息科技逐渐开始改变人们的生活与生产方式。当下,人类社会全面进入了信息化时代,信息科技已经全面渗入社会各个领域,金融领域更是如此。资金配置与信息交换是金融的本质属性,这为信息科技在金融领域的应用提供了最佳场景。信息科技在金融领域的应用被称为金融科技(Fintech),一方面,金融科技的发展使得一些新的金融工具、金融服务方式涌现出来,金融市场的效率得到了极大提升;另一方面,金融科技的广泛应用使得金融市场更为复杂,诱发的风险更加隐蔽。2019年8月,中国人民银行发布《金融科技(FinTech)发展规划(2019—2021年)》(以下简称《规划》),指出金融科技的快速发展促使金融业务边界逐渐模糊,金融风险传导突破时空限制,给货币政策、金融市场、金融稳定、金融监管等方面带来新挑战。也就是说,信息科技的应用在促进金融发展的同时,某种程度上也助推了金融风险发生的可能性。在监管与法律层面对此如何应对,直接关系到金融科技的健康发展,关系到金融领域的系统性安全。

 

一、信息科技如何赋能金融

 

金融的目的是融通资金,通过跨时间、跨空间的价值交换,实现资金在资本市场的合理资源配置。信息科技的应用并不能改变金融的本质,而是改变了信息传递方式,革新了金融信用制度和金融中介服务,既可以提高效率、节约成本,又可以保障交易安全与系统性安全。当然,信息科技是双刃剑,在极大促进金融发展的前提下,也给金融体系带来新的风险。

(一)科技改变了金融信息的传递方式

从本质上说,现代金融的核心技术是信息处理。信息技术的每一次飞跃都带动金融的飞跃。技术的革新不断推动金融领域内的创新创造,金融科技即为信息科技与金融相互结合的产物。移动互联网带动了互联网金融,而大数据、云计算、区块链以及人工智能等最新一代信息技术及其他前沿科技,正在带动金融科技突飞猛进。

严格来讲,信息科技应用到金融领域并非新兴事物,早在20世纪60年代,随着计算机技术的发展,信息科技就开始在金融领域广泛适用。现代意义上的信用卡出现于20世纪50年代,但其真正在全世界普及是因为借助了计算机技术。1969年,IBM帮助信用卡各大发卡行开发了磁条标准,允许信用卡使用磁条在全球范围内传输卡信息,最终在国际上被采用。直到现在,磁条还是最常见的存储和传输信用卡信息的方式。另外一种称为EMV芯片的新技术旨在使信用卡交易更加安全。这些芯片产生唯一的一次性代码以批准交易,并且被认为比静态磁条信息更安全。计算机技术和互联网技术的应用,改变了传统的银行记账方式,实现了商户与银行、商业银行之间信息的即时传递。借此,商户和商业银行共享用户的信用信息,并且极大提高了信息交换速度,简化了各商业银行间的支付清算手续,大幅压缩了商业银行的经营成本。

根据信息科技发展的阶段,金融科技也经历了金融IT阶段、互联网金融阶段和金融科技阶段。在当下的金融科技阶段,大数据、云计算、人工智能与区块链等新兴信息技术已经全面应用于支付清算、清贷融资、财富管理、零售银行、保险、交易结算六大金融领域,实现金融+科技高度融合。

(二)信息科技重塑了金融信用体系

金融是信用交易,信用是金融的基础。传统金融的信用手段主要是通过对客户的资产状况、交易记录以及商业信誉等信息进行静态评估,判断其信用如何,决定是否与其进行交易。计算机技术和互联网技术应用到金融领域以来,形成了以征信系统和信用评级为主要内容的金融信用体系。

一是由政府设立统一的金融信用信息基础数据库,通常体现为由中央银行牵头建立统一的征信系统。例如,我国就是由中国人民银行征信中心负责全国集中统一的企业和个人征信系统。以银行信贷信息为核心,还包括社保、公积金、环保、欠税、民事裁决与执行等公共信息。接入了商业银行、农村信用社、信托公司、财务公司、汽车金融公司、小额贷款公司等各类放贷机构;征信系统的信息查询端口遍布全国各地的金融机构网点,信用信息服务网络覆盖全国。

二是由商业机构进行的信用评级。信用评级是独立的第三方机构利用其自身的技术优势和专业经验,就各经济主体、市场参与者以及金融工具的信用风险大小所发表的一种专家意见,供需求方参考。信用评级主要对目标对象的违约风险进行评估,不涉及其他商业风险。最早的信用评级出现于20世纪初期的美国,经过百余年的发展,已经成为金融市场不可或缺的风险测评工具。

随着金融科技的发展,信用体系发生了新的变化。征信系统和信用评级借助大数据、互联网技术,对客户信息的掌握更为全面、准确,也能更及时地向市场进行反馈。同时,一些新兴的信用评估手段也涌现出来。当下的互联网已经进入到了“移动互联”和“万物互联”的时代,用户通过手机、移动电脑等终端设备随时随地介入互联网,通过不同商家开发的APP系统进行交易,商业交易发生了颠覆性的变化:一是交易方式由传统的柜台交易转向了平台交易,网上商城和快递业的发展使得线上交易取代了面对面的交易;二是支付方式由传统的现金交易转向了电子支付,甚至信用卡支付都被第三方支付、数字货币等新兴支付方式取代;三是商家间的竞争由价格之争、质量之争,演变为搜索引擎与比价系统的评价结果之争。

更为重要的是,这些信息都在无计其数的系统中被如实记录下来,成为市场中的大数据,各类市场主体据此运用计算机技术与特定算法,可以对用户进行“准确画像”,对他们进行信用评级。不同的商业主体之间通过联合,也建立了不同于原有信用体系的信用评估系统。2018年成立的百行征信有限公司就是金融科技时代的新兴评估机构。它主要专注于征信、信用评估、信用评级、数据库管理等业务,是一家从事个人征信、企业征信及相关产业链开发的信用信息产品与服务供应商。

(三)金融科技使得普惠金融成为可能

2013年11月12日,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出,“发展普惠金融。鼓励金融创新,丰富金融市场层次和产品”。由此,普惠金融成为我国金融业发展的重点之一。金融一直是“有钱人的游戏”,普通民众的参与程度较低,更很难从中受益。为了让普罗大众都能受益于金融,联合国在2005年倡议推行普惠金融(Inclusive Finance)。普惠金融致力于为个人和中小型企业提供更多的金融服务,使得更多的普通民众可以获得各种健全且可持续的机构以合理的成本提供的金融服务。通过提供并积极使用负担得起的金融服务,金融普惠可以为没有银行服务和资金不足的人带来重大利益,可能成为经济增长的新引擎。

信息科技在人们生活中的普及,使得普惠金融的实现成为可能。移动电话以及云计算,人工智能(AI),机器学习(ML),大数据分析和区块链方面的进步使人们能够创建新的业务模型和产品,支持金融普惠的服务。这些创新可以增加访问权限,降低运营成本,并提高效率和客户体验。2019年2月,联合国普惠性发展融资特别倡导(UN Secretary-General's Special Advocate for Inclusive Finance for Development,简称UNSGSA)和剑桥大学替代金融中心(Cambridge Centre for Alternative Finance,简称CCAF)联合发布了一份金融科技发展报告。报告指出,过去十年来,金融科技产业通过移动支付、P2P借贷、替代信用评分、新型储蓄和保险产品等模式显著提升了无银行账户人群的金融服务体验,大幅推动了普惠金融的发展。如果这个趋势继续维持下去,那么全球目前剩余的17亿没有银行账户的人群也将有望获得金融服务和相关扶持。

 

二、影响金融风险的主要因素

 

金融市场的风险种类繁多,既包括利率风险、汇率风险、信用风险与流动性风险等经济因素导致的风险,也包括制度风险、政策风险,甚至包括自然灾害与突发事件等不可抗力因素导致的风险。一般而言,金融风险的形成首先是局部风险,如果防范与化解措施不当,则有可能进一步传导至整个金融市场而产生系统性风险。传统金融市场的风险形成包含内部和外部两方面因素。从内部来看,金融的脆弱性、市场主体的有限理性和资产价格波动性等因素都使得金融体系存在内在的不稳定性。而从外部来看,经济周期和政策干预的长期影响则是系统性风险的两个主要来源。经济周期有其自身的客观规律,很难预测和控制;政策干预的长期影响也很难准确观察和判断。因此,我们讨论金融风险的形成和传导通常关注的是金融市场的内部因素,具体来说信用风险是金融风险的主要类型,金融主体的关联性是导致系统性风险的主要成因。

(一)信用风险的影响

信用风险一般是指在金融交易中,因交易对手未能履行合同所约定的义务而造成经济损失的风险。如果某类金融产品或者交易模式出现大面积信用违约,可能会导致流动性风险,进一步会发展成为系统性危机。2008年世界金融危机的起因就是信用风险,因此也被称为信用危机。当时过于宽松的授信标准下,美国房地产市场的过度借贷现象泛滥,并衍生带来大量的次级贷款,形成房贷泡沫。在偶然的房地产过量供应事件发生后,信用风险实现了从普通购房者到从事次贷业务公司,再到从事按揭证券化的金融机构,再到著名的房利美、房地美,再到其他金融机构,波及到整个金融系统;从美国到欧洲,再到亚洲,整个世界被席卷进去,引发了人类历史上最为严重的金融危机。

因此,在金融一体化和经济全球化的背景下,应该高度重视信用风险的蝴蝶效应,从根源上防范其发生的概率及引发系统性风险的可能性。防范和化解信用风险,最为重要的是尽量消除金融交易以及金融系统内部不同部门之间的信息不充分与信息不对称。由于存在信息不对称,金融系统内部广泛存在道德风险,在缺乏有效监管的条件下,可能导致金融机构过度承担风险,进而爆发系统性金融风险。系统性风险一旦形成,则会在金融体系内部通过金融机构支付清算系统和银行间市场同业往来形成的相互敞口及因持有相同的资产或资产结构而形成的共同敞口进行传导,对金融系统整体产生破坏性后果。

任何交易中的风险都是基于未来的不确定性,金融交易也是如此。在不确定性的环境中,信息的价值是显而易见的。除情势变更和不可抗力以外,产生不确定性问题的主要原因在于信息不完全、不对称,尽可能使得当事人全面、及时掌握交易的相关信息,是解决这一问题的唯一有效途径。因此,在金融领域中,信息充分与信息真实是至关重要的。这既包括金融交易中的信息了解和信息披露,也包括金融体系中关联机构的信息共享和信息交换。

(二)金融体系关联性的影响

金融市场的主体大致可划分为资金的供应方、需求方以及中介方,各方主体通过不同模式的交易,完成资金的合理配置。从行业角度划分,传统金融大致可分为银行、保险、证券与信托,不同行业的金融机构之间,通过相互投资、持股等方式,杂糅在一起。无论是主体之间还是行业之间,整个金融体系是一个高度关联性的系统。因此,如果一家机构出现信用风险,极易引发其他相关主体的风险,进而可能引发系统性风险;如果一个行业出现系统性风险,其他行业肯定不能幸免。

具体而言,一方面,由于金融机构彼此的业务及资产相互关联,金融市场风险的同质化可能导致系统性风险的爆发。以大型银行为代表的系统重要性金融机构(Systematically Important Financial Institution,简称SIFI)具有庞大的资金池和复杂的金融关联网络,其个体的金融风险亦可能演化为系统性的金融风险。另一方面,金融产品以及金融交易的复杂程度因金融市场创新和杠杆工具的运用而不断上升,金融体系对于风险冲击的承受能力被大大削弱,金融市场的顺周期效应随之增加。近年来,大量“影子银行”的出现使得金融体系的关联性日益复杂化。金融体系所产生的期限错配、流动性转换、信用转换和高杠杆等问题,使得金融风险爆发的可能性增大并加速系统性风险的传染。

过去的几十年,金融体系的关联度越来越高。关联性提升所导致的金融体系的复杂性使得金融监管层或金融机构本身无法充分认识到全部的风险转移情况,导致对交易对手风险的评估、风险管理与政策应对都更加复杂。信息科技在金融领域的使用,进一步加剧了金融体系的关联性和复杂程度。

(三)信息共享与监管有效性

从理论上讲,金融市场中的风险永远存在,不可能完全被消除。关键是如何防控风险、降低风险发生的概率,特别是要化解局部风险,尽量避免其引发系统性风险。历次教训告诉我们,监管失灵是诱发金融风险的主要原因,是金融危机爆发的助推器。

金融市场各主体之间、行业之间的信息不对称、信息壁垒,一方面需要各方共享信息解决,另一方面需要权威第三方进行干预与协调,这就是金融监管的必要性。有效监管要求监管者要充分了解被监管者真实的经营信息。巴塞尔监管委员会1997年公布的《有效银行监管的核心原则》第21条规定:银行监管者应确保银行统一的会计标准和做法,保持完备的会计记录,从而使监管者能真正了解银行财务状况和盈利水平。同时,不同金融行业之间的信息也要实现及时共享。金融市场中的资本是在银行、证券、保险与信托等几个领域间流动的,任何一家机构都可能同时经营几种金融服务与金融产品,在总体上分业监管的原则下,健全金融各行业、各部门的信息共享机制,加强监管部门之间的协调沟通,实现金融信息及时交流具有重要意义。较之传统金融来说,金融科技最大的优势是利用计算机、互联网、云计算等技术手段,在大数据的基础上,最大可能地实现了数据共享和数据分析,为有效监管提供了有力依据。

 

三、信息科技时代金融市场的新变化

 

一直以来,金融创新是一把“双刃剑”,对金融稳定和金融安全也会带来巨大的挑战。归纳起来,金融创新可能造成货币流通的不确定性、金融体系的脆弱性、金融危机的传染性和系统性风险。信息科技在金融领域的应用,在金融基础设施、金融服务和金融产品等多方面实现了创新,改变了信息传递方式和价值呈现方式,但并未改变金融的本质属性。

(一)金融科技的“破坏性创新”

从最广泛的角度来看,金融科技是“金融服务创新”的简写,无论这意味着来自新创业公司的新产品,还是意味着以技术为主要推动力的现有金融业者采用新方法。金融科技所依赖的主要科技手段有人工智能、大数据、云计算、分布式账本技术等新兴科技,与传统的科技创新不同仅在金融机构主体内部进行的革新不同,金融科技带来的变革是全方位的。以往ATM、网上银行等技术手段的出现对传统金融机构的冲击并未使之产生结构性的变更,甚至能够巩固和扩大传统金融机构的业务范围。而信息科技时代下,金融科技的创新不仅变革了传统金融市场的主体、交易方式、支付渠道和信用模式,也创造了全新的商业模式。有学者通过对金融科技的特征分析,得出金融科技具有克里斯汀生所创设之“破坏性创新”的本质的结论。从破坏性创新的特征来考虑金融科技对金融市场的影响主要体现在如下层面:

1.新市场参与者的冲击

在金融科技广泛运用的背景下,许多科技企业和电子商务企业进入了金融服务市场。这些企业此前拥有大量既存的非金融客户基础,利用其在主营业务中积累的客户数据拓展金融服务相关业务,被称之为科技金融企业(TechFin)。同传统金融机构相比,科技金融企业具有天然的数据和技术优势,其多渠道获取的用户信息相结合后可提供一种更便于理解的、基于大数据的客户行为和偏好。这些数据可能来源于:

(1)软件公司收集的关于用于活动的信息。

(2)硬件公司和物联网企业持续监测的使用行为和位置。

(3)社交媒体服务和搜索引擎提供直观的社会偏好和活动。

(4)电子商务服务商直观的消费者购物和支付历史记录。

(5)通信服务商提供的移动端的活动数据。

这些数据能够通过算法建立特定行为偏好和信用值之间的联系,所以能够产生比任何传统金融机构更为精细化的信用评估。并且,科技金融企业通过强大的科技水平和全面的数据库建立起数据驱动的市场势力,并进一步提升其覆盖网络以获取更多基础数据。在此基础上,科技金融企业即便不向金融媒介转型,仅通过扮演现有客户和金融服务提供商之间的渠道角色,也可以对金融市场活动产生巨大影响。科技金融企业以其在金融市场所扮演的特殊角色和强大的影响力,向传统金融机构和监管者发起了严峻的挑战。

2.改变金融市场布局

在进入金融服务市场的初期,有别于传统金融机构专注高净值客户的特性,金融科技降低了金融消费者的门槛,实现了风险与收益的进一步匹配,科技金融企业通过锁定低端消费者来培养新的金融消费群体。信用评估模式的差异使得传统金融机构忽略的用户群体——金融产品需求端的长尾部分消费者进入了金融市场。因此,金融科技所创造的金融产品并非在传统金融机构业务的“红海”中争夺客户,而是采取从金融市场需求的长尾部分发掘新的潜在客户的“蓝海”策略,质言之,金融科技通过技术革新带动产品创新以挖掘金融服务中新的利基市场。在此基础上,实现了真正意义上的“普惠金融”。

随着金融科技的不断发展,其在金融市场领域内的接受度逐步提高,开始渗透并侵入主流市场,对传统金融业务产生破坏性打击。并且,由于目标客户群体趋于多样化,使得科技金融公司必须以有别于传统金融机构的方式进行金融服务产品的设计,亦即通过需求导向型的金融服务帮助金融消费者以更低的成本、更高效的操作获取资金及其他金融需求。相较于传统金融机构而言,其竞争性优势更为显著,改变了传统金融机构的龙头地位,倒逼传统金融机构进行变革。与此同时,在数字化、智能化和移动化的技术特性下金融子行业之间界限日渐模糊,金融市场中金融混业布局进一步强化,使得跨行业、跨市场的交叉性金融风险加剧,金融监管难度不断攀升。

3.重塑消费者的行为模式和价值导向

正是由于金融科技创造的便捷的金融服务获取渠道,使得消费者的行为模式被重塑。移动支付即为支付领域的一场重大变革,得益于手机、笔记本电脑等移动终端的普及和数字信息加密技术的广泛应用,在中国目前的市场环境下,绝大多数的普通消费者已经脱离了传统的现金交易模式。与此同时,与消费者的风险承受能力更为匹配的金融产品的出现和易获得性,使得许多消费者将日常储蓄从银行存款类产品转向了门槛低、收益相对较高的金融产品,进而改变了消费者的储蓄习惯,对传统银行储蓄业务产生巨大冲击。正是由于科技金融公司提供了便捷的操作系统和统合的信息平台,客户的黏性及网络效应使得用户更多地依赖于科技金融公司搭建的金融媒介、数据媒介来参与金融市场活动,传统金融机构的用户入口逐步被替代。

因此,金融科技总体上而言具有破坏性创新的本质性特征,并呈现出大数据分析、机器学习和人工智能等科技商用化驱动下的快速发展趋势。数量更多、类型更加丰富的参与者进入金融市场,不仅包括新的消费者群体,也包括以阿里、百度、腾讯等为代表的先进的科技企业和电子商务企业等新兴的金融服务提供者。在金融科技的作用下,不仅金融机构的商业模式受到冲击,金融消费者的行为模式也逐步被改写。

(二)信息科技背景下金融风险的新特点

对金融科技来说,尽管金融所具有的信息不对称、交易成本、监管、风险等因素并不会由于新的科学技术出现而消失,或许可能让信息更为公开透明、及时准确,信息获得成本更低而降低交易成本及分散金融风险,但是在大数据条件下,不仅金融市场所具有的风险会明显不同(比如股市的高频交易、数字化货币的出现、更高比重的网络交易等),而且金融科技对信用风险的定价方式也面临着根本性的改变。同时,金融创新由科技驱动的本质使得传统的金融风险和科技风险产生叠加效应,不仅加速了金融风险的外溢,也同时扩大了金融风险的外部性。信息科技背景下,金融风险也呈现出新的特点。

1.金融信息不对称性的新难题——计算机程序和算法的强技术性

信息科技技术在金融领域的应用,加快了有效信息的传播速度,降低了披露信息的获取成本。但是不对称性的难题又由披露信息的可获取性转向了程序算法的可理解性、处理结果的可靠性。基于大数据和云计算的信息处理模式催生了更大的“黑匣子”——计算机算法和程序。由于算法和程序专业性强,即使对源代码进行披露也无法解决信息不对称的问题。不仅传统的监管者难以对基于算法和程序的金融产品作出准确的判断和监管,金融消费者同样无从识别其算法自身可能存在的风险而作出绝对符合并保护自身利益的选择。因此,计算机程序和算法的强技术性和理解难题产生了更为严峻的信息不对称问题。

2.“动物精神”驱动的金融决策——有限理性和羊群效应的加剧

信息科技时代下,相较于传统金融市场,客户群体参与金融市场的门槛降低。金融市场的新兴客户群体多为金融产品市场需求主体中的长尾部分,其风险识别能力较差、风险承受能力偏低、缺乏必要的技术分析手段。而智能投资顾问则能够基于智能算法,结合投资者风险偏好、财务状况以及预期收益等信息,为用户提供自动化资产配置建议。因此,基于对算法及程序的信任和自身技术分析手段的匮乏,金融市场的新兴客户群体对于智能投资顾问等科技金融公司提供的技术决策手段的依赖程度更高。尽管智能投顾基本摆脱了人为的干涉,依赖机器学习和市场数据抓取进行决策,优化投资策略,但由于在金融机构运用此类智能化手段为顾客提供资管建议时采用同样的基础算法,使得投资决策中“一致行动”的可能性加大,呈现出羊群效应的新样态,进而导致更多金融市场的同向操作,加剧市场波动和共振。并且当大部分客户群体趋于用收益率更高的金融产品代替银行储蓄产品,作为日常储蓄的主要手段时,依赖于智能投顾进行决策的累计资金池总量逐步扩大,使得在金融风险出现时传染效应更为明显,进一步加大了金融市场的整体脆弱性。

3.系统重要性的金融机构范围变更——从“太大而不能倒”到“太复杂而不能倒”

系统性风险是指由单个或数个金融机构遭受巨大损失或者造成破产而导致整个金融系统崩溃的风险。这种表现为多米诺骨牌效应的经济震荡,会对实体经济产生严重的负面效应。传统的监管者主要关注作为实体的银行及其可能导致的系统性金融风险,即具有系统重要性的金融机构。在2008年金融危机之后,非银行机构也可能引发金融系统风险已经成为共识,然而并未对金融科技可能导致的系统性金融风险给予过多关注。

伴随着金融科技的发展,越来越多的科技企业依赖于在其主营业务领域积累的客户基数和用户黏性开拓金融服务市场,作为金融交易平台其企业定位及性质发生转变。鉴于科技金融企业与金融系统之间存在复杂的联系,且是金融市场中链接金融机构和众多用户的关键环节,其个体的影响力为传统金融中介机构所不能及,使得科技金融企业个体的脆弱性很可能通过与其他市场主体之间的复杂联系引发金融风险的系统性扩散。因此,相较于传统“太大而不能倒”的银行,科技金融企业从“太小而无须关注”成为“太复杂而不能倒”的存在。

4.信息数据的快速变化——传统监管措施失效的可能性加大

信息科技的运用使得数据的储存成本降低、计算机的处理能力大幅提升,金融创新的速度也因此大大加快。与之相对应的金融风险的传导速度亦非往日所能比拟。传统的监管手段通常以审慎监管比率作为检测金融机构运行状态的技术指标,如资本充足率、风险集中度比率、流动性监管比率等。但这些技术标准的数据来源除了监管机构的现场监管之外,主要来源于金融机构的月报、季报、年报,因此难以对金融机构实时的运行状况进行及时的监测和跟踪。传统的监管模式已无法适应金融市场的瞬息万变,金融发展与金融监管之间的技术断层越发明显。

从立法层面来看,法律的滞后性难以将金融科技所带来的发展变化完全纳入法律框架内予以规范。从监管层面来看,经验型的人工监管手段无法及时识别新的金融风险并及时予以阻断而错失时效,将导致金融风险在系统内快速扩散。因此,传统的监管手段已经难以适应信息科技时代的监管要求。

 

四、新时代金融风险的法律应对

 

(一)传统监管模式不能适应金融科技的发展

在金融领域,金融科技的广泛应用使得传统监管手段已不足以应对日新月异的金融产品创新,因而产生了由传统监管手段转向监管科技(RegTech)的监管趋势。对于监管科技的内涵,目前尚未有统一的定论。英国金融行为监管局(Financial Conduct Authority,简称FCA)将监管科技定义为运用新的技术手段以满足监管要求的途径,并认为监管科技是金融科技的一个分支。但有学者认为金融科技与监管科技并无直接联系,二者分别是金融与科技、监管与科技结合的产物。监管科技应当从广义层面加以理解,即监管科技本身涵盖了市场和监管两个方面。对监管者而言,监管科技是对金融市场进行监测和管理的科技手段;对市场主体而言,监管科技则是用以匹配监管机构要求、降低合规成本的科技手段。因此,可以将监管科技视作同金融科技共同发展的,或是在金融科技的迅猛发展趋势下应运而生的科技导向的监管与合规手段。

由于信息科技技术在金融创新合规及监管手段中的双向应用,传统的金融机构往往难以通过内部的变革适应技术变化,进而需要主动寻求科技企业的协助。因此科技企业在金融服务领域内扮演的角色越发重要,更借助其在原有其他领域内形成的客户资源优势迈入金融服务领域,形成在金融市场内具有特殊地位的科技金融企业。金融科技强调传统金融机构利用信息科技手段适应市场的发展变化,而科技金融企业则指原本的科技企业通过技术优势进入金融服务市场。伴随着科技金融企业的逐步发展壮大,其在整体金融市场中发挥着越发重要的作用,科技金融企业的特殊地位及潜在影响力已不容小觑。伴随着科技金融企业的崛起和金融科技创新带来的金融产品多元化,金融子行业之间的界限日趋模糊,金融混业经营的趋势逐渐凸显。

(二)国际经验

1.可控环境下的创新测试——监管沙盒(Regulatory Sandbox)

“监管沙盒”是由英国金融行为监管局提出的概念,监管机构为经过授权或需要获得授权的未授权的公司提供在受控下的测试环境,以更低的成本缩短创新产品的上市时间,并在此过程中优化消费者保护措施。在这种小规模的测试环境下,公司能够在有限时间内与小部分消费者一同测试其创新成果。根据英国金融行为监管局在2019年4月发布的报告,自监管沙盒运行之日起,其已经为686家各类企业提供了支持,为创新产品上市平均提速约40%,并且约80%经过监管沙盒测试的企业仍在市场上经营。

与此同时,监管机构也将为受试者提供个性化的指导,并表示将在测试环境中调整或减少可能给受试者造成不必要负担的规则。因此,英国的监管沙盒实际是为创新企业及监管机构提供了双向适应的过程。一方面给企业以确定的监管环境,减少其合规成本;另一方面能够帮助监管机构及时调整相关监管细则以适应金融创新的发展和市场的新变化。英国的监管沙盒模式受到了许多国际监管者的青睐,包括澳大利亚、新加坡、美国、香港在内的相关监管机构相继建立了自己的监管沙盒框架。

此外,2018年8月,基于英国金融行为监管局提出的“全球沙盒”的概念,在英国金融行为监管局的组织下全球多家金融监管部门联合建立了全球金融创新网络联盟(Global Financial Innovation Network,简称GFIN)。该联盟构造了一个跨境的监管沙盒,致力于全球范围的监管科技合作交流,目前已经有50名成员,包含澳大利亚证券与投资委员会(ASIC)、香港金融管理局、新加坡金融管理局(MAS)、美国证券交易委员会(SEC)等各地区监管机构及国际组织。

2.科技监管手段的革新

面对金融科技带来的新变化,世界各国监管部门开始尝试运用科技手段创新监管。英国、美国、澳大利亚等国家均走在科技监管手段创新的前列。

在数据收集方面,美国证券交易委员会在2016年通过了关于建立中央数据库,统一管理交易信息的法案(Rule 613,Consolidated Audit Trail),该法案要求各级交易所及其他行业自律组织创建并运营自己的金融交易数据库,并将全国证券市场的所有相关数据提交到中央数据库。这一法案将为美国证券交易委员会提供可追溯的审计数据记录。

在数据监测方面,澳大利亚证券和投资委员会建立的市场分析和情报系统(MAI)能够实现对一级市场及二级市场的实时监控,并甄别市场异常提供实时预警。美国证券交易委员会进行的市场信息数据分析系统(MIDAS)及全球检察分析工具(NEAT)也为其高精度地对证券市场进行监控、实时监测违法行为奠定了技术基础。

在数据分析方面,英国金融行为监管局已经通过业务词汇和业务规则语义(Semantics of Business Vocabulary and Business Rules)以及自然语言处理NLP(Natural Language Processing)创造了机读格式的操作手册,并正在进行将相关规则、合规程序、数据库和数据标准连接在一起形成数字监管报告(Digital Regulatory Reporting)的项目研究。除此之外,英国金融行为监管局计划开展两个新的区块链技术方向研究,探寻通过区块链技术进行自动化监管和合规的可能性,并使用智能合约及分布式账本技术检验合规性。如果上述项目研究能够成功,那么将对金融监管产生根本性的变革。

随着信息科技的运用,金融科技和监管科技发展的浪潮迅速席卷全球。全球化、数字化的金融网络愈加强调了加强金融科技国际监管协调的必要性,以积极的姿态参与国际交流合作能够为我国应对信息科技时代的金融风险提供有益的经验。

(三)立法层面的应对措施

我国现行立法体例中,针对金融科技的法律体系尚不完备,监管规范相对分散。我国金融业,尤其是互联网金融,在过去十几年中处于“野蛮生长”的无序状态,使其得以迅猛发展,引发了一些侵害投资者利益、扰乱金融秩序的乱象,直接影响了我国金融市场的稳定与安全。与此同时,因其高速成长业已超出立法者预料的范围,难以将其纳入现有的法律规制框架和体系内。通过“运动式”的监管打击进行规范,并非可持续的监管措施。因此,为应对金融科技的发展趋势,应当吸取互联网金融管理的经验教训,积极转变立法理念及手段。

1.原则性立法与监管细则相结合

鉴于法律规制的滞后性,静态的规则立法模式难以应对金融科技所带来的日新月异的金融市场变化。金融实践不可能完全依照既存法律规则的预设发展,否则金融创新将无从谈起。针对金融科技的快速发展趋势,立法的前瞻性不足以囊括未来金融创新的全部可能,因此,应当改变立法先行的观念,在守住金融系统安全底线及完善金融消费者保护机制的层面进行原则性立法,避免过分详尽而可能限制金融创新的规则制定,给予金融科技发展更为包容性的法律空间。

在法律层面,对金融科技进行监管的统一法律规范立法,确立监管原则与执行框架之余,赋予监管主体以制定监管细则的权力,进而通过监管主体在实际监管工作中根据实际金融科技的监管需求,制定具体执行的细则补足监管体系中的漏洞。惟其如此,能够在保证实现监管目标与方向的基础上,作出适应于金融科技发展的监管规定,在相应监管措施与市场发展相适应且稳定匹配时再考虑将其纳入立法框架。

2.完善顶层设计,推进监管体制改革

我国目前尽管已建立国务院金融稳定发展委员会,金融监管体系从“一行三会”转型为“一委一行两会”,然而尚未跳脱出分业监管框架。多头分业监管的模式,不仅仍存在监管漏洞和监管套利等突出问题,亦难以适应金融风险的新特征。

在金融科技的浪潮下,金融风险的传导速度更为迅速,各监管机构之间的信息交流、共享以及监管合作的复杂流程使得监管举措很可能错失监管时效。与此同时,随着金融科技的发展,科技金融企业在金融系统中扮演的特殊角色及重要地位已不可忽视,传统分业监管的模式难以在金融子行业日渐模糊的市场环境中起到良好的监管作用。金融危机后,全球的金融机构改革呈现出以统一的功能监管或目标监管取代分业监管模式的趋势,为我国金融监管体制改革提供了可资借鉴的优化方案。从传统分业监管转向行为监管、功能监管,是提升金融监管效率、应对金融科技发展的必然选择。

(四)监管手段的技术革新

在信息科技时代,金融体系依赖于科技手段进行基本运作、风险规避并降低合规成本,监管者也必须跳脱传统的人工监管模式,利用科技手段进行同步的监管和监测,加强技术研发和创新的国际交流合作。

1.把握信息数据的控制权——建立金融信息数据库

信息以数据的方式传播、储存和呈现,对数据的掌握是信息时代应对金融风险的核心。数据的精确性、安全性及其控制和运用的方式至关重要,不仅关乎消费者权益保护,更与监管思路和决策的方向及宏观金融风险防控的有效性紧密相关。因此,监管科技必须以数据为基础,监管机构应当建立信息数据方面的影响力和控制权,实现从“了解你的客户”(Know Your Customer,简称KYC)向“了解你的数据”(Know Your Data,简称KYD)的监管转变。

科技金融企业对数据的垄断性占有以及通过网络效应产生的市场优势地位,使得其能够轻松获取用户信息数据并加以结构化处理,而后对获取的数据结果加以利用,进一步巩固其市场地位。然而,数据的控制权不仅滋生了消费者保护的问题,更存在金融市场信息安全和道德风险的隐患。

分布式账本技术使得监管机构可通过科技手段将用户行为产生的信息数据与个人相关联,化解信息孤岛,打通政府端及企业端数据,建立公民个人的数字身份。如此,实现监管机构对公民个人数据的统一储存管理的同时,使数据授权使用的决定权、收益权回归用户个人。得益于监管机构的特殊地位,能够在保证个人信息不被恶意利用的基础上,开放数据共享的限制,向金融机构提供可信赖的信用数据,降低金融机构对于数据真实性的校验成本。

2.数据算法和程序的监管——监管沙盒的模拟测试

用户群体和金融机构对于大数据、云计算及人工智能的依赖性使得算法和程序的正确运行变得更为重要,资金池越大,技术风险及操作风险越大,市场共振效应也相应更加显著。因此,算法和程序的监管应当致力于增强算法与程序的可理解性,实现监管语句和计算机语句之间的转换。

英国金融行为监管局提出的监管沙盒的经验对数据算法的监管有所助益。沙盒测试环境建立在监管者掌握信息数据的基础上,通过批准相关金融企业在沙盒环境中测试其数据算法,获取其运行结果数据和相关报告。监管者能够从运行结果直观地观测算法和程序的有效性和风险点,一定程度上消除计算机代码的理解难度。而对测试结果进行必要的成本收益分析之后,监管者可再行决定是否许可其投放金融市场使用。此外,监管沙盒的模拟测试过程亦是监管规则在实践中进行同步学习和调整以适应金融科技创新的契机,是双相适应的过程。由此,监管沙盒能够在一定程度上减少因为对算法和程序的了解不足而导致的监管失效和监管滞后,同时针对金融科技的创新趋势作出及时的响应和变化。

3.阻断金融风险的快速扩散——数据的动态监管和“熔断”机制

鉴于信息时代金融风险的生成和传导速度加快、类型更新,依赖过往的经验进行事后的规制可能会产生难以预测的灾难性后果。对于风险的人工判别和采取措施前的层层复核,均可能使得监管错失扼制金融风险扩散的最佳时机。

监管机构可利用分布式账本等技术手段通过接入金融机构的数据库,进行实时动态的信息获取和即时的数据处理、监测。同时,将风险评估模型嵌入数据监测系统,预警可能产生的金融风险,并利用智能合约等技术手段适时的、必要的“熔断”机制遏制风险扩散,提高监管的效率和及时性。

 

作者:赵磊,中国社会科学院法学研究所商法研究室副主任、研究员;吴凡,厦门大学法学院硕士研究生。

来源:《中国应用法学》2020年第3期。